王磊　周沛

〔摘要〕 國家治理體系現(xiàn)代化要求社會治理體制現(xiàn)代化，社會治理體制現(xiàn)代化核心就是以社會服務(wù)為載體的各供給主體間伙伴關(guān)系的建構(gòu)。社會服務(wù)伙伴關(guān)系在社會不同治理階段和類型下經(jīng)歷了從“自發(fā)式伙伴”到“制度式伙伴”再到“網(wǎng)絡(luò)式伙伴”的嬗變，這也是社會治理體制逐步走向現(xiàn)代化的重要標(biāo)志?，F(xiàn)階段，伙伴關(guān)系的本土化具有其合理內(nèi)核，但運(yùn)行過程中也表現(xiàn)出本土化困境。分析社會服務(wù)伙伴關(guān)系的進(jìn)化，從國情出發(fā)，提出適合我國發(fā)展的治理之道，對社會治理體制現(xiàn)代化建設(shè)具有重大意義。

〔關(guān)鍵詞〕 社會治理體制；社會服務(wù)；伙伴關(guān)系

〔中圖分類號〕C916.2 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2015）04-0128-06

黨的十八屆三中全會首次提出“國家治理體系”和“治理能力”現(xiàn)代化，要求改進(jìn)社會治理方式和激發(fā)社會組織活力，將創(chuàng)新社會治理體制提上重要議程。社會治理體制的創(chuàng)新是“治理能力”現(xiàn)代化的具體體現(xiàn)，也是“國家治理體系”現(xiàn)代化的重要組成部分。社會治理體制現(xiàn)代化是在現(xiàn)代化背景下，以治理理念為導(dǎo)向，以社會事務(wù)為對象，整合政府、市場和社會各主體優(yōu)勢作用的制度創(chuàng)新。社會治理的關(guān)注重點(diǎn)在于民生，社會治理現(xiàn)代化的發(fā)展方向在于社會服務(wù)。社會服務(wù)從其誕生到發(fā)展與伙伴關(guān)系有著天然的結(jié)盟訴求，在現(xiàn)代化背景下，伙伴關(guān)系則自然成為社會服務(wù)供給的有效工具和社會治理體制運(yùn)行的基石。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的發(fā)育帶動了社會服務(wù)的成長，居民的社會服務(wù)需求提升對政府社會服務(wù)管理體制形成“倒逼”機(jī)制。然而，在我國現(xiàn)行管理體制下，社會服務(wù)伙伴關(guān)系的運(yùn)行出現(xiàn)困境，社會治理體制運(yùn)行不暢，資源內(nèi)耗嚴(yán)重。本文以社會治理體制現(xiàn)代化為邏輯起點(diǎn)，對社會服務(wù)伙伴關(guān)系的演化、本土化、治理之道進(jìn)行學(xué)理性探究，并嘗試建立以“相互信任、目標(biāo)一致、風(fēng)險分擔(dān)、利益共享”為宗旨的社會服務(wù)公私伙伴關(guān)系，以期為實(shí)現(xiàn)社會治理體制的現(xiàn)代化改革目標(biāo)提供理論參考。

一、社會服務(wù)伙伴關(guān)系意涵

社會服務(wù)（Social Service），又稱個人社會服務(wù)（Personal Social Service）或社會關(guān)照服務(wù)（Social Care Service），是公共服務(wù)的一部分，一般指的是由政府或社會組織為公民提供的非現(xiàn)金形式，具有社會福利性質(zhì)的個人或社區(qū)服務(wù)。〔1〕社會服務(wù)產(chǎn)生于19世紀(jì)的英國，作為一個學(xué)術(shù)概念于1951年由英國倫敦經(jīng)濟(jì)學(xué)院理查德·蒂特姆斯（Richard Morris Titmuss）首次提出。〔2〕社會服務(wù)發(fā)展至今有一百多年歷史，雖然各國社會福利體制不同，但社會服務(wù)的對象、內(nèi)容和目標(biāo)大體趨于一致。服務(wù)對象主要集中于弱勢群體，如：殘疾人、婦女、兒童、老年人等；服務(wù)內(nèi)容主要包括安老服務(wù)、青少年服務(wù)、殘疾人康復(fù)服務(wù)、家庭服務(wù)等非現(xiàn)金性服務(wù)；服務(wù)的主要目標(biāo)是改變貧窮和弱勢狀態(tài)，并以基本公民權(quán)利為訴求，維護(hù)和保障被服務(wù)者生存發(fā)展權(quán)益，最終實(shí)現(xiàn)全民的社會權(quán)利和社會整合。為了便于理解，民政部將社會服務(wù)定義為：在現(xiàn)代化進(jìn)程中，政府為了維護(hù)和保障全體公民，尤其是社會困難群體和特殊群體的基本尊嚴(yán)生活需求和生存發(fā)展權(quán)益，主導(dǎo)并實(shí)施向其家庭或個人提供必要的日常勞務(wù)幫助和照顧服務(wù)支持的一項(xiàng)政策體系和制度安排。〔3〕然而，長期以來，受供給主體單一化特征的影響，社會服務(wù)被狹義地理解為民政系統(tǒng)中的社會福利事業(yè)〔4〕，服務(wù)對象被局限為社會困難群體或特殊群體，服務(wù)內(nèi)容主要集中于生存發(fā)展權(quán)益和尊嚴(yán)生活的必要需求，社會服務(wù)的發(fā)展還處于基本保障階段，并未發(fā)揮出應(yīng)有之效能。

