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        歐洲督學(xué)專業(yè)化對我國督導(dǎo)隊伍建設(shè)的啟示

        2015-11-22 03:45:54趙爽
        關(guān)鍵詞:督學(xué)督導(dǎo)專業(yè)化

        趙爽

        (沈陽師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院,遼寧沈陽110034)

        歐洲督學(xué)專業(yè)化對我國督導(dǎo)隊伍建設(shè)的啟示

        趙爽

        (沈陽師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院,遼寧沈陽110034)

        專業(yè)化的督學(xué)隊伍能夠確保教育督導(dǎo)對政策實施發(fā)揮監(jiān)督作用,對學(xué)校辦學(xué)行為和教育質(zhì)量發(fā)揮問責(zé)和評價作用。在歐洲各國,督學(xué)是具有專業(yè)技術(shù)資格的國家公職人員,督學(xué)是穩(wěn)定且具有吸引力的終身職業(yè)。督學(xué)隊伍內(nèi)部具有專業(yè)分工、專業(yè)等級性,督學(xué)招聘任用程序規(guī)范,具有法律保障。在依法治教、構(gòu)建現(xiàn)代教育治理體系目標(biāo)的指導(dǎo)下,我國亟須從法律上明確督學(xué)職業(yè)屬性與地位,賦予督學(xué)合法督導(dǎo)的職責(zé),逐步建立督學(xué)聘任制度和督學(xué)資格體系,根據(jù)教育督導(dǎo)任務(wù)對督學(xué)進(jìn)行內(nèi)部分工,以專業(yè)化的督學(xué)隊伍提升教育治理水平。

        督學(xué);教育督導(dǎo);專業(yè)化

        督導(dǎo)作為教育行政管理職能之一,是現(xiàn)代國家教育治理體系不可忽視的組成部分。專業(yè)化的督學(xué)隊伍能夠確保教育督導(dǎo)對政策實施發(fā)揮監(jiān)督作用,對學(xué)校辦學(xué)行為和教育質(zhì)量發(fā)揮問責(zé)和評價作用,從而引導(dǎo)教育發(fā)展的方向。歐洲是世界上教育督導(dǎo)制度建立最早的地區(qū)。1801年,荷蘭教育督導(dǎo)機構(gòu)成立[1],成為世界上最早建立教育督導(dǎo)制度的國家。英國在1839年建立教育督導(dǎo)制度[2]。

        1995年,我國《教育法》第24條規(guī)定:“國家實行教育督導(dǎo)制度和學(xué)校及其他教育機構(gòu)教育評估制度。”從法律上確立了教育督導(dǎo)是我國教育基本制度之一。2010年國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要提出“健全國家督學(xué)制度,建設(shè)專職督導(dǎo)隊伍”的任務(wù)。2012年10月1日,新中國第一部專門的教育督導(dǎo)法規(guī)《教育督導(dǎo)條例》正式實施。10天后,新中國最高規(guī)格的教育督導(dǎo)機構(gòu)國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會成立,同時任命了第九屆國家督學(xué),進(jìn)一步夯實了教育依法督導(dǎo),提升了教育督導(dǎo)的行政級別。隨著黨的十八大正式提出管辦評分離,2015年5月4日,教育部頒發(fā)了《關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評分離促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》,指出“形成決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互協(xié)調(diào)、相互制約的教育治理結(jié)構(gòu)”。教育督導(dǎo)獨立成為新型教育治理結(jié)構(gòu)的重要突破口,而加強督學(xué)隊伍建設(shè)是確保教育有效督導(dǎo)的重要基礎(chǔ)。

        一、歐洲各國督學(xué)專業(yè)化經(jīng)驗

        在歐洲的一些國家,督學(xué)是與律師、醫(yī)師相似的專門職業(yè),需要經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)、見習(xí)實習(xí)、資格認(rèn)證、定期考核。國家督學(xué)的產(chǎn)生過程,任職資格、任命程序賦予其職務(wù)極大的行政權(quán)力和專業(yè)權(quán)威,從而以專業(yè)化隊伍形象行駛國家教育督導(dǎo)權(quán)力??梢哉f,較為完善的聘任制度與法律保障是國家督學(xué)制度成熟的標(biāo)志,也是督學(xué)職業(yè)專業(yè)性、權(quán)威性的前提。

