建德市國土資源局 李 昊

儲備土地管理經(jīng)驗淺談

建德市國土資源局 李 昊

為促進杭州市“三江兩岸”生態(tài)景觀保護與建設(shè)、創(chuàng)建富春江5A級景區(qū)，限期完成國有旅游資源整合工作，力爭早日將“山秀、水清、城美、精致”的現(xiàn)代版“富春山居圖”，呈現(xiàn)在世人面前。近年來，建德市土地收購儲備中心對儲備土地的管理模式進行了多方探索，在盤活存量資產(chǎn)、促進國有資產(chǎn)保值增值方面取得了一定成績。

一、管理模式：多措并舉、因地制宜

儲備土地，是指土地儲備機構(gòu)通過收購、依法收回、優(yōu)先購買等方式依法取得，已納入儲備土地庫，而尚未供應(yīng)的土地。根據(jù)《土地儲備管理辦法》（國土資發(fā)〔2007〕277號），“納入儲備的土地，經(jīng)市、縣人民政府國土資源管理部門批準(zhǔn)，土地儲備機構(gòu)有權(quán)對儲備土地進行前期開發(fā)、保護、管理、臨時利用及為儲備土地、實施前期開發(fā)進行融資等活動?！?/p>

由于各地經(jīng)濟、社會、地理條件各異，儲備土地的管理模式也不盡相同。儲備土地的管理模式主要有以下幾種：

1.委托管理

委托管理是儲備土地最常見的管理方式，主要包括：委托屬地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、委托國資公司、委托招標(biāo)確定的第三方。

委托屬地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），便于因地制宜對土地加以利用，同時可一并委托其處理部分歷史遺留問題、委托其進行配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，有利于銜接地塊出讓工作。通過一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行試點探索，收儲中心可逐步摸索出適合各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的委托管理模式，實現(xiàn)儲備土地的有效管理。

委托國資公司，適用于地理位置較好，短期又難以出讓的經(jīng)營性商鋪、餐飲、停車場等。出于消防、衛(wèi)生、環(huán)保等因素考慮，委托資產(chǎn)經(jīng)營公司、旅游經(jīng)營公司等國資企業(yè)管理，可實現(xiàn)對經(jīng)營戶的有效管理，避免食品衛(wèi)生、市容市貌、公共安全等問題的發(fā)生。

委托招標(biāo)確定的第三方，能夠有效促進儲備土地管理的公開、公平、公正。通過制定方案、專人看護、定時巡查，可實現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求的現(xiàn)場管理、監(jiān)督及控制，但成本較高、流程復(fù)雜，目前在杭州、深圳等地價較高的城市廣泛使用，基層縣、市使用較少。

2.短期租賃

《土地儲備管理辦法》規(guī)定“儲備土地的臨時利用，一般不超過兩年，且不能影響土地供應(yīng)?！币虼?，短期租賃通常針對地理位置較好，商業(yè)價值較高，但短期不具備開發(fā)條件、位置分散不宜委托的房產(chǎn)、土地，由當(dāng)?shù)厣虘糇赓U經(jīng)營。

由于租期不超過2年、房屋老舊、政策安置等原因，租金普遍較低，但可避免土地空置導(dǎo)致的管理難題，因此“以租代管”模式在部分地區(qū)廣泛使用。但是，地塊開發(fā)需要收回時，承租人的拖延阻撓，使騰退清場工作困難重重、耗時費力，補償金額可能超過租賃收入，因此部分地區(qū)基本放棄使用。

乾潭鎮(zhèn)溪西畈，位于“三江兩岸”綠道西側(cè)

3.自行管護

自行管護的土地，需要收儲中心定期對地塊開展巡查，避免沙石堆積、非法占用、圍墻倒塌等現(xiàn)象。由于政企分離等原因，收儲中心自身的管護能力有限，因此自行管護通常僅針對利用價值極低的地塊。

生態(tài)林、老舊房屋等不宜加以利用，又存在山林火災(zāi)、房屋倒塌等安全隱患的地塊，宜聘用護林員等進行看護。通過雇人看護，并在每年清明、春節(jié)定期下發(fā)防火通知，不定期巡視房屋破損情況，建德市土地收購儲備中心自1999年成立起從未發(fā)生一起安全事故。

4.注入國有公司

儲備土地通過國資辦注入國有公司，有利于快速盤活存量資產(chǎn)，推動國企做大做強。對于交通、城建、旅游等投資金額大、回報周期長的國有企業(yè)，儲備土地的注入可以顯著降低其資金壓力，增加企業(yè)資本，取得良好的經(jīng)濟和社會效益。

通過旅游資源整合，建德市高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的“三江兩岸”綠道已經(jīng)初具雛形，即將于“十一”黃金周期間正式開放。

5.抵押融資

根據(jù)《關(guān)于加強土地儲備與融資管理的通知》（國土資發(fā)〔2012〕162號），“列入名錄的土地儲備機構(gòu)可以向銀行業(yè)金融機構(gòu)貸款”，“貸款期限最長不超過五年”。因此，抵押融資適用于地塊面積較大，三、五年內(nèi)又難以開發(fā)的地塊。通過規(guī)劃、住建、發(fā)改等部門的配合，可以實現(xiàn)數(shù)億元的抵押金額，有利于保障土地收購、配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等工作的正常開展。

