趙爽

（沈陽師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院，遼寧沈陽110034）

歐洲督學(xué)專業(yè)化對(duì)我國督導(dǎo)隊(duì)伍建設(shè)的啟示

趙爽

（沈陽師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院，遼寧沈陽110034）

專業(yè)化的督學(xué)隊(duì)伍能夠確保教育督導(dǎo)對(duì)政策實(shí)施發(fā)揮監(jiān)督作用，對(duì)學(xué)校辦學(xué)行為和教育質(zhì)量發(fā)揮問責(zé)和評(píng)價(jià)作用。在歐洲各國，督學(xué)是具有專業(yè)技術(shù)資格的國家公職人員，督學(xué)是穩(wěn)定且具有吸引力的終身職業(yè)。督學(xué)隊(duì)伍內(nèi)部具有專業(yè)分工、專業(yè)等級(jí)性，督學(xué)招聘任用程序規(guī)范，具有法律保障。在依法治教、構(gòu)建現(xiàn)代教育治理體系目標(biāo)的指導(dǎo)下，我國亟須從法律上明確督學(xué)職業(yè)屬性與地位，賦予督學(xué)合法督導(dǎo)的職責(zé)，逐步建立督學(xué)聘任制度和督學(xué)資格體系，根據(jù)教育督導(dǎo)任務(wù)對(duì)督學(xué)進(jìn)行內(nèi)部分工，以專業(yè)化的督學(xué)隊(duì)伍提升教育治理水平。

督學(xué)；教育督導(dǎo)；專業(yè)化

督導(dǎo)作為教育行政管理職能之一，是現(xiàn)代國家教育治理體系不可忽視的組成部分。專業(yè)化的督學(xué)隊(duì)伍能夠確保教育督導(dǎo)對(duì)政策實(shí)施發(fā)揮監(jiān)督作用，對(duì)學(xué)校辦學(xué)行為和教育質(zhì)量發(fā)揮問責(zé)和評(píng)價(jià)作用，從而引導(dǎo)教育發(fā)展的方向。歐洲是世界上教育督導(dǎo)制度建立最早的地區(qū)。1801年，荷蘭教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)成立［1］，成為世界上最早建立教育督導(dǎo)制度的國家。英國在1839年建立教育督導(dǎo)制度［2］。

1995年，我國《教育法》第24條規(guī)定：“國家實(shí)行教育督導(dǎo)制度和學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)教育評(píng)估制度?！睆姆缮洗_立了教育督導(dǎo)是我國教育基本制度之一。2010年國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要提出“健全國家督學(xué)制度，建設(shè)專職督導(dǎo)隊(duì)伍”的任務(wù)。2012年10月1日，新中國第一部專門的教育督導(dǎo)法規(guī)《教育督導(dǎo)條例》正式實(shí)施。10天后，新中國最高規(guī)格的教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)成立，同時(shí)任命了第九屆國家督學(xué)，進(jìn)一步夯實(shí)了教育依法督導(dǎo)，提升了教育督導(dǎo)的行政級(jí)別。隨著黨的十八大正式提出管辦評(píng)分離，2015年5月4日，教育部頒發(fā)了《關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評(píng)分離促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》，指出“形成決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互協(xié)調(diào)、相互制約的教育治理結(jié)構(gòu)”。教育督導(dǎo)獨(dú)立成為新型教育治理結(jié)構(gòu)的重要突破口，而加強(qiáng)督學(xué)隊(duì)伍建設(shè)是確保教育有效督導(dǎo)的重要基礎(chǔ)。

一、歐洲各國督學(xué)專業(yè)化經(jīng)驗(yàn)

在歐洲的一些國家，督學(xué)是與律師、醫(yī)師相似的專門職業(yè)，需要經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)、見習(xí)實(shí)習(xí)、資格認(rèn)證、定期考核。國家督學(xué)的產(chǎn)生過程，任職資格、任命程序賦予其職務(wù)極大的行政權(quán)力和專業(yè)權(quán)威，從而以專業(yè)化隊(duì)伍形象行駛國家教育督導(dǎo)權(quán)力?？梢哉f，較為完善的聘任制度與法律保障是國家督學(xué)制度成熟的標(biāo)志，也是督學(xué)職業(yè)專業(yè)性、權(quán)威性的前提。