        (一)督學(xué)是一種穩(wěn)定的、有吸引力的公職

        在歐洲很多國家,督學(xué)都是具有國家公職身份(公務(wù)員)的穩(wěn)定的職業(yè),并因此受人尊敬、具有較高的社會地位。在英國和法國,督學(xué)職業(yè)具有極大的吸引力。英國督學(xué)的起始工資較高,年收入、退休費、退休金都能得到極好的保障[3]25。德國則規(guī)定督學(xué)屬于國家官員,享受官員待遇,而且一般督學(xué)的月工資超過一般中小學(xué)教師工資一千馬克[3]25(2000年前后)。

        (二)督學(xué)內(nèi)部專業(yè)分工清晰

        歐洲一些國家在督學(xué)管理上,或是根據(jù)職責(zé)范圍,或是根據(jù)教育事業(yè)階段、專題及領(lǐng)域等原則對人員進(jìn)行分工管理,體現(xiàn)了國家督學(xué)的專業(yè)性和專門性。

        法國教育督導(dǎo)按照“督學(xué)”與“督政”對督學(xué)隊伍進(jìn)行分類管理。對應(yīng)的,法國總督學(xué)包括國民教育總督學(xué)、國家教育行政總督學(xué),以及圖書館總督學(xué)。此外,法國的國民教育督導(dǎo)制度最大的特色就是分學(xué)科的專業(yè)督導(dǎo)。法國國民教育總督學(xué)內(nèi)部分為14組,其中12個組是學(xué)科督學(xué),2組是綜合督學(xué)。通過對督學(xué)分學(xué)科管理實現(xiàn)更為專業(yè)的專門、專項教育督導(dǎo)[4]。

        (三)督學(xué)招聘程序與法律保障

        幾乎所有國家都形成了從普通督學(xué)到國家督學(xué)的督導(dǎo)人員晉職體系。首先,成為督學(xué)要經(jīng)歷嚴(yán)格的招聘、審核、考試、見習(xí)與任命等程序,成為正式督學(xué)在時間上至少一年,有的甚至兩年;而從普通督學(xué)成為高一級督學(xué)還要經(jīng)過更高級別的審核和見習(xí)。最高級別的督學(xué)都是由國家最高權(quán)威任命。法國由總統(tǒng)任命,英國是女王任命。國家督學(xué)的招聘、培養(yǎng)過程賦予國家督學(xué)職業(yè)以正規(guī)性、終身性、專業(yè)性和權(quán)威性。

        1.督學(xué)任職資格門檻較高

        歐洲各國從學(xué)歷、資歷、能力和年齡方面規(guī)定了選拔督學(xué)的條件。從學(xué)歷來看,各國都規(guī)定督學(xué)至少具有大學(xué)學(xué)士以上學(xué)位;而年齡以不超過50歲居多[5]。對于國家督學(xué)的要求則更為嚴(yán)格。法國要求國民教育總督學(xué)必須具有國家博士學(xué)位、具備指導(dǎo)研究導(dǎo)師資格,大學(xué)教師職稱或中學(xué)高級教師職稱,服務(wù)國民教育領(lǐng)域的公務(wù)員要成為國民教育總督學(xué)也要具有被承認(rèn)的同等職銜[6]。英國女王督學(xué)候選人必須具有大學(xué)碩士學(xué)位且具有較高的學(xué)術(shù)聲望,經(jīng)驗豐富,思維敏捷,具有較強的解決實際問題的能力。

        2.督學(xué)招聘任用程序具有法律保障

        歐洲各國由憲法規(guī)定督學(xué)的職責(zé),這是對督學(xué)職業(yè)專業(yè)性和權(quán)威性的根本保障。在法國,國家督學(xué)招聘過程中,委員會將正式候選人推薦給教育部長,再呈遞給總統(tǒng);最后,總統(tǒng)以法令形式對國民教育總督學(xué)進(jìn)行正式任命。

        3.督學(xué)招聘重視督導(dǎo)培訓(xùn)經(jīng)歷與經(jīng)驗

        各國督學(xué)系統(tǒng)內(nèi)部形成了較為通暢的晉級制度,在成為普通督學(xué)的應(yīng)聘過程中必須經(jīng)歷培訓(xùn)和見習(xí)。荷蘭督導(dǎo)局規(guī)定,所有督學(xué)每年需花費10個工作日接受在職培訓(xùn)。督導(dǎo)局內(nèi)設(shè)一個專門團(tuán)隊負(fù)責(zé)新職員及原有職員的教育和培訓(xùn)。英國教育標(biāo)準(zhǔn)局要求一般督學(xué)上崗前要接受120小時的培訓(xùn),每年要接受至少5天以上的培訓(xùn),培訓(xùn)過程非常重視實踐的環(huán)節(jié)[7]。

