嘉興市國土資源局秀洲區(qū)分局 韓 超

用法治的理念推進國土資源綜合行政執(zhí)法改革試點工作
——以嘉興市秀洲區(qū)為例

嘉興市國土資源局秀洲區(qū)分局 韓 超

根據《浙江省人民政府辦公廳關于在嘉興市、舟山市全面開展綜合行政執(zhí)法試點工作的通知》（浙政辦函〔2014〕35號），自2014年8月開始，嘉興市在全市范圍內開展了以整合執(zhí)法主體、相對集中執(zhí)法權、推動執(zhí)法重心下移為重點的綜合執(zhí)法改革。2014年8月19日，嘉興市政府下發(fā)試點工作方案。秀洲區(qū)在8月29日召開綜合執(zhí)法改革試點工作動員會，綜合執(zhí)法改革試點工作正式啟動。

一、近年來國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作

近年來，秀洲區(qū)在上級國土資源部門的指導下，積極開展國土資源執(zhí)法監(jiān)察體制、機制創(chuàng)新工作，促進國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作方式的轉變，2011-2012年連續(xù)兩年被市政府評為土地執(zhí)法監(jiān)察共同責任機制建設先進單位。2012年作為市“兩網化”建設試點區(qū)，率先開展國土資源執(zhí)法監(jiān)察網格化網絡化建設，實現(xiàn)了違法用地逐年下降的良好效果。從近兩年的土地衛(wèi)片檢查違法耕占比看均在2%以下，個體工礦類違法用地得到了有效扼制。全區(qū)累計“兩網化”巡查7900多次，成功制止違法用地751起、面積達234421平方米。

表1 國土資源領域劃轉的行政處罰事項

二、扎實推進綜合執(zhí)法改革試點工作

（一）改革試點的內容

從2014年9月1日起，劃轉的行政處罰權由綜合行政執(zhí)法部門行使，原相關行政管理部門不再行使。國土資源領域劃轉的行政處罰事項是：依照土地管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，對違法占地、破壞農用地、改變土地用途、非法轉讓集體土地行為實施的全部行政處罰權（共18項）。如表1所示。

1.統(tǒng)一思想，充分認識綜合執(zhí)法改革的重要性

2014年8月以前，秀洲區(qū)是以區(qū)監(jiān)察大隊、基層國土資源所為主體承擔違法用地巡查、制止職能，依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府力量開展后期處置工作的傳統(tǒng)巡查模式。該模式將巡查發(fā)現(xiàn)新增違法用地的任務完全交由國土資源部門一家承擔，一旦工作稍有疏漏，所有責任都集中在巡查人員身上，基層壓力很大。而綜合執(zhí)法改革可以集中執(zhí)法權，增強基層執(zhí)法能力，整合執(zhí)法資源；有助于提高行政執(zhí)法效率，提升土地執(zhí)法快速反應能力；能夠解決國土動態(tài)巡查和執(zhí)法工作中的難點，實現(xiàn)由“看到管不到”向“看到管得到”的轉變，提高違法用地、違法建筑處置到位率。2014年8月29日，秀洲區(qū)召開綜合執(zhí)法改革試點工作動員會，會上統(tǒng)一了思想，形成了共識。

2.注重法治，為綜合執(zhí)法改革保駕護航

一是加強學習，充分理解相關政策法律?！都闻d市政府法制辦公室、市綜合執(zhí)法局關于劃轉綜合執(zhí)法行政處罰事項的公告》（嘉府法〔2014〕34號），領會4大類18項劃轉事項的內涵。對18項劃轉事項，積極配合區(qū)綜合行政執(zhí)法局查處；對18項以外的國土資源違法行為，繼續(xù)履行好監(jiān)管職責。二是加強法規(guī)政策指導。由于新《行政訴訟法》增加了受案范圍擴大、訴訟時效延長、復議共同被告、受理審查制變?yōu)榈怯浿频纫?guī)定，所以在推進綜合執(zhí)法改革的同時注重對新法的運用，研究新法實施的應對措施，加強法規(guī)政策指導，規(guī)范各項行政行為。三是為綜合執(zhí)法人員提供業(yè)務指導。考慮到國土資源違法行為的定性和處罰涉及一些專業(yè)性較強的法律法規(guī)和技術規(guī)范，分局派出2名業(yè)務骨干入駐執(zhí)法局工作，全力進行配合，確保辦案質量。