新公共管理運(yùn)動推動了民營化改革，在降低官僚成本和交易成本的呼聲中，社會服務(wù)安排者和生產(chǎn)者的伙伴關(guān)系日益形成。20世紀(jì)90年代，英國率先提出公私伙伴關(guān)系（Public Private Partnership，簡稱PPP）的概念。近20年來，這個概念被世界各國廣泛應(yīng)用于公共事務(wù)的多個層面，在不同情景下被賦予了不同的涵義。薩拉蒙在對美國公共服務(wù)供給的歷史和現(xiàn)狀的研究中發(fā)現(xiàn)，各供給主體的關(guān)系并不是相互競爭和排斥，而是一種合作伙伴關(guān)系。他將其看作一種新的公共產(chǎn)品和服務(wù)供給機(jī)制，并用“第三方治理”的理論解釋其合理性和現(xiàn)實(shí)性?！?〕薩瓦斯進(jìn)一步豐富了公私伙伴關(guān)系的內(nèi)涵，并定義為公共和私營部門共同參與生產(chǎn)和提供物品和服務(wù)的任何安排，并提出政府出售、合同承包、補(bǔ)助、憑單、特許經(jīng)營等10種不同的民營化制度安排，擴(kuò)大了各制度工具公私伙伴關(guān)系的表現(xiàn)形式?！?〕從公私伙伴關(guān)系及其管理模式來看，公私伙伴關(guān)系是指政府公共部門與民營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)政府公共部門的職能，也為民營部門帶來利益?！?〕在更廣泛的意義上，公私伙伴關(guān)系還是一種公共事務(wù)的治理方式，不僅包括公共產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)與提供方面的公私合作，更重要的是，它還是一種公共決策機(jī)制，在公共政策領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用?！?〕簡而言之，公私伙伴關(guān)系是政府部門、營利組織和非營利組織為了實(shí)現(xiàn)公共利益，在提供公共服務(wù)和產(chǎn)品時，相互合作、互惠互利的社會治理機(jī)制。

社會服務(wù)作為公共服務(wù)的核心內(nèi)容，正在經(jīng)歷一個不斷優(yōu)化的過程，這也是伙伴關(guān)系形成的過程。社會服務(wù)理念開始從“救助型”和“幫扶型”向公民身份的“權(quán)利型”轉(zhuǎn)化；社會服務(wù)主體呈現(xiàn)“多元化”發(fā)展趨勢，服務(wù)客體開始從“特殊型”和“弱勢型”向“全民型”擴(kuò)展，服務(wù)內(nèi)容從“單一化”向“豐富化”和“個性化”轉(zhuǎn)變；社會服務(wù)的應(yīng)對從“隨機(jī)型”和“應(yīng)急型”向“預(yù)防型”轉(zhuǎn)型，服務(wù)手段體現(xiàn)出“專業(yè)化”和“科學(xué)化”的特點(diǎn)。多元化供給主體依賴于合作關(guān)系進(jìn)行整合和優(yōu)化，這成為社會服務(wù)伙伴關(guān)系形成的合理內(nèi)核。新社會風(fēng)險、全球化和福利國家危機(jī)的共同作用催生了新公共管理思潮和福利多元主義（welfare pluralism）崛起。此次崛起大潮以社會服務(wù)為重點(diǎn)，以伙伴關(guān)系為紐帶，力求福利供給體制的有機(jī)優(yōu)化。PPP是一種“合作關(guān)系”，包括合同安排、聯(lián)合、合作協(xié)議和協(xié)作活動等方面，通過這種合作關(guān)系來促進(jìn)政策和計(jì)劃的實(shí)行，提供政府計(jì)劃和服務(wù)?！?〕PPP也是一種“供給體制”，它體現(xiàn)服務(wù)供給中的公私角色分配和供給運(yùn)行狀態(tài)。社會服務(wù)為了更好地適應(yīng)社會發(fā)展，滿足社會服務(wù)優(yōu)化需求，開始在世界各國進(jìn)行多元主體和民營化改革，以不同的形式表現(xiàn)出伙伴關(guān)系。