        在法國,總督學(xué)原則上不安排專門的脫產(chǎn)培訓(xùn),但安排不定期實習(xí)、學(xué)術(shù)研討會和短期培訓(xùn)。由于法國總督學(xué)多數(shù)有過學(xué)區(qū)督學(xué)和省督學(xué)的工作經(jīng)驗,而學(xué)區(qū)督學(xué)和省督學(xué)在正式任命和上崗前必須到“國家督學(xué)和教育領(lǐng)導(dǎo)培訓(xùn)中心”接受兩年上崗培訓(xùn)。因此,雖然法國總督學(xué)沒有專門的脫產(chǎn)培訓(xùn),但在其職業(yè)發(fā)展中都有見習(xí)和培訓(xùn)經(jīng)歷[8]。

        二、我國督學(xué)隊伍現(xiàn)狀及問題

        我國教育督導(dǎo)隊伍由專兼職督學(xué)、專兼職督導(dǎo)工作人員和特約教育督導(dǎo)員(特約督學(xué))構(gòu)成。國家督學(xué),作為“教育部聘任的依法執(zhí)行教育督導(dǎo)公務(wù)的人員”,在我國督導(dǎo)隊伍系統(tǒng)中處于最高一級,代表中央政府行駛督導(dǎo)職能,既要具有權(quán)威性,也要具有專業(yè)性。國家督學(xué)隊伍建設(shè)對我國督導(dǎo)隊伍建設(shè)具有指導(dǎo)性和示范性。

        據(jù)教育部教育督導(dǎo)團(tuán)辦公室主任何秀超介紹,本著“教育行政管理、教學(xué)科研一線并重,中央、地方并重,各級各類教育并重”原則組建的第九屆國家督學(xué)共160人,其中“國家機關(guān)24人,占15%;省市教育行政部門和教育督導(dǎo)機構(gòu)74人,占46%;高校28人,占18%;中小學(xué)和幼兒園23人,占14%;教育研究機構(gòu)和行業(yè)協(xié)會11人,占7%”[9]。與此前的八屆國家督學(xué)偏重于從教育行政部門聘任相比,第九屆國家督學(xué)增加了一批專家型國家督學(xué)。其中,一線教育工作者數(shù)量創(chuàng)下了歷年之最。盡管如此,第九屆國家督學(xué)隊伍構(gòu)成上還是呈現(xiàn)出一些明顯的特征。

        一是國家督學(xué)隊伍中兼職督學(xué)居多。第九屆國家督學(xué)隊伍中,專職督學(xué)不到20%。

        二是國家督學(xué)隊伍中行政官員居多。第九屆國家督學(xué)具有行政職務(wù)的官員占52%,如果將高校具有領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的國家督學(xué)計算在內(nèi),比例達(dá)到69%。在職行政官員與高校領(lǐng)導(dǎo)屬于兼職國家督學(xué),他們因事務(wù)繁多,很難保證督導(dǎo)時間。

        三是國家督學(xué)與教師比例為1:92 301。(2013年全國各級各類教育專任教師數(shù)1 476.82萬人)聯(lián)合國教科文組織的一份報告顯示,2000年,英國每1 000名教師配備一名皇家督學(xué),每200~300名教師配備一名地方督學(xué)(視導(dǎo)員)。法國督學(xué)與教師的比例為1:240。而包括韓國在內(nèi)的其他亞洲國家,這一比值是1:150。比較起來,我國國家督學(xué)的數(shù)量是極為不足的。

        四是國家督學(xué)身份性質(zhì)不統(tǒng)一。專職督學(xué)一般具有國家公務(wù)員身份,但兼職督學(xué)既有公務(wù)員,也有事業(yè)編。因此,兼職國家督學(xué)行駛督導(dǎo)權(quán)力往往憑借其他行政職務(wù)權(quán)力發(fā)揮督導(dǎo)權(quán)威性。第九屆督學(xué)皮俊林曾介紹說,督學(xué)赴地方調(diào)研,一般都有政府部門相關(guān)負(fù)責(zé)人出面陪同。“這不是‘督學(xué)’這一頭銜決定的,而是我本身的行政級別要高于部分地方領(lǐng)導(dǎo)。”[9][10]