3.落實措施，做好綜合執(zhí)法改革各項工作

國土執(zhí)法隊員在“兩網化”巡查

綜合執(zhí)法改革文件

一是整合土地巡查隊伍。把全區(qū)6個國土資源執(zhí)法監(jiān)察中隊的執(zhí)法人員移交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一管理和調度，履行巡查發(fā)現(xiàn)、制止、處置違法用地的職責。二是及時移交違法線索。對發(fā)現(xiàn)的違法用地行為，經初步核實后屬違法用地行為的，由國土局配合進行現(xiàn)場調查、現(xiàn)場測繪制作現(xiàn)狀圖，提供地類分類表、規(guī)劃分類面積等證據材料后，把違法用地線索移交函和案件資料一并移交綜合行政執(zhí)法部門。三是建立相互抄告制度。國土部門和綜合執(zhí)法部門及時相互抄告上級出臺的涉及已劃轉行政執(zhí)法事項的法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件。兩個部門配合做好土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查和其他專項行為的工作情況和數據報送。4.明確分工，積極配合區(qū)綜合行政執(zhí)法一是明確綜合執(zhí)法部門為執(zhí)法主體，依法履行行政處罰職責。國土局負責面積測量和土地利用總體規(guī)劃和地類判定；農業(yè)經濟局專家組負責耕地破壞鑒定；鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法中隊負責土地巡查。二是與綜合執(zhí)法部門建立協(xié)調會商機制，加強工作聯(lián)系。對執(zhí)法中遇到的重大的普遍性的問題、專業(yè)技術和法律適用問題進行協(xié)商解決。三是加強指導和配合。對執(zhí)法局辦案人員的國土專業(yè)業(yè)務知識進行培訓，在過渡階段由國土人員參與配合執(zhí)法。同時，做好已劃轉行政執(zhí)法職責事項的事中事后監(jiān)管與綜合執(zhí)法部門的日常巡查的對接。截至目前，秀洲區(qū)國土分局已配合區(qū)綜合行政執(zhí)法局辦理158件違法用地案件，涉及土地面積401.10畝，建立了案件移送機制、協(xié)調會商機制、相互抄告機制等一系列協(xié)作配合機制。

（二）存在的問題和不足

與綜合行政執(zhí)法部門配合中存在一些問題：國土執(zhí)法的慣性方式還在持續(xù)，目前國土執(zhí)法監(jiān)察人員還在參與調查已劃轉行政處罰事項的工作。隊伍移交鄉(xiāng)鎮(zhèn)后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法中隊雖已開展巡查，但尚未落實專人建立、采集和上報巡查數據信息等。

三、下一步的工作打算

（一）理順新形勢下的國土執(zhí)法體制

明確執(zhí)法主體，按照“法無授權不可為”的原則，嚴格遵守執(zhí)行《嘉興市綜合行政執(zhí)法實施辦法》（市政府第49號令）。明確4大類18項行政處罰權的行使主體是綜合執(zhí)法部門，而國土部門不得越權行使。

（二）進一步建立相互協(xié)作配合機制

國土部門主動配合綜合行政執(zhí)法部門，做好已劃轉行政執(zhí)法職責事項的事中事后監(jiān)管與綜合執(zhí)法部門的日常巡查、行政檢查等工作的對接，建立部門無縫銜接的監(jiān)管機制。加強工作聯(lián)系，建立協(xié)調會商機制，對執(zhí)法中遇到的重大的普遍性的問題、專業(yè)技術和法律適用問題進行協(xié)商解決。

（三）進一步加強國土業(yè)務指導

強化對執(zhí)法局辦案人員的國土專業(yè)業(yè)務知識培訓，在過渡階段由國土人員參與配合執(zhí)法，“扶上馬、送一程”，加快執(zhí)法局辦案人員對國土業(yè)務知識的掌握，使綜合執(zhí)法人員能夠盡快獨立地辦理國土案件。

（四）進一步推進執(zhí)法信息共享

做好信息采集工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法中隊應當及時發(fā)現(xiàn)制止違法用地，在區(qū)綜合行政執(zhí)法局加快建立“兩網化”信息中心，及時收集、匯總巡查數據，加快推進做到信息共享。