郭曉鳴 丁延武

先行先試 探索農(nóng)村改革路解讀全國農(nóng)村改革試驗區(qū)的經(jīng)驗與問題

郭曉鳴 丁延武

作者名片

郭曉鳴，四川省社會科學(xué)院副院長，研究員、博士生導(dǎo)師?，F(xiàn)為享受國務(wù)院特殊津貼專家，四川省有突出貢獻(xiàn)獎的優(yōu)秀專家，四川省學(xué)術(shù)和技術(shù)帶頭人，四川省委、省政府決策咨詢委員會委員，四川省縣域經(jīng)濟(jì)學(xué)會專家委員會常務(wù)副主任。

四個試驗區(qū)的四種創(chuàng)新

A.溫州創(chuàng)新：以“三改（土改、產(chǎn)改、金改）”為基礎(chǔ)系統(tǒng)性構(gòu)建農(nóng)村現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度體系。

B.閔行創(chuàng)新：以全面性權(quán)益確認(rèn)和參與式股份化改革重構(gòu)集體經(jīng)濟(jì)組織。

C.武漢創(chuàng)新：以構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度體系為支撐探索農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展道路。

D.甘井子創(chuàng)新：以保障轉(zhuǎn)城農(nóng)民合法權(quán)益和可持續(xù)發(fā)展為指向探索就地就近城鎮(zhèn)化道路。

受全國農(nóng)村改革試驗區(qū)管理辦公室委托，2014年7月至9月期間，四川省社會科學(xué)院專家評估組對浙江省溫州市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試驗區(qū)、上海市閔行區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革試驗區(qū)、湖北省武漢市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試驗區(qū)和遼寧省大連市甘井子區(qū)城市化進(jìn)程中農(nóng)民權(quán)益保障機制建設(shè)試驗區(qū)等四個試驗區(qū)進(jìn)行了全面性的中期評估。在分別完成四個試驗區(qū)實地調(diào)研的基礎(chǔ)上，形成如下五個方面的結(jié)論性評估意見。

Part 1組織實施 “一一三兩”作保障

各試驗區(qū)改革目標(biāo)明確、思路清晰、實施規(guī)范、風(fēng)險可控，總體上形成了“一個原則、一個目標(biāo)、三個并存、兩個注重”的改革工作推進(jìn)機制。

——一個原則。即充分遵循了影響全局、繼承創(chuàng)新的基本原則，既切合了各地的具體實際，是對前期改革的繼承發(fā)展，又具有一定的適度超前性，與中央深化農(nóng)村改革精神保持高度一致；較好實現(xiàn)了農(nóng)村改革試驗區(qū)“先行先試、積累經(jīng)驗”的目標(biāo)。

——一個目標(biāo)。即農(nóng)民受惠的基本目標(biāo)，都將保障農(nóng)民權(quán)益作為改革的基點，不僅改革的主要出發(fā)點之一瞄準(zhǔn)了農(nóng)民持續(xù)增收，而且改革在具體實施過程中也高度關(guān)注保護(hù)農(nóng)民的各項基本權(quán)益。

——三個并存。即形成了“三個并存”的改革思路。一是統(tǒng)一性和差異性并存，不僅高度重視頂層設(shè)計對改革的統(tǒng)一指導(dǎo)，同時允許選擇“一鎮(zhèn)一策”或“一村一策”差異性的具體推進(jìn)路徑；二是規(guī)范性與過渡性并存，都盡量地從現(xiàn)有法律法規(guī)中尋找改革依據(jù)，同時針對法律空白研究出臺過渡性的地方辦法；三是現(xiàn)實性和發(fā)展性并存，改革上不僅重點解決現(xiàn)實性的問題，同時高度關(guān)注改革后的發(fā)展性問題。

——兩個注重。即注重強調(diào)地方職責(zé)、財力支持和注重規(guī)范實施、循序漸進(jìn)。一方面，各試驗區(qū)都組建了高規(guī)格、完善的組織體系，并加大對改革的財力支持；另一方面，各試驗區(qū)都出臺了涵蓋方案、意見、細(xì)則、政策等一系列的政策文件，改革推進(jìn)不僅堅持了公開、公平、公正的原則，做到程序合法，而且堅持法律程序與民主程序有機結(jié)合，確保了改革嚴(yán)格按照法律和民主程序健康有序推進(jìn)；同時還普遍采取了“示范先行、梯次推進(jìn)”循序漸進(jìn)的推進(jìn)方式，從而有效保障了改革的順利啟動、穩(wěn)步推進(jìn)和風(fēng)險可控。

