建德市國土資源局 李 昊
儲(chǔ)備土地管理經(jīng)驗(yàn)淺談
建德市國土資源局 李 昊
為促進(jìn)杭州市“三江兩岸”生態(tài)景觀保護(hù)與建設(shè)、創(chuàng)建富春江5A級景區(qū),限期完成國有旅游資源整合工作,力爭早日將“山秀、水清、城美、精致”的現(xiàn)代版“富春山居圖”,呈現(xiàn)在世人面前。近年來,建德市土地收購儲(chǔ)備中心對儲(chǔ)備土地的管理模式進(jìn)行了多方探索,在盤活存量資產(chǎn)、促進(jìn)國有資產(chǎn)保值增值方面取得了一定成績。
儲(chǔ)備土地,是指土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)通過收購、依法收回、優(yōu)先購買等方式依法取得,已納入儲(chǔ)備土地庫,而尚未供應(yīng)的土地。根據(jù)《土地儲(chǔ)備管理辦法》(國土資發(fā)〔2007〕277號),“納入儲(chǔ)備的土地,經(jīng)市、縣人民政府國土資源管理部門批準(zhǔn),土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)有權(quán)對儲(chǔ)備土地進(jìn)行前期開發(fā)、保護(hù)、管理、臨時(shí)利用及為儲(chǔ)備土地、實(shí)施前期開發(fā)進(jìn)行融資等活動(dòng)?!?/p>
由于各地經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、地理?xiàng)l件各異,儲(chǔ)備土地的管理模式也不盡相同。儲(chǔ)備土地的管理模式主要有以下幾種:
委托管理是儲(chǔ)備土地最常見的管理方式,主要包括:委托屬地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、委托國資公司、委托招標(biāo)確定的第三方。
委托屬地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道),便于因地制宜對土地加以利用,同時(shí)可一并委托其處理部分歷史遺留問題、委托其進(jìn)行配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等,有利于銜接地塊出讓工作。通過一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行試點(diǎn)探索,收儲(chǔ)中心可逐步摸索出適合各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的委托管理模式,實(shí)現(xiàn)儲(chǔ)備土地的有效管理。
委托國資公司,適用于地理位置較好,短期又難以出讓的經(jīng)營性商鋪、餐飲、停車場等。出于消防、衛(wèi)生、環(huán)保等因素考慮,委托資產(chǎn)經(jīng)營公司、旅游經(jīng)營公司等國資企業(yè)管理,可實(shí)現(xiàn)對經(jīng)營戶的有效管理,避免食品衛(wèi)生、市容市貌、公共安全等問題的發(fā)生。
委托招標(biāo)確定的第三方,能夠有效促進(jìn)儲(chǔ)備土地管理的公開、公平、公正。通過制定方案、專人看護(hù)、定時(shí)巡查,可實(shí)現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求的現(xiàn)場管理、監(jiān)督及控制,但成本較高、流程復(fù)雜,目前在杭州、深圳等地價(jià)較高的城市廣泛使用,基層縣、市使用較少。
《土地儲(chǔ)備管理辦法》規(guī)定“儲(chǔ)備土地的臨時(shí)利用,一般不超過兩年,且不能影響土地供應(yīng)。”因此,短期租賃通常針對地理位置較好,商業(yè)價(jià)值較高,但短期不具備開發(fā)條件、位置分散不宜委托的房產(chǎn)、土地,由當(dāng)?shù)厣虘糇赓U經(jīng)營。
由于租期不超過2年、房屋老舊、政策安置等原因,租金普遍較低,但可避免土地空置導(dǎo)致的管理難題,因此“以租代管”模式在部分地區(qū)廣泛使用。但是,地塊開發(fā)需要收回時(shí),承租人的拖延阻撓,使騰退清場工作困難重重、耗時(shí)費(fèi)力,補(bǔ)償金額可能超過租賃收入,因此部分地區(qū)基本放棄使用。