二、社會服務(wù)伙伴關(guān)系演化

不同社會歷史時期的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平?jīng)Q定了政府在參與社會服務(wù)供給中的角色變化，并形成不同的治理模式，同時催生了不同的社會服務(wù)伙伴關(guān)系模式，進(jìn)而影響到社會服務(wù)的效能水平發(fā)揮。通過社會服務(wù)伙伴關(guān)系的演化過程，映射出社會服務(wù)的發(fā)展水平和伙伴關(guān)系中公私關(guān)系的演化。

在制度化的現(xiàn)代社會服務(wù)形成之前，社會服務(wù)并未成為政府職能。政府的供給以臨時性救濟(jì)為主，慈善組織和宗教組織等非政府組織成為社會服務(wù)供給主體，社會服務(wù)供給表現(xiàn)為政府“隨機(jī)性”與社會“自發(fā)性”相結(jié)合。在此背景下，政府與非政府組織的合作關(guān)系具有偶發(fā)性、隨機(jī)性和臨時性，我們稱之為“自發(fā)式伙伴”關(guān)系。 該伙伴關(guān)系中政府對社會事務(wù)以管制為主，社會服務(wù)的治理體現(xiàn)為非政府組織和家庭的“自主治理”。社會服務(wù)供需信息傳播在社會治理中呈現(xiàn)簡單的“橫向擴(kuò)散”特征，政府和社會在分享信息時處于相對平等地位，伙伴關(guān)系的形成在信息共享時也處于相對平等地位。政府被動地參與社會服務(wù)供給使其方式表現(xiàn)為非政府組織的“自主供給”，服務(wù)遞送類型歸為“志愿服務(wù)”。現(xiàn)代社會服務(wù)實(shí)踐源起于英國，其中較為典型的例子是倫敦湯因比館（Toynbee Hall）、美國紐約鄰里協(xié)會（Neighborhood Guild）和芝加哥赫爾館（Hull House）〔10〕，這些非政府組織的實(shí)踐活動旨在服務(wù)居民生活、提升居民生存能力、提高社會融合水平。在我國，也出現(xiàn)過類似的社會服務(wù)實(shí)踐，如宗族社會服務(wù)機(jī)構(gòu)——義莊、悲田養(yǎng)病坊，民間社會服務(wù)志愿組織——育嬰堂、普濟(jì)堂、施棺堂、養(yǎng)老堂。政府一般只在特殊時期和災(zāi)荒時節(jié)與非政府組織形成偶然性的合作伙伴以合力緩解公共危機(jī)，因?yàn)槿狈χ贫然囊?guī)定性，政府和非政府組織的伙伴關(guān)系長期呈現(xiàn)“離散”狀態(tài)。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和生活水平的提高促成人們對社會服務(wù)的需求提升，社會服務(wù)成為政府的一項(xiàng)重要職能，并通過制度化將其明確，最終形成現(xiàn)代社會服務(wù)。政府在社會服務(wù)供給中與非政府組織廣泛形成合作伙伴關(guān)系，并以制度的形式確定下來，此時公私伙伴關(guān)系成為“制度式伙伴”關(guān)系?！爸贫仁交锇椤敝姓畬ι鐣聞?wù)開始導(dǎo)入治理理念，社會服務(wù)的治理體現(xiàn)為政府各部門之間、政府與非政府組織之間的“協(xié)作治理”。政府在社會服務(wù)中成為絕對的供給主體，對社會服務(wù)供需信息具有絕對控制力，信息傳播呈現(xiàn)出自上而下的“縱向傳播”特征，政府在信息傳播過程中處于主導(dǎo)地位，非政府組織處于從屬地位。政府在社會服務(wù)供給方式上以“政府購買”服務(wù)為主，在購買中由于信息的不對稱、伙伴關(guān)系出現(xiàn)非均衡狀態(tài)，在服務(wù)遞送類型上屬于“政府主導(dǎo)服務(wù)”類型。信息的“非對稱性”、關(guān)系的“非對等性”和地位的“從屬性”使得伙伴關(guān)系的建立具有“異質(zhì)性”。另外，各伙伴間價值理念沖突和管理制度各異，讓政府和非政府組織在社會服務(wù)供給時的關(guān)系呈現(xiàn)出表面上的伙伴，實(shí)際上的“分割”狀態(tài)。