Part 2總體進(jìn)度 “五大成效”較顯著

各試驗區(qū)方案細(xì)化精心、試驗項目進(jìn)展明顯、改革進(jìn)度合理、改革成效顯著，不僅較好地完成了試驗方案所規(guī)定的階段性目標(biāo)和任務(wù)，雖然有部分試驗項目推進(jìn)速度較慢，但按總體趨勢看，經(jīng)過努力各試驗區(qū)基本能夠完成改革的預(yù)定目標(biāo)。具體而言，主要取得了“五大成效”。

——加速了農(nóng)村資源的資本化進(jìn)程。各試驗區(qū)通過確權(quán)頒證、集體資產(chǎn)量化、集體成員資格認(rèn)定、股份合作社組建等一系列改革，不僅明晰了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)主體和結(jié)構(gòu)，有效推進(jìn)了農(nóng)村資源、資產(chǎn)的資本化進(jìn)程，而且為促進(jìn)城鄉(xiāng)要素的自由流動和優(yōu)化配置奠定了堅實的制度基礎(chǔ)。

——確保了新型城市化的穩(wěn)步推進(jìn)。上海閔行區(qū)和浙江溫州通過多樣化的集體經(jīng)濟(jì)組織改制方式，規(guī)范了集體資產(chǎn)的實現(xiàn)形式、提高了集體經(jīng)濟(jì)組織的運作管理能力，為過渡階段“城中村”的失地農(nóng)民提供了穩(wěn)固的收入來源。大連甘井子區(qū)通過構(gòu)建征地與集體成員資格認(rèn)定、資產(chǎn)量化、居住就業(yè)、城鄉(xiāng)社保等聯(lián)動推進(jìn)機制，有效避免了城市化進(jìn)程中潛在的各種風(fēng)險和矛盾。

——推進(jìn)了土地規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。溫州在產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)上，依托土地股份合作社這一有效載體探索了農(nóng)地“整村流轉(zhuǎn)”模式，在土地資源極其稀缺零碎的條件下，通過市場化資源配置方式實現(xiàn)了土地的適度規(guī)模經(jīng)營。武漢通過完善產(chǎn)權(quán)改革和產(chǎn)改成果運用的聯(lián)動機制，通過現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)打造和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育推進(jìn)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的規(guī)模化發(fā)展。

——促進(jìn)了城鄉(xiāng)社會的和諧穩(wěn)定。各試驗區(qū)通過“股份化”為取向的產(chǎn)權(quán)制度改革，使農(nóng)民擁有了更加清晰的產(chǎn)權(quán)權(quán)利和收益權(quán)；通過配套推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化改革，加快了公共財政和城市資源向農(nóng)村的延伸；在實現(xiàn)城鄉(xiāng)收入差距逐步縮小的同時，縮小了城鄉(xiāng)福利差距，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)社會和諧穩(wěn)定。

——發(fā)揮了先行先試的示范作用。整體上，各試驗區(qū)較好地完成了改革試驗的任務(wù)，為推進(jìn)農(nóng)村重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革探索了經(jīng)驗、探尋了道路、儲備了政策，這些經(jīng)驗不僅在全國產(chǎn)生了廣泛的社會影響，而且部分經(jīng)驗已經(jīng)可以上升到制度層面，有條件在更大的范圍內(nèi)進(jìn)行推廣。

溫州改革最大的創(chuàng)新在于其以“三改”為基礎(chǔ)，通過一系列的制度安排不僅構(gòu)建了從農(nóng)地到集體資產(chǎn)完整性、清晰化的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度體系，而且還探索構(gòu)建了系統(tǒng)性的產(chǎn)權(quán)價值實現(xiàn)體系。