（一）督學(xué)是一種穩(wěn)定的、有吸引力的公職

在歐洲很多國家，督學(xué)都是具有國家公職身份（公務(wù)員）的穩(wěn)定的職業(yè)，并因此受人尊敬、具有較高的社會(huì)地位。在英國和法國，督學(xué)職業(yè)具有極大的吸引力。英國督學(xué)的起始工資較高，年收入、退休費(fèi)、退休金都能得到極好的保障［3］25。德國則規(guī)定督學(xué)屬于國家官員，享受官員待遇，而且一般督學(xué)的月工資超過一般中小學(xué)教師工資一千馬克［3］25（2000年前后）。

（二）督學(xué)內(nèi)部專業(yè)分工清晰

歐洲一些國家在督學(xué)管理上，或是根據(jù)職責(zé)范圍，或是根據(jù)教育事業(yè)階段、專題及領(lǐng)域等原則對(duì)人員進(jìn)行分工管理，體現(xiàn)了國家督學(xué)的專業(yè)性和專門性。

法國教育督導(dǎo)按照“督學(xué)”與“督政”對(duì)督學(xué)隊(duì)伍進(jìn)行分類管理。對(duì)應(yīng)的，法國總督學(xué)包括國民教育總督學(xué)、國家教育行政總督學(xué)，以及圖書館總督學(xué)。此外，法國的國民教育督導(dǎo)制度最大的特色就是分學(xué)科的專業(yè)督導(dǎo)。法國國民教育總督學(xué)內(nèi)部分為14組，其中12個(gè)組是學(xué)科督學(xué)，2組是綜合督學(xué)。通過對(duì)督學(xué)分學(xué)科管理實(shí)現(xiàn)更為專業(yè)的專門、專項(xiàng)教育督導(dǎo)［4］。

（三）督學(xué)招聘程序與法律保障

幾乎所有國家都形成了從普通督學(xué)到國家督學(xué)的督導(dǎo)人員晉職體系。首先，成為督學(xué)要經(jīng)歷嚴(yán)格的招聘、審核、考試、見習(xí)與任命等程序，成為正式督學(xué)在時(shí)間上至少一年，有的甚至兩年；而從普通督學(xué)成為高一級(jí)督學(xué)還要經(jīng)過更高級(jí)別的審核和見習(xí)。最高級(jí)別的督學(xué)都是由國家最高權(quán)威任命。法國由總統(tǒng)任命，英國是女王任命。國家督學(xué)的招聘、培養(yǎng)過程賦予國家督學(xué)職業(yè)以正規(guī)性、終身性、專業(yè)性和權(quán)威性。

1.督學(xué)任職資格門檻較高

歐洲各國從學(xué)歷、資歷、能力和年齡方面規(guī)定了選拔督學(xué)的條件。從學(xué)歷來看，各國都規(guī)定督學(xué)至少具有大學(xué)學(xué)士以上學(xué)位；而年齡以不超過50歲居多［5］。對(duì)于國家督學(xué)的要求則更為嚴(yán)格。法國要求國民教育總督學(xué)必須具有國家博士學(xué)位、具備指導(dǎo)研究導(dǎo)師資格，大學(xué)教師職稱或中學(xué)高級(jí)教師職稱，服務(wù)國民教育領(lǐng)域的公務(wù)員要成為國民教育總督學(xué)也要具有被承認(rèn)的同等職銜［6］。英國女王督學(xué)候選人必須具有大學(xué)碩士學(xué)位且具有較高的學(xué)術(shù)聲望，經(jīng)驗(yàn)豐富，思維敏捷，具有較強(qiáng)的解決實(shí)際問題的能力。

2.督學(xué)招聘任用程序具有法律保障

歐洲各國由憲法規(guī)定督學(xué)的職責(zé)，這是對(duì)督學(xué)職業(yè)專業(yè)性和權(quán)威性的根本保障。在法國，國家督學(xué)招聘過程中，委員會(huì)將正式候選人推薦給教育部長，再呈遞給總統(tǒng)；最后，總統(tǒng)以法令形式對(duì)國民教育總督學(xué)進(jìn)行正式任命。

3.督學(xué)招聘重視督導(dǎo)培訓(xùn)經(jīng)歷與經(jīng)驗(yàn)

各國督學(xué)系統(tǒng)內(nèi)部形成了較為通暢的晉級(jí)制度，在成為普通督學(xué)的應(yīng)聘過程中必須經(jīng)歷培訓(xùn)和見習(xí)。荷蘭督導(dǎo)局規(guī)定，所有督學(xué)每年需花費(fèi)10個(gè)工作日接受在職培訓(xùn)。督導(dǎo)局內(nèi)設(shè)一個(gè)專門團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)新職員及原有職員的教育和培訓(xùn)。英國教育標(biāo)準(zhǔn)局要求一般督學(xué)上崗前要接受120小時(shí)的培訓(xùn)，每年要接受至少5天以上的培訓(xùn)，培訓(xùn)過程非常重視實(shí)踐的環(huán)節(jié)［7］。