信息化社會和風(fēng)險社會的到來改變了人們的行為模式，改變了政府的治理模式，也改變了社會服務(wù)公私伙伴關(guān)系。信息化社會讓信息傳播呈現(xiàn)出橫向和縱向相結(jié)合的“復(fù)合傳播”方式，信息的易獲取性和急速傳播性，讓公民和社會組織在獲取社會服務(wù)供給信息時更便捷，具備了平等性。在風(fēng)險社會中個人面對風(fēng)險同樣具有平等性，為了應(yīng)對風(fēng)險的復(fù)雜性、不可知性和突發(fā)性，需要我們建立多元主體共治的“網(wǎng)絡(luò)式伙伴”關(guān)系。信息的網(wǎng)絡(luò)化傳播和多元主體的網(wǎng)絡(luò)化關(guān)系成為了“網(wǎng)絡(luò)式伙伴”的基礎(chǔ)。信息獲取的平等性和風(fēng)險遭遇的平等性成為合作治理的前提。在合作治理模式下，政府的絕對中心和主導(dǎo)地位開始動搖，社會服務(wù)的高度復(fù)雜性要求政府和非政府組織建立平等合作關(guān)系，以分擔(dān)風(fēng)險、降低社會服務(wù)供給成本、提高供給效能。在“網(wǎng)絡(luò)化伙伴”中各伙伴的能力問題、技術(shù)問題、溝通問題和文化（價值）問題更趨復(fù)雜化，僅由政府主導(dǎo)進(jìn)行服務(wù)購買已不能滿足變化需求。用戶介入（user involvement）強(qiáng)化了公民在服務(wù)遞送中有更多選擇權(quán)、更具個性化，這要求“第三方服務(wù)”遞送類型的介入，在政府購買服務(wù)的供給方式中根據(jù)不同的服務(wù)客體和服務(wù)項(xiàng)目衍生出政府集成商、承包集成商和第三方集成商等多樣化工具。①“網(wǎng)絡(luò)化伙伴”中各伙伴信息共享、目標(biāo)統(tǒng)一、文化兼容、利益趨同，在集成伙伴關(guān)系中進(jìn)行利益驅(qū)動力和伙伴拉動力的對沖以實(shí)現(xiàn)跨界合作中的利益沖突抵消，因此在該伙伴關(guān)系中各伙伴相互整合、共享平臺，呈現(xiàn)出“耦合”狀態(tài)。

社會服務(wù)伙伴關(guān)系經(jīng)歷了從“自發(fā)式伙伴”到“制度式伙伴”再到“網(wǎng)絡(luò)式伙伴”的嬗變，這是政府角色蛻變的過程，是社會福利發(fā)展的趨勢，也是社會治理體制逐步走向現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。在下表中我們可以更為直觀地了解到不同社會服務(wù)伙伴關(guān)系在演化過程中的聯(lián)系和區(qū)別。

三、社會服務(wù)伙伴關(guān)系本土化運(yùn)行及困境

從社會服務(wù)伙伴關(guān)系演化的過程中發(fā)現(xiàn)，伙伴關(guān)系理論在我國社會服務(wù)領(lǐng)域具有一定適用性和合理性。我國社會服務(wù)伙伴關(guān)系演化有其自身本土化特征和邏輯，本土化運(yùn)行過程實(shí)際就是社會治理體制現(xiàn)代化的適應(yīng)過程。所以，將社會服務(wù)伙伴關(guān)系嵌入我國治理體制現(xiàn)代化建設(shè)，分析其合理化內(nèi)核和運(yùn)行困境有一定現(xiàn)實(shí)意義。