閔行的最大創(chuàng)新在于其通過全面性權(quán)益確認(rèn)和參與式股份化改革重構(gòu)了集體經(jīng)濟(jì)組織，不僅實現(xiàn)了城市化進(jìn)程中“政經(jīng)分離”目標(biāo)下集體經(jīng)濟(jì)組織的平穩(wěn)過渡和順利轉(zhuǎn)型，而且為未來集體經(jīng)濟(jì)組織向開放化、市場化、公司化發(fā)展奠定了良好的制度基礎(chǔ)。

武漢的改革創(chuàng)新將改革起點瞄準(zhǔn)產(chǎn)權(quán)確認(rèn)和產(chǎn)權(quán)管理，將改革重點瞄準(zhǔn)產(chǎn)權(quán)交易和價值實現(xiàn)，將改革目標(biāo)瞄準(zhǔn)城鄉(xiāng)要素流動和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，不僅探索了一條產(chǎn)權(quán)改革與成果運用同步推進(jìn)的改革新模式，尤為重要的是其以構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度體系為核心、通過一系列的制度設(shè)計探索了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的創(chuàng)新性道路。

甘井子區(qū)最大創(chuàng)新在于其改變了以往“土地征用——個人現(xiàn)金補償——個人消費擴張——社會風(fēng)險增加”的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式的惡性循環(huán)，通過構(gòu)建“土地征用補償向個人住房資產(chǎn)轉(zhuǎn)化”的新機制，重構(gòu)新形態(tài)集體經(jīng)濟(jì)組織和統(tǒng)籌解決社保、就業(yè)等問題，探索了以保障轉(zhuǎn)城農(nóng)民合法權(quán)益和可持續(xù)發(fā)展為指向的就地就近城鎮(zhèn)化新模式，有效實現(xiàn)了“農(nóng)村變社區(qū)、農(nóng)民變市民”進(jìn)程的平穩(wěn)過渡。

Part 3示范價值 四大創(chuàng)新可推廣

各試驗區(qū)在形成“堅持保障權(quán)益和農(nóng)民參與、堅持政府引導(dǎo)和政策支持、堅持發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用、堅持試點先行和循序漸進(jìn)、堅持在法律規(guī)范下探索創(chuàng)新”等五大經(jīng)驗的同時，尤為重要的是形成了具有重要借鑒和推廣價值的“四大創(chuàng)新”：

——以“三改（土改、產(chǎn)改、金改）”為基礎(chǔ)系統(tǒng)性構(gòu)建農(nóng)村現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度體系的溫州創(chuàng)新。溫州作為我國改革開放的先行地區(qū)，不僅經(jīng)濟(jì)社會相對發(fā)達(dá)，而且農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)觀念和權(quán)利意識相對較高，對利益關(guān)系復(fù)雜的土地產(chǎn)權(quán)和集體資產(chǎn)的改革需求十分強烈。為此，溫州在農(nóng)村地區(qū)通過土地產(chǎn)權(quán)制度改革明晰了產(chǎn)權(quán)關(guān)系，以土地股份合作社為組織載體，通過有效的政策激勵探索了“整村推進(jìn)”這一低成本、高效率的土地流轉(zhuǎn)模式，在土地資源極其零碎分散的條件下實現(xiàn)了外部資本的市場化介入農(nóng)業(yè)；在“城中村”地區(qū)通過公平導(dǎo)向與“一村一策”具體路徑，深入推進(jìn)集體成員資格界定、集體資產(chǎn)量化和股份化改造，實現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)模糊的“共同共有”向產(chǎn)權(quán)清晰的“按份共有”轉(zhuǎn)變。同時，通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易體系建設(shè)和農(nóng)民資金互助會金融創(chuàng)新，構(gòu)建了產(chǎn)權(quán)價值的實現(xiàn)平臺和實現(xiàn)形式，實現(xiàn)了低成本、高效率的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素集聚。因此，溫州改革最大的創(chuàng)新在于其以“三改”為基礎(chǔ)，通過一系列的制度安排不僅構(gòu)建了從農(nóng)地到集體資產(chǎn)完整性、清晰化的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度體系，而且還探索構(gòu)建了系統(tǒng)性的產(chǎn)權(quán)價值實現(xiàn)體系。