在法國，總督學(xué)原則上不安排專門的脫產(chǎn)培訓(xùn)，但安排不定期實(shí)習(xí)、學(xué)術(shù)研討會(huì)和短期培訓(xùn)。由于法國總督學(xué)多數(shù)有過學(xué)區(qū)督學(xué)和省督學(xué)的工作經(jīng)驗(yàn)，而學(xué)區(qū)督學(xué)和省督學(xué)在正式任命和上崗前必須到“國家督學(xué)和教育領(lǐng)導(dǎo)培訓(xùn)中心”接受兩年上崗培訓(xùn)。因此，雖然法國總督學(xué)沒有專門的脫產(chǎn)培訓(xùn)，但在其職業(yè)發(fā)展中都有見習(xí)和培訓(xùn)經(jīng)歷［8］。

二、我國督學(xué)隊(duì)伍現(xiàn)狀及問題

我國教育督導(dǎo)隊(duì)伍由專兼職督學(xué)、專兼職督導(dǎo)工作人員和特約教育督導(dǎo)員（特約督學(xué)）構(gòu)成。國家督學(xué)，作為“教育部聘任的依法執(zhí)行教育督導(dǎo)公務(wù)的人員”，在我國督導(dǎo)隊(duì)伍系統(tǒng)中處于最高一級(jí)，代表中央政府行駛督導(dǎo)職能，既要具有權(quán)威性，也要具有專業(yè)性。國家督學(xué)隊(duì)伍建設(shè)對(duì)我國督導(dǎo)隊(duì)伍建設(shè)具有指導(dǎo)性和示范性。

據(jù)教育部教育督導(dǎo)團(tuán)辦公室主任何秀超介紹，本著“教育行政管理、教學(xué)科研一線并重，中央、地方并重，各級(jí)各類教育并重”原則組建的第九屆國家督學(xué)共160人，其中“國家機(jī)關(guān)24人，占15%；省市教育行政部門和教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)74人，占46%；高校28人，占18%；中小學(xué)和幼兒園23人，占14%；教育研究機(jī)構(gòu)和行業(yè)協(xié)會(huì)11人，占7%”［9］。與此前的八屆國家督學(xué)偏重于從教育行政部門聘任相比，第九屆國家督學(xué)增加了一批專家型國家督學(xué)。其中，一線教育工作者數(shù)量創(chuàng)下了歷年之最。盡管如此，第九屆國家督學(xué)隊(duì)伍構(gòu)成上還是呈現(xiàn)出一些明顯的特征。

一是國家督學(xué)隊(duì)伍中兼職督學(xué)居多。第九屆國家督學(xué)隊(duì)伍中，專職督學(xué)不到20%。

二是國家督學(xué)隊(duì)伍中行政官員居多。第九屆國家督學(xué)具有行政職務(wù)的官員占52%，如果將高校具有領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的國家督學(xué)計(jì)算在內(nèi)，比例達(dá)到69%。在職行政官員與高校領(lǐng)導(dǎo)屬于兼職國家督學(xué)，他們因事務(wù)繁多，很難保證督導(dǎo)時(shí)間。

三是國家督學(xué)與教師比例為1：92 301。（2013年全國各級(jí)各類教育專任教師數(shù)1 476.82萬人）聯(lián)合國教科文組織的一份報(bào)告顯示，2000年，英國每1 000名教師配備一名皇家督學(xué)，每200～300名教師配備一名地方督學(xué)（視導(dǎo)員）。法國督學(xué)與教師的比例為1：240。而包括韓國在內(nèi)的其他亞洲國家，這一比值是1：150。比較起來，我國國家督學(xué)的數(shù)量是極為不足的。

四是國家督學(xué)身份性質(zhì)不統(tǒng)一。專職督學(xué)一般具有國家公務(wù)員身份，但兼職督學(xué)既有公務(wù)員，也有事業(yè)編。因此，兼職國家督學(xué)行駛督導(dǎo)權(quán)力往往憑借其他行政職務(wù)權(quán)力發(fā)揮督導(dǎo)權(quán)威性。第九屆督學(xué)皮俊林曾介紹說，督學(xué)赴地方調(diào)研，一般都有政府部門相關(guān)負(fù)責(zé)人出面陪同。“這不是‘督學(xué)’這一頭銜決定的，而是我本身的行政級(jí)別要高于部分地方領(lǐng)導(dǎo)?！保?］［10］