乾潭鎮(zhèn)溪西畈,位于“三江兩岸”綠道西側(cè)
自行管護(hù)的土地,需要收儲(chǔ)中心定期對地塊開展巡查,避免沙石堆積、非法占用、圍墻倒塌等現(xiàn)象。由于政企分離等原因,收儲(chǔ)中心自身的管護(hù)能力有限,因此自行管護(hù)通常僅針對利用價(jià)值極低的地塊。
生態(tài)林、老舊房屋等不宜加以利用,又存在山林火災(zāi)、房屋倒塌等安全隱患的地塊,宜聘用護(hù)林員等進(jìn)行看護(hù)。通過雇人看護(hù),并在每年清明、春節(jié)定期下發(fā)防火通知,不定期巡視房屋破損情況,建德市土地收購儲(chǔ)備中心自1999年成立起從未發(fā)生一起安全事故。
儲(chǔ)備土地通過國資辦注入國有公司,有利于快速盤活存量資產(chǎn),推動(dòng)國企做大做強(qiáng)。對于交通、城建、旅游等投資金額大、回報(bào)周期長的國有企業(yè),儲(chǔ)備土地的注入可以顯著降低其資金壓力,增加企業(yè)資本,取得良好的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。
通過旅游資源整合,建德市高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的“三江兩岸”綠道已經(jīng)初具雛形,即將于“十一”黃金周期間正式開放。
根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)土地儲(chǔ)備與融資管理的通知》(國土資發(fā)〔2012〕162號),“列入名錄的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)可以向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)貸款”,“貸款期限最長不超過五年”。因此,抵押融資適用于地塊面積較大,三、五年內(nèi)又難以開發(fā)的地塊。通過規(guī)劃、住建、發(fā)改等部門的配合,可以實(shí)現(xiàn)數(shù)億元的抵押金額,有利于保障土地收購、配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等工作的正常開展。
實(shí)際工作中,抵押權(quán)證辦理通常時(shí)間緊、任務(wù)重。簽定抵押貸款合同到完成抵押權(quán)證辦理,一般只有兩天時(shí)間。在此期間,需要收集、復(fù)印大量資料,現(xiàn)場踏斟所有地塊,征詢鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、經(jīng)信局、房產(chǎn)管理處等部門意見并蓋章,因此需要提前與銀行及相關(guān)部門溝通,準(zhǔn)備好有關(guān)資料,并申請國土窗口、地籍所等部門配合。
根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)土地儲(chǔ)備與融資管理的通知》(國土資發(fā)〔2012〕162號),“儲(chǔ)備土地應(yīng)優(yōu)先用于保障性安居工程及其他公益性事業(yè)?!背鲇诤喕鞒?、降低成本等因素考慮,部分道路、綠化、河堤等公益項(xiàng)目使用儲(chǔ)備土地,未辦理供地手續(xù)。除市容整治、地塊開發(fā)等情況外,這類地塊通常由其他責(zé)任單位進(jìn)行管護(hù)。收儲(chǔ)中心只需主動(dòng)了解相關(guān)情況,遇到問題即可從容應(yīng)對。
例如,建德市無線電廠地塊,位于市中心政法路東側(cè),周邊住宅林立,人口密集。為改善民生,市政府在此建造了社區(qū)服務(wù)中心、應(yīng)急避難場所及公共停車場,少部分土地由于坡度較陡暫時(shí)閑置。后有群眾投訴該地塊有住戶種菜,污染環(huán)境,影響居民生活。收儲(chǔ)中心與街道、社區(qū)、城管等部門協(xié)商后,決定上報(bào)市政府?dāng)U大停車場面積,避免土地閑置,得到周邊群眾及相關(guān)單位好評。