——以全面性權(quán)益確認(rèn)和參與式股份化改革重構(gòu)集體經(jīng)濟(jì)組織的閔行創(chuàng)新。閔行在已經(jīng)城市化的“城中村”和正在城市化的“城郊村”區(qū)域，一方面，以所有集體經(jīng)濟(jì)組織成員利益公平的全面實現(xiàn)為主要導(dǎo)向，以“農(nóng)齡貢獻(xiàn)”為基本標(biāo)尺，將1956年以來所有成員的產(chǎn)權(quán)權(quán)益進(jìn)行了完整確認(rèn)，公平、全面、徹底地完成了利益矛盾極其復(fù)雜的集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)量化到人的艱巨任務(wù)；另一方面，從制度設(shè)計起始、到成員界定、再到股份量化和股份化改造，始終貫穿了尊重成員意愿、滿足成員訴求、支持成員民主決策的基本理念和原則，通過參與式方法因地制宜、多樣化地重構(gòu)了股份合作社、經(jīng)濟(jì)合作社、股份公司等新形態(tài)的集體經(jīng)濟(jì)組織。因此，閔行的最大創(chuàng)新在于其通過全面性權(quán)益確認(rèn)和參與式股份化改革重構(gòu)了集體經(jīng)濟(jì)組織，不僅實現(xiàn)了城市化進(jìn)程中“政經(jīng)分離”目標(biāo)下集體經(jīng)濟(jì)組織的平穩(wěn)過渡和順利轉(zhuǎn)型，而且為未來集體經(jīng)濟(jì)組織向開放化、市場化、公司化發(fā)展奠定了良好的制度基礎(chǔ)。

——以構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度體系為支撐探索農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展道路的武漢創(chuàng)新。武漢通過確權(quán)登記改革構(gòu)建了更加完整、更加完善的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)體系，為農(nóng)村資源的資本化奠定了良好的制度基礎(chǔ)；通過“交易—鑒證—抵押”這一融資制度改革構(gòu)建了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價值的有效實現(xiàn)形式；通過產(chǎn)業(yè)園區(qū)和新型經(jīng)營主體的重要載體，實現(xiàn)了傳統(tǒng)要素和現(xiàn)代要素向農(nóng)業(yè)集聚。因此，武漢的改革創(chuàng)新將改革起點瞄準(zhǔn)產(chǎn)權(quán)確認(rèn)和產(chǎn)權(quán)管理，將改革重點瞄準(zhǔn)產(chǎn)權(quán)交易和價值實現(xiàn)，將改革目標(biāo)瞄準(zhǔn)城鄉(xiāng)要素流動和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，不僅探索了一條產(chǎn)權(quán)改革與成果運用同步推進(jìn)的改革新模式，尤為重要的是其以構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度體系為核心、通過一系列的制度設(shè)計探索了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的創(chuàng)新性道路。

——以保障轉(zhuǎn)城農(nóng)民合法權(quán)益和可持續(xù)發(fā)展為指向探索就地就近城鎮(zhèn)化道路的甘井子創(chuàng)新。甘井子區(qū)通過公平導(dǎo)向和公平參與的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，化解了改革過程中可能引發(fā)的社會矛盾和構(gòu)筑了有利于平穩(wěn)有序就地就近城鎮(zhèn)化的產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)，通過將土地征用與居住、社保、就業(yè)等聯(lián)動，實現(xiàn)了補償資金向個人資產(chǎn)的轉(zhuǎn)換，通過預(yù)留發(fā)展空間、自主決策、自我管理、企業(yè)參與等一系列的制度設(shè)計，重構(gòu)和強化了集體經(jīng)濟(jì)組織保障和發(fā)展能力。因此，甘井子區(qū)最大創(chuàng)新在于其改變了以往“土地征用——個人現(xiàn)金補償——個人消費擴張——社會風(fēng)險增加”的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式的惡性循環(huán)，通過構(gòu)建“土地征用補償向個人住房資產(chǎn)轉(zhuǎn)化”的新機制，重構(gòu)新形態(tài)集體經(jīng)濟(jì)組織和統(tǒng)籌解決社保、就業(yè)等問題，探索了以保障轉(zhuǎn)城農(nóng)民合法權(quán)益和可持續(xù)發(fā)展為指向的就地就近城鎮(zhèn)化新模式，有效實現(xiàn)了“農(nóng)村變社區(qū)、農(nóng)民變市民”進(jìn)程的平穩(wěn)過渡。