實際工作中，抵押權(quán)證辦理通常時間緊、任務(wù)重。簽定抵押貸款合同到完成抵押權(quán)證辦理，一般只有兩天時間。在此期間，需要收集、復(fù)印大量資料，現(xiàn)場踏斟所有地塊，征詢鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、經(jīng)信局、房產(chǎn)管理處等部門意見并蓋章，因此需要提前與銀行及相關(guān)部門溝通，準(zhǔn)備好有關(guān)資料，并申請國土窗口、地籍所等部門配合。

6.公益事業(yè)用地

根據(jù)《關(guān)于加強土地儲備與融資管理的通知》（國土資發(fā)〔2012〕162號），“儲備土地應(yīng)優(yōu)先用于保障性安居工程及其他公益性事業(yè)?！背鲇诤喕鞒?、降低成本等因素考慮，部分道路、綠化、河堤等公益項目使用儲備土地，未辦理供地手續(xù)。除市容整治、地塊開發(fā)等情況外，這類地塊通常由其他責(zé)任單位進行管護。收儲中心只需主動了解相關(guān)情況，遇到問題即可從容應(yīng)對。

例如，建德市無線電廠地塊，位于市中心政法路東側(cè)，周邊住宅林立，人口密集。為改善民生，市政府在此建造了社區(qū)服務(wù)中心、應(yīng)急避難場所及公共停車場，少部分土地由于坡度較陡暫時閑置。后有群眾投訴該地塊有住戶種菜，污染環(huán)境，影響居民生活。收儲中心與街道、社區(qū)、城管等部門協(xié)商后，決定上報市政府?dāng)U大停車場面積，避免土地閑置，得到周邊群眾及相關(guān)單位好評。

建德市“三江兩岸”綠道

二、管理原則：出讓為先、保值增值

儲備土地的管理模式千變?nèi)f化，各地可因地制宜，探索適合自身的管理方式。但萬變不離其宗，儲備土地管理的基本思路，應(yīng)該遵循以下幾點原則：

1.有利于保證土地出讓

收儲中心收購?fù)恋夭皇菫榱水?dāng)“地主”，收購就是為了出讓。按照當(dāng)前3年期貸款基準(zhǔn)利率5.25%計算，價值1億的地塊，提前出讓一個月即可產(chǎn)生效益43.75萬元，是同期土地臨時利用收益的數(shù)十倍。因此，根據(jù)“凈地”出讓的要求，保證土地能夠順利出讓，順暢完成與受讓人的土地移交，是儲備土地管理的基本要求。

市場需求旺盛時，利用庫存土地加大供應(yīng)，適當(dāng)收縮庫存規(guī)模，可有效緩解市場需求；市場需求遇冷時，可適當(dāng)擴大庫存，保證做地工作正常開展；財政資金壓力較大時，還可暫緩?fù)恋厥召徆ぷ?，積極出讓庫存土地，緩解資金壓力。在當(dāng)前市場需求低迷的情況下，儲備土地的管理也需順應(yīng)市場規(guī)律，緊跟當(dāng)前住房調(diào)控的總體思路，積極盤活存量，促進土地市場健康發(fā)展。

2.有利于國有資產(chǎn)保值、增值

儲備土地管理，既要積極發(fā)揮土地的價值，讓資產(chǎn)活起來、用起來；又要注意保護土地的價值，避免資產(chǎn)流失。

“凈地”，是儲備土地保值增值的基礎(chǔ)。如果管理不當(dāng)，出現(xiàn)堆放渣土、二次清苗、租戶難以清退等現(xiàn)象，就會造成國有資產(chǎn)的隱性流失。按照每畝土地300萬元，每米圍墻400元計算，價值1億的方形地塊構(gòu)筑圍墻成本約為24萬元，僅相當(dāng)于半月基準(zhǔn)利息。因此，構(gòu)筑圍墻、雇人看護等方式雖然會支出一定的成本，但有利于避免土地被他人占用，促進土地順利出讓，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。

3.有利于與土地收購相協(xié)調(diào)

儲備土地的管理，需要與土地收購相配合。只有儲備工作與收購工作形成良性互動，才能充分發(fā)揮土地收購儲備中心的職能，保障土地供應(yīng)。

土地收購的資金，需要儲備土地抵押貸款；土地收購時的遺留問題，需要在庫存期逐步解決；庫存土地規(guī)模的調(diào)整，需要調(diào)節(jié)土地收購規(guī)模相配合。為降低庫存周期、避免額外支出，新增儲備土地收購時應(yīng)確保“混水”變“清水”后，再入池（土地上的關(guān)系未處理干凈，不能進入儲備庫）。

4.有利于優(yōu)化資產(chǎn)配置

儲備土地的管理，本質(zhì)上是庫存土地的資產(chǎn)管理。因此，增加升值潛力大、流通性強的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，減少閑置及低效運轉(zhuǎn)的資產(chǎn)，是收儲中心的重要職責(zé)。

升值潛力大的地塊通常位于道路兩側(cè)，高鐵站、地鐵站旁，大型商業(yè)綜合體附近。在開發(fā)上述項目時，宜對周邊地塊做潛力分析，潛力大的隨項目一并征遷并儲備，提高優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)所占比例。而早期企業(yè)改制留下的房產(chǎn)、土地等往往難以開發(fā)利用，這樣的低效資產(chǎn)宜利用國有公司、公益事業(yè)等方式盤活，降低低效資產(chǎn)所占比例。

由于土地儲備機構(gòu)人員較少、儲備土地分布較廣、利益關(guān)系復(fù)雜等原因，儲備土地的管理難以盡善盡美。但是，遵循以上幾點原則，認(rèn)真分析實際問題，積極探索解決思路，總能找到合適的管理方式，充分發(fā)揮儲備土地的綜合價值。