        五是國家督學(xué)選聘標(biāo)準(zhǔn)不足以滿足督導(dǎo)專業(yè)化需求。我國國家督學(xué)一般不經(jīng)過招聘產(chǎn)生,而是采取推薦和任命形式安排?!秶叶綄W(xué)聘任管理辦法(暫行)》(教督[2006]4號)第六條(三)(四)(五)規(guī)定了選聘國家督學(xué)的能力、學(xué)歷、級別等要求。其中,(五)“行政機關(guān)副廳級及以上,或具有中小學(xué)特級教師稱號,高等學(xué)校和科研機構(gòu)等正高級專業(yè)技術(shù)職務(wù)”的規(guī)定是選拔的硬指標(biāo)。這一標(biāo)準(zhǔn)縮小了國家督學(xué)選拔范圍。(四)“具有大學(xué)本科以上學(xué)歷或同等學(xué)力,從事教育管理或者教學(xué)、研究工作10年以上”。雖然規(guī)定了從事教育工作10年的年限要求,但卻沒有限定學(xué)科和專業(yè)是否與教育管理和教學(xué)相關(guān),而且也沒有對教學(xué)經(jīng)驗的要求??梢哉f,在“硬指標(biāo)”之后增加了獲選幾率。而(三)“具有較強的組織協(xié)調(diào)能力和較強的口頭與書面表達(dá)能力”,這一規(guī)定則比較模糊,缺乏對應(yīng)的考核、選拔標(biāo)準(zhǔn)。同時,《國家督學(xué)聘任管理辦法(暫行)》沒有對國家督學(xué)職能考核提出規(guī)范要求。

        六是國家督學(xué)不屬于終身職業(yè)。我國國家督學(xué)實行任期制?!皣叶綄W(xué)每屆任期3年,續(xù)聘一般不得超過三屆?!边@一規(guī)定使得國家督學(xué)隊伍具有不穩(wěn)定性,不足以吸引優(yōu)秀人才終身從事該職業(yè)。

        我國國家督學(xué)職業(yè)性質(zhì)與現(xiàn)狀是我國教育督導(dǎo)隊伍整體的縮影。根據(jù)國家教育督導(dǎo)團(tuán)辦公室2007年出版的《當(dāng)代中國教育督導(dǎo)》提供的全國督導(dǎo)人員統(tǒng)計數(shù)字,會發(fā)現(xiàn):第一,專職教育督導(dǎo)人員所占比例逐年遞減。20世紀(jì)最后十年,我國專職教育督導(dǎo)人員占督導(dǎo)隊伍整體比例縮減了一倍;而在21世紀(jì)初,在教育督導(dǎo)隊伍整體中,專職教育督導(dǎo)人員仍然不足一半,基本保持在38%~44%之間。第二,專職督學(xué)在督導(dǎo)隊伍中所占比例逐年下降。由1995年的33%下降到2007年的20%。

        表1 1990-2007我國教育督導(dǎo)人員不完全統(tǒng)計①國家教育督導(dǎo)團(tuán)辦公室《當(dāng)代中國教育督導(dǎo)(重要法規(guī)經(jīng)典文獻(xiàn))》附錄中列出1990-2007年全國教育督導(dǎo)人員的構(gòu)成情況,但年度統(tǒng)計方法前后不完全一致,導(dǎo)致一些數(shù)據(jù)無法獲得。

        三、我國督學(xué)隊伍專業(yè)化建設(shè)的政策建議

        歐洲各國督學(xué)隊伍專業(yè)化建設(shè)帶來的啟示是:督學(xué)專業(yè)化傳統(tǒng)由來已久,國家法律賦予督學(xué)以行政權(quán)力和專業(yè)權(quán)威,督學(xué)資格具有成熟的體系,根據(jù)督導(dǎo)任務(wù)對督學(xué)職業(yè)進(jìn)行內(nèi)部分工,從而實現(xiàn)了督學(xué)隊伍的專業(yè)性、權(quán)威性,確保有效督導(dǎo)。

