東陽市國土資源局 王玫瑰

東陽市破解農民建房難工作現狀、存在問題及對策建議

東陽市國土資源局 王玫瑰

隨著東陽市經濟水平不斷提升，城市化水平不斷推進，農房建房需求日益增加。據調查東陽市70%以上的村莊存在“空心村”現象，兩大矛盾集中凸顯：一是村外圍新房林立與村內破瓦殘垣的矛盾；二是農民建房需求大與土地資源緊缺的矛盾。近幾年來，雖然每年用于危舊房和農房改造的用地指標超過400畝，可是農房用地依然緊張，如果單靠新增用地來解決農民建房難問題只能是杯水車薪。東陽市委市政府高度重視農民建房工作，2015年，東陽市大力貫徹落實省政府《關于規(guī)范農村宅基地管理切實破解農民建房難題的意見》文件精神，積極開展破解農民建房難工作，取得了一定成效。截至目前，全市已完成農房審批709戶。江北街道湖滄社區(qū)西兆莊小區(qū)、南馬鎮(zhèn)西溪村、城東街道李三小區(qū)等村集體破解農民建房難取得了極大成效，為全市破解農民建房難工作提供了寶貴經驗。

江北街道湖滄社區(qū)西兆小區(qū)新房建成后照片

一、四大鏡頭聚焦東陽新農村面貌涅槃

鏡頭一：江北街道湖滄社區(qū)西兆莊小區(qū)---空心村整治塑新顏。東陽市江北街道湖滄社區(qū)西兆莊小區(qū)位于東陽城市發(fā)展的東延區(qū)域---東陽經濟開發(fā)區(qū)內，是一個擁有農戶不足百戶，常住人口少于200人的小村莊，小區(qū)住房多建于80年代以前，甚至有部分舊房建于建國之前。走進村內，斷根殘垣占據著大片黃金寶地。因土地指標緊缺致使該小區(qū)舊區(qū)改造工作無法穩(wěn)步推進，2014年初，西兆莊小區(qū)事務管理組經小區(qū)兩委會及村民代表會議商量、并上報上盧管理處后，決定于當年下半年在該小區(qū)開展空心村改造工作。

現下“空心村”改造正在該小區(qū)如火如荼地開展，小區(qū)通過與農戶簽訂協議，允許小區(qū)村民保留參加下一輪舊村改造權利的形式，動員村民自發(fā)拆除危房、舊房。截至2015年4月底，小區(qū)自行拆除舊房農戶15戶，增加可利用面積近1500平方米，在現有規(guī)劃的基礎上可審批建房并安置農戶9戶。

鏡頭二：南馬鎮(zhèn)西溪村---“三改一拆”拆出新面貌。2014年9月24日南馬鎮(zhèn)“三改一拆”辦組織相關人員對南馬鎮(zhèn)西溪村擅自搭建的廠房、棚等違法建筑進行拆除，三改一拆后為村平整出近9000平方米的場地，經調查核實該平整地塊為建設用地，該村現已安排2戶危房戶建房，房屋已經基本建成，極大改善了危房戶的生活水平。

鏡頭三：城東街道李三小區(qū)---土地綜合整治整出新村容。城東街道李三小區(qū)農村響應政府號召，積極開展農村土地綜合整治項目工程，于2014年12月26日依據《浙江省土地整治條例》通過驗收，項目總面積為11.415畝，該項目規(guī)劃范圍涉及李三小區(qū)。通過對項目區(qū)的土地復墾，復墾耕地面積11.415畝，獲取用地指標11.415畝。在堅持農村宅基地管理“一戶一宅、拆舊建新、法定面積”的前提下，用獲取的用地指標落實無房戶、危房戶共計32戶。該項目的實施將極大地改善當地人民群眾的生產生活條件，進一步帶動和指導東陽市的社會主義新農村建設和農村土地綜合整治工作。

鏡頭四：上盧農房集聚區(qū)---破解農民建房難題有了新模式。上盧農房集聚區(qū)是東陽市開展的農房集聚建設試點項目，旨在于解決農民建房難問題，整個規(guī)劃用地293余畝，預計建成后能安置農戶2300戶。其中一期規(guī)劃用地50畝，可安置農戶300多戶，工程預計于2017年年底前完成施工建設并交付使用。通過前期調查摸底，有意向到集聚區(qū)安置的農戶達3000多戶。按照農房集聚有關政策規(guī)定，經認定需要搬遷的地質災害點區(qū)域的住戶、經市政府批準的下山移民的住戶、D級危房戶、火災戶和住宅倒塌戶等均可申請參與農房集聚區(qū)項目。

江北街道湖滄社區(qū)西兆莊小區(qū)舊房拆除后照片

二、存在的困難及問題

1.用地供需矛盾仍然突出

雖然近幾年東陽市指標分配已重點向農房斜，近兩年每年拿出400畝用于危舊房和農房改造。但從今年全市無房戶和危房戶最新調查摸底情況看，仍有無房戶和危房戶3.2萬戶，因此，農民建房的需求大與土地供應不足的矛盾依然很大。

2.村莊規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃不銜接

由于村莊規(guī)劃與鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃在編制時未考慮用地規(guī)模等問題，使得兩個規(guī)劃不協調，不同步。另外，人均建設用地規(guī)模偏大，以前編制的村莊規(guī)劃人均建設用地規(guī)模120平方米，房屋間距12.8米，這種規(guī)模占用了老百姓現在和將來的建房用地空間，也擠占了東陽以后的發(fā)展空間。