首先，治理“志愿失靈”、“政府失靈”和“市場失靈”成為PPP本土化的理論內(nèi)核。我國自古以來的集權(quán)管制對志愿組織發(fā)育產(chǎn)生了消極的阻礙作用，社會組織成長缺乏文化土壤和制度土壤，導(dǎo)致長期“志愿失靈”。志愿失靈：主要體現(xiàn)為慈善不足、慈善特殊主義、慈善家長式作風(fēng)和慈善業(yè)余主義。PPP則可以有效化解“志愿失靈”產(chǎn)生的供給低效。另外，“政府失靈”和“市場失靈”求助于以非營利組織為核心的“第三方治理”，PPP則把政府看作是對志愿部門或非營利部門的固有局限性導(dǎo)致的“志愿失靈”做出回應(yīng)的派生性制度。通過建立良好伙伴關(guān)系，可以有效化解三者矛盾與社會治理現(xiàn)代化順利接軌；其次，傳統(tǒng)儒家文化成為PPP本土化的文化內(nèi)核。在福利與文化的關(guān)系中我們發(fā)現(xiàn)，像中國這樣的儒家文化國家，為了促進(jìn)社會進(jìn)步，提供社會服務(wù)，預(yù)防社會排斥，需要個人融入以家庭或社區(qū)為集團(tuán)的“共同體”中，在“家國共同體”中確立自身地位和價值?！凹现髁x文化”為社會服務(wù)PPP建立提供了傳統(tǒng)文化基礎(chǔ)。在這樣的社會文化中更有利于建立牢固的“互信、合作、風(fēng)險共擔(dān)、相互依賴”為宗旨的社會服務(wù)公私伙伴關(guān)系；最后，政府購買社會服務(wù)成為PPP本土化的現(xiàn)實(shí)內(nèi)核。在我國社會服務(wù)領(lǐng)域，政府購買成為PPP的主要表現(xiàn)形式和運(yùn)行平臺?，F(xiàn)代社會的高度復(fù)雜性、風(fēng)險性和社會服務(wù)需求的多樣性決定了政府單方供給服務(wù)的乏力和低效。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制形成的政府單級管理與市場經(jīng)濟(jì)下社會服務(wù)多級供給間的矛盾、社會服務(wù)公共責(zé)任與相對匱乏的行政資源之間的矛盾、嚴(yán)格的政府考核與有限地方財政能力之間的矛盾，共同構(gòu)成了我國政府大力開展政府購買社會服務(wù)的動機(jī)。在過去的幾十年中，政府購買服務(wù)不斷增多、領(lǐng)域不斷拓寬，政府和非政府組織體現(xiàn)出濃厚的合作主義色彩。在此背景下以政府購買社會服務(wù)為主要表現(xiàn)形式的公私部門合作伙伴關(guān)系逐步形成。在提供社會服務(wù)的過程中，政府與非營利組織、營利組織之間形成了日益擴(kuò)大的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟，他們共同分享對社會服務(wù)的自由裁量權(quán)，并形成密切的伙伴關(guān)系。