五是國家督學(xué)選聘標(biāo)準(zhǔn)不足以滿足督導(dǎo)專業(yè)化需求。我國國家督學(xué)一般不經(jīng)過招聘產(chǎn)生，而是采取推薦和任命形式安排?！秶叶綄W(xué)聘任管理辦法（暫行）》（教督［2006］4號(hào)）第六條（三）（四）（五）規(guī)定了選聘國家督學(xué)的能力、學(xué)歷、級(jí)別等要求。其中，（五）“行政機(jī)關(guān)副廳級(jí)及以上，或具有中小學(xué)特級(jí)教師稱號(hào)，高等學(xué)校和科研機(jī)構(gòu)等正高級(jí)專業(yè)技術(shù)職務(wù)”的規(guī)定是選拔的硬指標(biāo)。這一標(biāo)準(zhǔn)縮小了國家督學(xué)選拔范圍。（四）“具有大學(xué)本科以上學(xué)歷或同等學(xué)力，從事教育管理或者教學(xué)、研究工作10年以上”。雖然規(guī)定了從事教育工作10年的年限要求，但卻沒有限定學(xué)科和專業(yè)是否與教育管理和教學(xué)相關(guān)，而且也沒有對(duì)教學(xué)經(jīng)驗(yàn)的要求?？梢哉f，在“硬指標(biāo)”之后增加了獲選幾率。而（三）“具有較強(qiáng)的組織協(xié)調(diào)能力和較強(qiáng)的口頭與書面表達(dá)能力”，這一規(guī)定則比較模糊，缺乏對(duì)應(yīng)的考核、選拔標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，《國家督學(xué)聘任管理辦法（暫行）》沒有對(duì)國家督學(xué)職能考核提出規(guī)范要求。

六是國家督學(xué)不屬于終身職業(yè)。我國國家督學(xué)實(shí)行任期制?！皣叶綄W(xué)每屆任期3年，續(xù)聘一般不得超過三屆。”這一規(guī)定使得國家督學(xué)隊(duì)伍具有不穩(wěn)定性，不足以吸引優(yōu)秀人才終身從事該職業(yè)。

我國國家督學(xué)職業(yè)性質(zhì)與現(xiàn)狀是我國教育督導(dǎo)隊(duì)伍整體的縮影。根據(jù)國家教育督導(dǎo)團(tuán)辦公室2007年出版的《當(dāng)代中國教育督導(dǎo)》提供的全國督導(dǎo)人員統(tǒng)計(jì)數(shù)字，會(huì)發(fā)現(xiàn)：第一，專職教育督導(dǎo)人員所占比例逐年遞減。20世紀(jì)最后十年，我國專職教育督導(dǎo)人員占督導(dǎo)隊(duì)伍整體比例縮減了一倍；而在21世紀(jì)初，在教育督導(dǎo)隊(duì)伍整體中，專職教育督導(dǎo)人員仍然不足一半，基本保持在38%～44%之間。第二，專職督學(xué)在督導(dǎo)隊(duì)伍中所占比例逐年下降。由1995年的33%下降到2007年的20%。

表1 1990-2007我國教育督導(dǎo)人員不完全統(tǒng)計(jì)①國家教育督導(dǎo)團(tuán)辦公室《當(dāng)代中國教育督導(dǎo)（重要法規(guī)經(jīng)典文獻(xiàn)）》附錄中列出1990-2007年全國教育督導(dǎo)人員的構(gòu)成情況，但年度統(tǒng)計(jì)方法前后不完全一致，導(dǎo)致一些數(shù)據(jù)無法獲得。

三、我國督學(xué)隊(duì)伍專業(yè)化建設(shè)的政策建議

歐洲各國督學(xué)隊(duì)伍專業(yè)化建設(shè)帶來的啟示是：督學(xué)專業(yè)化傳統(tǒng)由來已久，國家法律賦予督學(xué)以行政權(quán)力和專業(yè)權(quán)威，督學(xué)資格具有成熟的體系，根據(jù)督導(dǎo)任務(wù)對(duì)督學(xué)職業(yè)進(jìn)行內(nèi)部分工，從而實(shí)現(xiàn)了督學(xué)隊(duì)伍的專業(yè)性、權(quán)威性，確保有效督導(dǎo)。