3.“空心村”現象普遍存在

一些村莊不同程度地存在建新不拆舊、一戶多宅、超標準占用宅基地以及搶占、非法轉讓宅基地等問題，形成了大量的空心村，不僅影響了村容村貌，也制約了新農村建設的發(fā)展，造成了危舊房盤踞了大量村莊黃金土地而村內部分農戶卻無地可建房的極端矛盾。

4.農村依法用地觀念淡薄

近年來，東陽市違法用地現象日益突出，老百姓依法用地意識亟待提升，存在一些農村公益性項目、農村私人建房違法的現象，這些違法用地行為不僅破壞了村集體的空間規(guī)劃，還浪費了一定的土地資源。

三、下一步工作思路

1.加強農民建房指標分配與管理

一是指標分配時重點向農房傾斜。每年計劃指標將近一半用于危舊房和農房改造，今年仍然安排400畝用于農民建房。二是進一步完善無房戶、危房戶數據庫。2015年東陽市在去年上報無房戶、危房戶的基礎上，重新要求各鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道進一步調查摸底，公示、核實無房戶、危房戶名單，截至目前，全市18個鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道都已完成匯總、上報工作。三是建立農房審批備案制。下半年，將進一步強化農房用地指標管理，對不在無房戶、危房戶數據庫范圍內的農戶，原則上不予審批。同時，各鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道農房審批后需上報國土局備案，進一步強化監(jiān)管，以確保用地指標真正落實到無房戶、危房戶。

2.強化農民建房規(guī)劃空間保障

在本次新一輪土地利用總體規(guī)劃中期修編中，東陽市將全力保障農民建房、民生工程和省重大產業(yè)項目等三類項目用地空間，進一步優(yōu)化農房空間布局，全市29000畝新增建設用地規(guī)模，其中用于農民建房用地規(guī)劃空間指標7000畝，以切實保障全市未來的農房用地空間。

3.深入開展開展“一戶多宅”清理和空心村整治工作

解決農村宅基地問題，“空心村”整治是關鍵，當前，東陽市農民建房用地缺口很大，通過用地指標來解決農民建房難是一個瓶頸。保增量的同時，更要挖掘存量。下一步要深入開展“一戶多宅”清理和空心村整治：對符合確權登記的，要根據《東陽市農村宅基地確權登記具體操作指導意見（試行）》（東政辦發(fā)〔2015〕94號）規(guī)定，分不同時段予以確權；對不符合確權登記和未拆舊建新的舊房，一律予以拆除；對符合確權登記，但屬“一戶多宅”清理和空心村整治范圍內的舊房，要通過村（居）集體回收、調劑置換、平面安置、出具待安置憑證等途徑分類處置，通過以上三種途徑，充分盤活村內存量建設用地，騰出空閑地，用于農民建房。今年東陽市將推進41個“空心村”整治重點村，引導集聚農戶800戶以上，可完成土地復墾280畝，新立項土地復墾200畝。

4.繼續(xù)推廣農房集聚區(qū)項目建設

根據東陽市人民政府辦公室《關于加快農房集聚建設補償安置的若干意見（試行）》（東政辦發(fā)〔2015〕34號）文件精神，在上盧集聚區(qū)試點成功的基礎上，進一步適當放寬政策，適時啟動中心鎮(zhèn)農房集聚區(qū)建設，并鼓勵有條件的集鎮(zhèn)所在地村、中心村啟動農房集聚項目，到2018年，全市目標建設功能區(qū)塊清晰、人口集聚適度、服務半徑合理、功能配套齊全的農房集聚區(qū)若干個，以緩解全市農民建房難問題。

5.建立農民建房用地管理長效機制

根據《關于進一步加強國土資源管理完善土地執(zhí)法長效機制的實施意見》（東委辦發(fā)〔2015〕45號）規(guī)定，嚴格控制控制新增建設用地規(guī)模：一是規(guī)劃部門編制新的村鎮(zhèn)規(guī)劃時，人均建設用地規(guī)模中心村不得突破100平方米，其他村不得突破90平方米。二是垂直安置的房屋前后間距。中心村不得突破12.8米，其他村不得突破10.8米。三是建設用地要嚴格按照建筑占地與空間用地（含道路、綠地）1∶1的比例框地。四是農村道路路寬原則上控制在6.5米以內。五是建立違法用地查處與農民建房用地審批相掛鉤的獎懲機制。轄區(qū)內新發(fā)生的違法用地未按規(guī)定時限拆除的行政村，下年度暫不予安排農民建房用地指標。

6.進一步提高農民建房審批速度

作為創(chuàng)新國土資源審批方式委托下放審批權限的12個試點縣市之一，東陽市國土局將積極做好省廳和市局的銜接，做好“兩個試點”承接工作，在前期行政審批時限縮短70%的基礎上進一步提速增效，理順各科室內部關系，優(yōu)化農轉用審批流程，明確審批時間節(jié)點，加快農房用地審批時間。同時，根據《東陽市人民政府辦公室關于進一步明確土地及規(guī)劃管理職責的意見》（東政辦發(fā)〔2011〕11號）文件精神，在農民私人建房用地審批、土地登記發(fā)證擴權到各鎮(zhèn)鄉(xiāng)（街道）的基礎上，進一步加強業(yè)務指導，規(guī)范審批流程，加快農房審批時間。