總體上，各試驗區(qū)的改革創(chuàng)新，在我國多數(shù)地區(qū)都具有重要的借鑒價值，對于我國現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)體系構(gòu)建、集體經(jīng)濟(jì)組織再造、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村金融體系改革、新型城鎮(zhèn)化等基礎(chǔ)性、整體性、長期性和方向性的改革具有重要的全局意義。

Part 4風(fēng)險評估 六大問題需破解

各試驗區(qū)改革在試點過程中也存在一些值得重視的問題和風(fēng)險，具體而言主要包括“六大問題”。

——集體經(jīng)濟(jì)組織股份改革之后的發(fā)展取向與能力提升問題。各試驗區(qū)特別是一些“城中村”和“城郊村”在推進(jìn)集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)上，以股份化合作社為主要形式再造了集體經(jīng)濟(jì)組織。雖然通過股權(quán)改制和集體經(jīng)濟(jì)組織再造這一制度設(shè)計，有效保持了城鎮(zhèn)化進(jìn)程的平穩(wěn)推進(jìn)，但隨著“城中村”逐步融入城市和向城市社區(qū)轉(zhuǎn)型，該區(qū)域已經(jīng)喪失農(nóng)村社會的基本特質(zhì)，集體經(jīng)濟(jì)組織也因農(nóng)民市民化而逐漸失去存在的基礎(chǔ)，在很大程度上該區(qū)域的集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)是一種過渡形態(tài)。因此，相關(guān)試驗區(qū)應(yīng)對集體經(jīng)濟(jì)組織的未來發(fā)展走向開展前瞻性的改革探索。同時，各試驗區(qū)重構(gòu)股份化集體經(jīng)濟(jì)組織之后，不僅普遍存在著仍然“政經(jīng)不分”的現(xiàn)實矛盾和股份合作社仍然存在著“新瓶裝舊酒”的問題，而且大多數(shù)仍然局限于維持原有低端的房屋出租，對改制之后提升發(fā)展能力實現(xiàn)創(chuàng)新性產(chǎn)業(yè)發(fā)展重視不夠，沒有實現(xiàn)與當(dāng)?shù)貐^(qū)域產(chǎn)業(yè)升級的深度耦合和自身發(fā)展的升級轉(zhuǎn)型。

2015年3月7日，四川省華鎣市天池鎮(zhèn)仁和村的農(nóng)家，在灼灼其華的李花掩映下顯得格外美麗迷人。 圖/邱海鷹

快樂的梨鄉(xiāng)學(xué)童 圖/謝謙

——部分試驗內(nèi)容面臨較為突出的法律法規(guī)約束。一是《土地管理法》《物權(quán)法》等對農(nóng)村集體土地抵押貸款的限制，使試驗區(qū)在開展農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革及其成果后續(xù)運用時受到了種種制約。二是現(xiàn)行《農(nóng)民專業(yè)合作社法》對合作社經(jīng)營范圍限制于與農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)有關(guān)的專業(yè)領(lǐng)域，農(nóng)村新型股份制合作社難以滿足其注冊條件。三是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改制后公司及合作社按現(xiàn)行稅法稅負(fù)較重，成為正常運行發(fā)展的重大障礙。由于法律法規(guī)的約束或缺位，改革試驗區(qū)在制度改革過程中受到一定制約，既限制了地方政府改革求變的主觀能動性，也使農(nóng)民群眾參加改革試驗的積極性受到一定影響。