        督學(xué)隊伍建設(shè)與督導(dǎo)機構(gòu)設(shè)置具有一定的關(guān)聯(lián)。從歐洲各國教育督導(dǎo)機構(gòu)設(shè)置來看,獨立與非獨立的教育督導(dǎo)機構(gòu)并存。督導(dǎo)效果并不受到教育督導(dǎo)機構(gòu)是否獨立的影響。2012年,我國國務(wù)院新設(shè)國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會,聘任國家督學(xué)。這被視為我國教育督導(dǎo)從教育部獨立出來的一個標(biāo)志。但我國督學(xué)隊伍建設(shè)無論是督學(xué)職業(yè)定位方面,還是在督學(xué)培養(yǎng)培訓(xùn)方面都與專業(yè)化建設(shè)存在差距。要發(fā)揮教育督導(dǎo)對政策實施的監(jiān)督作用,對學(xué)校辦學(xué)行為和教育質(zhì)量的問責(zé)和評價作用,對教育發(fā)展方向的導(dǎo)向作用,必須有賴于專業(yè)化的督學(xué)隊伍。我國國家督學(xué)隊伍專業(yè)化建設(shè)是督導(dǎo)制度改進(jìn)的重要突破口。

        第一,從法律上明確督學(xué)的公務(wù)員地位和待遇,賦予督學(xué)一定的行政職務(wù)級別。督學(xué)是具有專業(yè)技術(shù)資格、執(zhí)行國家公務(wù)的專職人員。督學(xué)履行督導(dǎo)職能需要強制性權(quán)威的保障,法律能夠確保督導(dǎo)權(quán)力的合法性。2015年2月11日,上海市第十四屆人民代表大會通過了《上海市教育督導(dǎo)條例》,從上海市人大立法的角度肯定了獨立的教育督導(dǎo)權(quán)力,不僅可以督導(dǎo)下級政府,也可以督導(dǎo)同級相關(guān)部門??梢?,賦予督導(dǎo)人員相當(dāng)?shù)男姓墑e是確保督導(dǎo)職能有效發(fā)揮的必要條件。

        第二,建立督學(xué)資格證書制度,逐步形成督學(xué)職業(yè)體系。根據(jù)我國行政管理體系特點,構(gòu)建中央、省、地市、縣區(qū)督學(xué)職業(yè)體系,并在體系內(nèi)部形成基于督學(xué)資格證書認(rèn)證的晉職制度。國家督學(xué)為最高級督學(xué),由國家最高行政長官任命。

        第三,建立督學(xué)聘任制度,面向社會公開招聘。根據(jù)教育督導(dǎo)職能分工,從公開招聘、選拔考試、面試、見習(xí)實習(xí)幾個環(huán)節(jié)選拔、培訓(xùn)督學(xué)。轉(zhuǎn)變當(dāng)前國家督學(xué)推薦任命的方式,確保吸引優(yōu)秀人才終身從事督導(dǎo)工作。強化督學(xué)見習(xí)制度,將督導(dǎo)經(jīng)驗、經(jīng)歷作為選聘正式督學(xué)的重要指標(biāo)。同時,將督學(xué)定期培訓(xùn)作為督學(xué)隊伍建設(shè)的常規(guī)制度予以確立,并提供經(jīng)費保障。

        第四,對督學(xué)隊伍進(jìn)行分類管理,以實現(xiàn)更專業(yè)、更有效的教育督導(dǎo)。我國教育發(fā)展已經(jīng)從數(shù)量規(guī)模轉(zhuǎn)變到質(zhì)量內(nèi)涵發(fā)展階段。督學(xué)與督政同等重要??梢钥紤]在督導(dǎo)機構(gòu)設(shè)置上將督政與督學(xué)分開,同時按照督政與督學(xué)分開對督學(xué)人員進(jìn)行初次專業(yè)分工,并適時在內(nèi)部考慮二次專業(yè)分工,滿足國家教育發(fā)展日益增加的對督學(xué)專業(yè)化、專門化的需求。

        [1]劉朋.荷蘭教育督導(dǎo)監(jiān)督職能演變及其啟示[J].教學(xué)與管理,2008(7):50.

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        [5]朱琦,楊辛,蔡雯卿.問題域探析:當(dāng)代教育督導(dǎo)研究[M].天津:天津教育出版社,2006:7.

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        [8]教育部教育督導(dǎo)辦公室.我國為何要聘國家督學(xué)——訪教育部教育督導(dǎo)辦公室主任何秀超[N].光明日報,2012-11-01(6).

        [9]楊章懷,葛倩新.中國最龐大督學(xué)隊伍即將上任[N].南方都市報,2012-04-05(AA).

        【責(zé)任編輯 趙穎】

        G47

        A

        1674-5450(2015)06-0137-03

        2015-09-10

        趙爽,女,遼寧昌圖人,沈陽師范大學(xué)副教授,教育學(xué)博士。

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