社會治理機(jī)制的現(xiàn)代化要求社會服務(wù)伙伴關(guān)系運(yùn)作能與之相互呼應(yīng)，并促進(jìn)其發(fā)展。然而，我國社會治理模式正處于從協(xié)同治理模式向合作治理模式轉(zhuǎn)型過程中，而且協(xié)同治理特征并不典型。伙伴關(guān)系正在從“制度式伙伴”向“網(wǎng)絡(luò)式伙伴”轉(zhuǎn)型，PPP運(yùn)行機(jī)理具有本土化特征。首先，價值觀念和目標(biāo)訴求差異導(dǎo)致伙伴內(nèi)部損壞嚴(yán)重?，F(xiàn)階段，壓力型體制下政府的公共利益訴求和政績訴求，志愿組織的慈善訴求和營利訴求，營利組織的營利訴求和公益訴求形成多對矛盾集合。各伙伴在社會服務(wù)供給過程中沒有統(tǒng)一目標(biāo)進(jìn)行規(guī)制，合力尚未形成，文化不具兼容性，利益難以實(shí)現(xiàn)整合，資源利用低效，服務(wù)成本高昂，福利效能低下；其次，伙伴關(guān)系呈現(xiàn)政府主導(dǎo)的非均衡關(guān)系，合作平臺難以搭建。政府與社會組織并沒有形成合作伙伴關(guān)系，政府購買服務(wù)并沒能讓政府從社會領(lǐng)域回撤，而是政府占主導(dǎo)支配地位的非對稱性依賴關(guān)系?！?1〕再加上志愿部門接受了政府資助在志愿部門提供服務(wù)時，私人募捐和服務(wù)收費(fèi)遠(yuǎn)不能滿足費(fèi)用支出，政府已經(jīng)成為志愿部門生存資金的主要來源，志愿部門的生存和發(fā)展受制于政府。，并在信息不對稱的條件下展開合作，使得各自為了獲取更多的利益尋求背后交易，導(dǎo)致“契約失靈”帶來的公眾利益受損；再次，固有的官僚體制使得社會服務(wù)主體行政化色彩濃重，弱化了合作伙伴關(guān)系。政府主導(dǎo)性過強(qiáng)，模糊和打破了政府與社會組織的權(quán)力邊界，甚至越俎代庖，擠占了社會組織自主發(fā)展的空間。購買行為“內(nèi)部化”，社會組織成為政府部門的延伸〔12〕，極大阻礙了社會組織發(fā)展，平等契約關(guān)系異化，重復(fù)強(qiáng)化政府主導(dǎo)地位；最后，“信任危機(jī)”導(dǎo)致伙伴關(guān)系松散化。市場經(jīng)濟(jì)的利益導(dǎo)向強(qiáng)化了伙伴主體間的契約型關(guān)系，“間斷式陌生人社會”讓伙伴間的信任變?yōu)椤捌跫s型信任”，容易導(dǎo)致“信任危機(jī)”?！?3〕城鎮(zhèn)化進(jìn)程的深化加劇了市民結(jié)構(gòu)的異質(zhì)化，人際間的“信任危機(jī)”使得社會服務(wù)PPP缺乏社會基礎(chǔ)和人際基礎(chǔ)，這勢必導(dǎo)致PPP缺乏合作基礎(chǔ)。

四、社會服務(wù)伙伴關(guān)系治理之道

社會治理體制現(xiàn)代化要求建立社會服務(wù)供給伙伴良好機(jī)制，實(shí)現(xiàn)高效整合。然而，信息不對稱、地位不對等、價值矛盾、體制不暢、導(dǎo)致“信任危機(jī)”和“契約失靈”，最終造成合作伙伴關(guān)系“異化”，大大削弱了伙伴關(guān)系效能。社會治理體制在風(fēng)險社會視域下如何建立符合國情的社會服務(wù)公私伙伴關(guān)系，提升社會服務(wù)品質(zhì)、促進(jìn)社會力量培育、緩解公私合作矛盾，走出伙伴關(guān)系困境，實(shí)現(xiàn)從“制度式伙伴”向“網(wǎng)絡(luò)式伙伴”的轉(zhuǎn)型，需要提出社會服務(wù)伙伴關(guān)系的治理之道。

價值整合，目標(biāo)趨同，形成利益共享機(jī)制?！熬W(wǎng)絡(luò)式伙伴”關(guān)系中，各主體價值取向各異形成伙伴目標(biāo)差異性特征。政府應(yīng)成為網(wǎng)絡(luò)激活者，進(jìn)行價值整合，充分考慮和整合各方利益訴求，針對不同項(xiàng)目設(shè)計(jì)可行性目標(biāo)。從橫向看，政府應(yīng)合理引導(dǎo)主體間目標(biāo)趨同，將主體利益升華為公共利益、共享利益，變對抗型關(guān)系為合作型關(guān)系，避免伙伴中的利益傾斜打破伙伴關(guān)系的平衡；從縱向看，政府應(yīng)整合各級政府內(nèi)部和外部績效考核，強(qiáng)化公共利益價值訴求，調(diào)整政府宏微觀目標(biāo)，形成各級政府間的宏微觀利益共享機(jī)制。