建德市“三江兩岸”綠道
儲(chǔ)備土地的管理模式千變?nèi)f化,各地可因地制宜,探索適合自身的管理方式。但萬變不離其宗,儲(chǔ)備土地管理的基本思路,應(yīng)該遵循以下幾點(diǎn)原則:
收儲(chǔ)中心收購?fù)恋夭皇菫榱水?dāng)“地主”,收購就是為了出讓。按照當(dāng)前3年期貸款基準(zhǔn)利率5.25%計(jì)算,價(jià)值1億的地塊,提前出讓一個(gè)月即可產(chǎn)生效益43.75萬元,是同期土地臨時(shí)利用收益的數(shù)十倍。因此,根據(jù)“凈地”出讓的要求,保證土地能夠順利出讓,順暢完成與受讓人的土地移交,是儲(chǔ)備土地管理的基本要求。
市場需求旺盛時(shí),利用庫存土地加大供應(yīng),適當(dāng)收縮庫存規(guī)模,可有效緩解市場需求;市場需求遇冷時(shí),可適當(dāng)擴(kuò)大庫存,保證做地工作正常開展;財(cái)政資金壓力較大時(shí),還可暫緩?fù)恋厥召徆ぷ?,積極出讓庫存土地,緩解資金壓力。在當(dāng)前市場需求低迷的情況下,儲(chǔ)備土地的管理也需順應(yīng)市場規(guī)律,緊跟當(dāng)前住房調(diào)控的總體思路,積極盤活存量,促進(jìn)土地市場健康發(fā)展。
儲(chǔ)備土地管理,既要積極發(fā)揮土地的價(jià)值,讓資產(chǎn)活起來、用起來;又要注意保護(hù)土地的價(jià)值,避免資產(chǎn)流失。
“凈地”,是儲(chǔ)備土地保值增值的基礎(chǔ)。如果管理不當(dāng),出現(xiàn)堆放渣土、二次清苗、租戶難以清退等現(xiàn)象,就會(huì)造成國有資產(chǎn)的隱性流失。按照每畝土地300萬元,每米圍墻400元計(jì)算,價(jià)值1億的方形地塊構(gòu)筑圍墻成本約為24萬元,僅相當(dāng)于半月基準(zhǔn)利息。因此,構(gòu)筑圍墻、雇人看護(hù)等方式雖然會(huì)支出一定的成本,但有利于避免土地被他人占用,促進(jìn)土地順利出讓,實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。
儲(chǔ)備土地的管理,需要與土地收購相配合。只有儲(chǔ)備工作與收購工作形成良性互動(dòng),才能充分發(fā)揮土地收購儲(chǔ)備中心的職能,保障土地供應(yīng)。
土地收購的資金,需要儲(chǔ)備土地抵押貸款;土地收購時(shí)的遺留問題,需要在庫存期逐步解決;庫存土地規(guī)模的調(diào)整,需要調(diào)節(jié)土地收購規(guī)模相配合。為降低庫存周期、避免額外支出,新增儲(chǔ)備土地收購時(shí)應(yīng)確?!盎焖弊儭扒逅焙?,再入池(土地上的關(guān)系未處理干凈,不能進(jìn)入儲(chǔ)備庫)。
儲(chǔ)備土地的管理,本質(zhì)上是庫存土地的資產(chǎn)管理。因此,增加升值潛力大、流通性強(qiáng)的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn),減少閑置及低效運(yùn)轉(zhuǎn)的資產(chǎn),是收儲(chǔ)中心的重要職責(zé)。
升值潛力大的地塊通常位于道路兩側(cè),高鐵站、地鐵站旁,大型商業(yè)綜合體附近。在開發(fā)上述項(xiàng)目時(shí),宜對周邊地塊做潛力分析,潛力大的隨項(xiàng)目一并征遷并儲(chǔ)備,提高優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)所占比例。而早期企業(yè)改制留下的房產(chǎn)、土地等往往難以開發(fā)利用,這樣的低效資產(chǎn)宜利用國有公司、公益事業(yè)等方式盤活,降低低效資產(chǎn)所占比例。
由于土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)人員較少、儲(chǔ)備土地分布較廣、利益關(guān)系復(fù)雜等原因,儲(chǔ)備土地的管理難以盡善盡美。但是,遵循以上幾點(diǎn)原則,認(rèn)真分析實(shí)際問題,積極探索解決思路,總能找到合適的管理方式,充分發(fā)揮儲(chǔ)備土地的綜合價(jià)值。