督學(xué)隊(duì)伍建設(shè)與督導(dǎo)機(jī)構(gòu)設(shè)置具有一定的關(guān)聯(lián)。從歐洲各國教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)設(shè)置來看，獨(dú)立與非獨(dú)立的教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)并存。督導(dǎo)效果并不受到教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)是否獨(dú)立的影響。2012年，我國國務(wù)院新設(shè)國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)，聘任國家督學(xué)。這被視為我國教育督導(dǎo)從教育部獨(dú)立出來的一個(gè)標(biāo)志。但我國督學(xué)隊(duì)伍建設(shè)無論是督學(xué)職業(yè)定位方面，還是在督學(xué)培養(yǎng)培訓(xùn)方面都與專業(yè)化建設(shè)存在差距。要發(fā)揮教育督導(dǎo)對(duì)政策實(shí)施的監(jiān)督作用，對(duì)學(xué)校辦學(xué)行為和教育質(zhì)量的問責(zé)和評(píng)價(jià)作用，對(duì)教育發(fā)展方向的導(dǎo)向作用，必須有賴于專業(yè)化的督學(xué)隊(duì)伍。我國國家督學(xué)隊(duì)伍專業(yè)化建設(shè)是督導(dǎo)制度改進(jìn)的重要突破口。

第一，從法律上明確督學(xué)的公務(wù)員地位和待遇，賦予督學(xué)一定的行政職務(wù)級(jí)別。督學(xué)是具有專業(yè)技術(shù)資格、執(zhí)行國家公務(wù)的專職人員。督學(xué)履行督導(dǎo)職能需要強(qiáng)制性權(quán)威的保障，法律能夠確保督導(dǎo)權(quán)力的合法性。2015年2月11日，上海市第十四屆人民代表大會(huì)通過了《上海市教育督導(dǎo)條例》，從上海市人大立法的角度肯定了獨(dú)立的教育督導(dǎo)權(quán)力，不僅可以督導(dǎo)下級(jí)政府，也可以督導(dǎo)同級(jí)相關(guān)部門。可見，賦予督導(dǎo)人員相當(dāng)?shù)男姓?jí)別是確保督導(dǎo)職能有效發(fā)揮的必要條件。

第二，建立督學(xué)資格證書制度，逐步形成督學(xué)職業(yè)體系。根據(jù)我國行政管理體系特點(diǎn)，構(gòu)建中央、省、地市、縣區(qū)督學(xué)職業(yè)體系，并在體系內(nèi)部形成基于督學(xué)資格證書認(rèn)證的晉職制度。國家督學(xué)為最高級(jí)督學(xué)，由國家最高行政長官任命。

第三，建立督學(xué)聘任制度，面向社會(huì)公開招聘。根據(jù)教育督導(dǎo)職能分工，從公開招聘、選拔考試、面試、見習(xí)實(shí)習(xí)幾個(gè)環(huán)節(jié)選拔、培訓(xùn)督學(xué)。轉(zhuǎn)變當(dāng)前國家督學(xué)推薦任命的方式，確保吸引優(yōu)秀人才終身從事督導(dǎo)工作。強(qiáng)化督學(xué)見習(xí)制度，將督導(dǎo)經(jīng)驗(yàn)、經(jīng)歷作為選聘正式督學(xué)的重要指標(biāo)。同時(shí)，將督學(xué)定期培訓(xùn)作為督學(xué)隊(duì)伍建設(shè)的常規(guī)制度予以確立，并提供經(jīng)費(fèi)保障。

第四，對(duì)督學(xué)隊(duì)伍進(jìn)行分類管理，以實(shí)現(xiàn)更專業(yè)、更有效的教育督導(dǎo)。我國教育發(fā)展已經(jīng)從數(shù)量規(guī)模轉(zhuǎn)變到質(zhì)量內(nèi)涵發(fā)展階段。督學(xué)與督政同等重要?？梢钥紤]在督導(dǎo)機(jī)構(gòu)設(shè)置上將督政與督學(xué)分開，同時(shí)按照督政與督學(xué)分開對(duì)督學(xué)人員進(jìn)行初次專業(yè)分工，并適時(shí)在內(nèi)部考慮二次專業(yè)分工，滿足國家教育發(fā)展日益增加的對(duì)督學(xué)專業(yè)化、專門化的需求。

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【責(zé)任編輯 趙穎】

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1674-5450（2015）06-0137-03

2015-09-10

趙爽，女，遼寧昌圖人，沈陽師范大學(xué)副教授，教育學(xué)博士。