——改革推進(jìn)的均衡性和系統(tǒng)性問題。整體上看，各試驗區(qū)方案設(shè)計較為科學(xué)合理，但也存在著對改革復(fù)雜程度估計不夠和一些方面缺乏均衡性推進(jìn)的問題。一方面，由于在改革方案設(shè)計時對改革中矛盾的復(fù)雜性、嚴(yán)峻性估計不夠，致使一些改革的目標(biāo)完成存在一定難度，比如上海閔行區(qū)的鎮(zhèn)級集體資產(chǎn)改革雖然取得重大突破性進(jìn)展，但仍局限于局部試點區(qū)域，其主要原因都是由于方案設(shè)計時對困難估計不夠而致使按期完成目標(biāo)的難度較大。另一方面，作為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)體系重要組成部分的集體建設(shè)用地制度改革，溫州和武漢在改革方案的設(shè)計中采取了回避的選擇性改革方式，對于農(nóng)村宅基地中一戶多宅、一宅多建等矛盾尖銳的問題也尚未有實質(zhì)性的改革探索，這種不均衡、不同步的改革方案雖然短期內(nèi)能有效減輕阻力，規(guī)避風(fēng)險、減少改革中出現(xiàn)的利益沖突和社會不穩(wěn)定因素，但從長期來看，隨著矛盾的繼續(xù)積累將有可能存在沖擊前期改革成果和影響整體改革進(jìn)程的潛在風(fēng)險。

——改革的部門整合與成本分擔(dān)機制欠缺的問題。整體上看，各試驗區(qū)都建立了較為完善的改革推進(jìn)機制和社會主體及農(nóng)民公平參與機制，但同時也存在著協(xié)調(diào)整合機制和成本分擔(dān)機制欠缺的問題。一方面，由于協(xié)調(diào)難度較大，部分試驗區(qū)在推進(jìn)改革過程中，仍然存在著部門各自“單兵作戰(zhàn)”的問題，不僅影響了改革推進(jìn)的整體效率，而且也增加了后期改革成果統(tǒng)一整合應(yīng)用的難度。另一方面，中央在試錯條件、免責(zé)措施、風(fēng)險防控、考核評價、經(jīng)費保障等方面沒有給予試驗區(qū)明確的政策規(guī)定和財力支持，各試驗區(qū)改革上總體上仍然屬于“自費改革”的模式，雖然地方省、市政府給予了一定的財力支持，但沒有建立完善的改革成本分級分擔(dān)機制。

——部分改革簡化處理方式帶來的問題。各試驗區(qū)在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革上，多數(shù)采取了以二輪承包為基礎(chǔ)的確權(quán)方式，雖然有利于減少矛盾糾紛和較快推進(jìn)改革，但是在當(dāng)前中央開展以“實測”為基礎(chǔ)的農(nóng)地確權(quán)改革情況下，一些試驗區(qū)需要再次啟動和推進(jìn)改革，由于改革的反復(fù)不僅會增加改革成本和產(chǎn)生不必要的社會矛盾，而且會影響地方政府的權(quán)威和信譽。

——新型農(nóng)村社區(qū)的功能定位尚需明確的問題。溫州在中心鎮(zhèn)和村之間探索的“社區(qū)”管理體制改革，基本取向是提高農(nóng)村公共服務(wù)的配置效率，但由于“社區(qū)”和“村”的功能區(qū)分不清，事實上新型農(nóng)村社區(qū)變成了鎮(zhèn)的派出機構(gòu)，增加了鎮(zhèn)村管理的行政層級，目前面臨著“夾生飯”的尷尬局面，對其未來的改革方向有待進(jìn)一步明確。

Part 5先行先試 做好四條是關(guān)鍵

各試驗區(qū)工作推進(jìn)組織有力、項目實現(xiàn)重大突破性進(jìn)展、改革總體進(jìn)度合理、改革目標(biāo)基本能夠按期完成、改革效果較為顯著、經(jīng)驗與創(chuàng)新是值得借鑒和推廣的、問題與風(fēng)險是能夠破解的，切實發(fā)揮了先行先試的示范作用，下一階段關(guān)鍵是要做好以下幾個方面的改革工作：

——要前瞻性開展集體經(jīng)濟(jì)組織未來發(fā)展方向的改革探索。針對“城中村”和“城郊村”未來集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的可能方向，在最終發(fā)展目標(biāo)的取向上無論是選擇解散終止，還是選擇向公司化方向發(fā)展，或者針對不同區(qū)域采取分類發(fā)展的方式，作為先行先試的試驗區(qū)，發(fā)展到當(dāng)前階段應(yīng)該針對集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展方向進(jìn)行一些前瞻性、明確性的改革探索。同時，目前各試驗區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)組織重構(gòu)改革主要集中在有一定規(guī)模經(jīng)營性資產(chǎn)的“城中村”和“城郊村”，因此，對于沒有或僅有少量經(jīng)營性資產(chǎn)而擁有較大規(guī)模資源性資產(chǎn)的一般農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)組織重構(gòu)和發(fā)展問題，有必要在試驗區(qū)開展一些先行性的改革探索。