資源共享，風(fēng)險分擔(dān)，形成整體行動機(jī)制。“網(wǎng)絡(luò)式伙伴”關(guān)系寄生于現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)社會，信息分享具有數(shù)字化聯(lián)結(jié)特征，信息獲取平等、便捷。政府和各伙伴間應(yīng)實(shí)現(xiàn)信息的實(shí)時自由流動，以及跨組織、跨部門在線合作。這就要求共享信息資源和權(quán)利資源，建立高效的溝通渠道，分擔(dān)風(fēng)險，降低邊際成本，及時對危機(jī)做出綜合反應(yīng)。政府在伙伴關(guān)系合作中應(yīng)針對各個項(xiàng)目的具體情況進(jìn)行風(fēng)險分擔(dān)，做到伙伴間風(fēng)險與收益相對應(yīng)、風(fēng)險與控制力相對應(yīng)、風(fēng)險與承受能力相對應(yīng)、風(fēng)險與管理能力相對應(yīng)。網(wǎng)絡(luò)社會信息獲取方式的改變，影響政府的行動邏輯和方式。只有實(shí)現(xiàn)分權(quán)、資源共享，形成各主體和各層級整體行動機(jī)制才能有效對抗風(fēng)險，提升服務(wù)效能，滿足公民需求。

政府退讓，志愿培育，形成伙伴互信機(jī)制。政府和志愿部門是一種不斷發(fā)展的共生關(guān)系。而我國屬于集合主義較強(qiáng)的儒家文化國家，家庭和政府主導(dǎo)優(yōu)勢明顯，志愿發(fā)育遲緩。雖然志愿組織與政府的共生關(guān)系開始在我國凸顯，但除一些發(fā)達(dá)城市外，大部分地區(qū)的志愿組織發(fā)展乏力，并未形成共生效應(yīng)?！爸贫仁交锇椤卑l(fā)育不健全對“網(wǎng)絡(luò)式伙伴”的形成產(chǎn)生消減作用。加之長期的管制思維，削弱了信任關(guān)系的發(fā)展基礎(chǔ)。在我國，政府應(yīng)徹底改變服務(wù)供給的主導(dǎo)角色，以實(shí)現(xiàn)“官退民進(jìn)”。從資金、政策支持、技術(shù)和人力資源等多方位培育社會組織，將志愿組織培育納入政府考核，并立法確定。另一方面，志愿組織應(yīng)不斷提升自身公共服務(wù)生產(chǎn)能力。加強(qiáng)組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)建設(shè)，提升決策的科學(xué)性，增強(qiáng)項(xiàng)目運(yùn)作能力。在保持獨(dú)立性的同時，重視與政府的合作關(guān)系。〔14〕政府具有建立社會信任的責(zé)任，應(yīng)該培育“合作型信任”模式，以互信為基礎(chǔ)形成伙伴關(guān)系機(jī)制。

結(jié)構(gòu)整合，工具分析，形成伙伴選擇機(jī)制。社會服務(wù)內(nèi)容和項(xiàng)目的豐富化，對政府主導(dǎo)的伙伴關(guān)系形成挑戰(zhàn)。“制度式伙伴”和“網(wǎng)絡(luò)式伙伴”在社會治理體制方面差異巨大，在治理結(jié)構(gòu)方面也需相應(yīng)調(diào)整。合作治理模式下體現(xiàn)出伙伴關(guān)系平等性和系統(tǒng)開放性，要求政府進(jìn)行治理系統(tǒng)結(jié)構(gòu)整合，向扁平化方向發(fā)展；進(jìn)行社會服務(wù)流程再造，訂立標(biāo)準(zhǔn)，整合程序；在服務(wù)供給時，單一的外包形式和政府購買工具并不能解決所有問題。政府應(yīng)該是一個服務(wù)催化者，對各種供給工具進(jìn)行分析，就具體服務(wù)伙伴進(jìn)行項(xiàng)目選擇。

建立“五位一體”社會服務(wù)“網(wǎng)絡(luò)式伙伴”關(guān)系。在社會治理語境下，政府、營利組織、非營利組織、家庭和社會（社區(qū)）網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成了五位一體的社會服務(wù)“網(wǎng)絡(luò)式伙伴”關(guān)系，在該網(wǎng)絡(luò)中各主體承擔(dān)各自責(zé)任，就各自擅長的領(lǐng)域發(fā)揮作用。各主體以互信、合作、風(fēng)險共擔(dān)為基礎(chǔ)，在相互依賴中建立穩(wěn)固的伙伴關(guān)系。政府作為社會服務(wù)伙伴關(guān)系中的核心承擔(dān)著主要的財政供給主體、責(zé)任主體、監(jiān)管主體角色和政策制定主體角色。在政府的倡導(dǎo)下建立各主體互信平臺，培育社會互信機(jī)制，充分放權(quán)，將社會服務(wù)責(zé)任分解，建立責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，以充分調(diào)動各主體的積極性，培育使命感。以公正的立場建立社會服務(wù)多方動態(tài)評估機(jī)制，確保社會服務(wù)的高效和優(yōu)質(zhì)。非營利組織的“志愿精神”和公平、正義價值理念與社會服務(wù)特殊群體的利益訴求形成了天然契合，其專業(yè)化和志愿性更有利于公益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和社會邊緣群體社會服務(wù)的保障。營利組織的效率追求讓各主體間形成競爭關(guān)系，提高了社會服務(wù)質(zhì)量，滿足了個性化服務(wù)的需求。具有“東亞福利體制”特征的中國，家庭在社會服務(wù)提供中持續(xù)扮演著重要的和基礎(chǔ)性的角色，其獨(dú)特的心理安撫作用在長期內(nèi)仍無可取代。社會（社區(qū)）網(wǎng)絡(luò)作為伙伴關(guān)系的紐帶，社會服務(wù)實(shí)施的載體，使得社會服務(wù)各主體的資源能在該網(wǎng)絡(luò)平臺中共享，并以社會（社區(qū)）文化的形式形成其外顯性特征。政府在伙伴關(guān)系建立過程中，以“小政府，大社會”為理念，充分發(fā)揮社會作用，在轉(zhuǎn)型中，轉(zhuǎn)變政府職能。以社會（社區(qū)）網(wǎng)絡(luò)為平臺，倡導(dǎo)社會服務(wù)各供給主體充分發(fā)揮各自功能，并在合作中相互補(bǔ)充，提高效率，促進(jìn)公平和公正。

我們應(yīng)建立“相互信任、目標(biāo)一致、風(fēng)險分擔(dān)、利益共享”的多元社會服務(wù)公私伙伴關(guān)系。該伙伴關(guān)系以“相互信任”為基礎(chǔ)，“目標(biāo)一致”為前提，以“風(fēng)險共擔(dān)”為原則，努力實(shí)現(xiàn)“利益共享”。

五、結(jié)語

社會治理體制現(xiàn)代化核心就是以社會服務(wù)為載體的各供給主體間伙伴關(guān)系的建構(gòu)?，F(xiàn)階段，我國社會服務(wù)的范圍和內(nèi)容不斷擴(kuò)大，與現(xiàn)存的“制度式伙伴”關(guān)系類型構(gòu)成矛盾，這就是“合作治理”需求的體現(xiàn)。在治理過程中，社會治理體制要與社會發(fā)展?fàn)顟B(tài)相匹配，與社會治理模式相契合才能符合制度發(fā)展，具備現(xiàn)代化特征。在我國，社會轉(zhuǎn)型和政府行政體制改革，推動了以政府為主導(dǎo)的多元社會主體提供社會服務(wù)；公民民主意識的增強(qiáng)和社會組織的發(fā)育，使得公民責(zé)任增強(qiáng)，為社會服務(wù)多元化發(fā)育提供了基礎(chǔ)。在社會服務(wù)供給主體多元化發(fā)展的趨勢下，建立合作伙伴關(guān)系將有利于社會服務(wù)擴(kuò)大化發(fā)展的趨勢，有利于培育社會責(zé)任主體和緩解政府壓力，有利于提高服務(wù)質(zhì)量和效率，有利于維護(hù)社會平等和公正，有利于構(gòu)建和諧社會。

然而，社會服務(wù)領(lǐng)域和伙伴關(guān)系治理范式研究在我國才剛起步。發(fā)展過程中表現(xiàn)出社會治理模式、信息傳播方式、服務(wù)供給主體、服務(wù)遞送類型、服務(wù)供給方式等方面的不適應(yīng)。我們要認(rèn)清我國發(fā)展的階段和實(shí)際情況衡量各方利益和價值訴求，進(jìn)行社會治理體制的現(xiàn)代化改革。本文所涉及社會服務(wù)供給主體的伙伴關(guān)系建立只是一個概述和理想之模式，其在實(shí)踐階段還有很長的路要走，受到的制約因素較多。社會組織的培育和互信社會的建立在我國困難重重，我們希望通過本文論述能夠?yàn)榻⒎蠂榈纳鐣?wù)建設(shè)提供有益參考和藍(lán)圖描繪。

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（責(zé)任編輯：何 頻）