——要進(jìn)一步提高改革的均衡性和系統(tǒng)性。

一是對于部分試驗區(qū)由于矛盾復(fù)雜尖銳而影響改革進(jìn)度的試驗項目，要允許改革試驗區(qū)可以延期完成目標(biāo)。二是對于部分試驗區(qū)由于客觀形勢發(fā)展的變化，方案設(shè)計中已經(jīng)不能適應(yīng)形勢發(fā)展需要的部分改革試驗項目，要允許試驗區(qū)可以終止或調(diào)整。三是對于部分試驗區(qū)存在的“選擇性改革”問題，要對試驗區(qū)提出明確要求以盡快同步推進(jìn)，提高改革試驗的均衡性和系統(tǒng)性。四是隨著深化改革的形勢發(fā)展需要，加快集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度、農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地有償退出機制等改革已十分緊迫，要導(dǎo)向和鼓勵試驗區(qū)盡快補充和啟動。

——要構(gòu)建部門資源整合機制和改革成本分擔(dān)機制。一是要加大部門資源的協(xié)調(diào)力度和整合力度，引導(dǎo)參與改革的相關(guān)部門形成協(xié)同推進(jìn)機制提高改革效率，在一些管理平臺建設(shè)上要集中資源統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，減少改革后期不必要的并軌成本。二是要探索建立改革成本的合理分擔(dān)機制，積極探索省、市、縣之間的共同分擔(dān)辦法，改變“誰改革、誰承擔(dān)”的改革推進(jìn)方式，提高地方政府進(jìn)一步深化改革的積極性。三是要構(gòu)建試驗區(qū)橫向深層次交流機制和縱向規(guī)范化管理機制，橫向上要積極鼓勵和支持改革試驗區(qū)之間通過互派干部、掛職鍛煉等方式實現(xiàn)深層次的經(jīng)驗交流和借鑒，縱向上農(nóng)業(yè)部試驗區(qū)辦公室和各試驗區(qū)辦公室要建立健全涵蓋評估考核體系、激勵機制、競爭機制、退出機制等內(nèi)容的規(guī)范化管理機制。

——要給予試驗區(qū)更大力度的政策支持和保護(hù)。一是給予試驗區(qū)更大力度的法律保護(hù)。對試驗區(qū)在前期改革探索中已經(jīng)形成的比較成熟的政策、制度等，應(yīng)在國家層面采取合理的方式予以認(rèn)可或提供必要的政策保護(hù)，甚至上升為國家法律法規(guī)，在鞏固改革成果的基礎(chǔ)上穩(wěn)步推進(jìn)后續(xù)改革。二是賦予試驗區(qū)更大的先行先試權(quán)。中央要加快研究并通過一定的程序賦予試驗區(qū)更大的“先行先試”權(quán)利，明確法律授權(quán)、試錯條件、免責(zé)措施、風(fēng)險防控、考核評價等界限，在確保改革封閉運行、風(fēng)險可控和不違背基本國策的基礎(chǔ)上，給予試驗區(qū)一定的試錯權(quán)，允許對現(xiàn)有法律法規(guī)的一些內(nèi)容進(jìn)行適度的突破。三是給予試驗區(qū)更大力度的政策支持。針對試驗區(qū)面臨的突出的法律法規(guī)約束，要盡快啟動相關(guān)法律法規(guī)的修訂，對暫時不能進(jìn)行修訂或法律空白的問題，要通過中央部門法規(guī)的方式給予試驗區(qū)一定的政策支持，對于諸如稅收減免的問題要聯(lián)合中央相關(guān)部門出臺政策給予扶持，對于中央隨形勢變化而增加的改革試驗項目，如果與試驗區(qū)改革內(nèi)容高度相關(guān)應(yīng)優(yōu)先安排在試驗區(qū)進(jìn)行改革試驗。