□高文杰

混合所有制職業(yè)院校的內(nèi)涵與意義及其治理分析

□高文杰

混合所有制職業(yè)院校是指其資本構(gòu)成由國有資本、集體資本、非公有資本等交叉與融合形態(tài)的職業(yè)院校?；旌纤兄坡殬I(yè)院?？梢园l(fā)揮不同所有制的優(yōu)勢，實現(xiàn)資源有效配置與有效利用。治理結(jié)構(gòu)的組織體系一般由股東會、董事會（或理事會）、監(jiān)事會和校長層等構(gòu)成。治理模式是實行學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)，操作層面是董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制。

混合所有制職業(yè)院校；內(nèi)涵；現(xiàn)實意義；治理

《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》（以下簡稱《決定》）提出職業(yè)教育要“探索發(fā)展股份制、混合所有制職業(yè)院校，允許以資本、知識、技術(shù)、管理等要素參與辦學(xué)并享有相應(yīng)權(quán)利”?；旌纤兄疲鼘㈤_啟中國職業(yè)教育史上的一個重要紀元，具有里程碑意義?；旌纤兄颇芊窀灿诼殬I(yè)教育領(lǐng)域，實現(xiàn)混合所有制模式的成功突破，是一個重要命題。其中，在探索混合所有制職業(yè)院校建設(shè)過程中，認清其現(xiàn)實意義，把握其內(nèi)涵，做好其治理等無疑有著重要的理論與實證意義。

一、混合所有制職業(yè)院校內(nèi)涵界定

（一）混合所有制及其相關(guān)概念

與混合所有制有關(guān)的概念主要有所有制、所有制性質(zhì)、所有制實現(xiàn)形式。所有制通常指生產(chǎn)資料所有制，反映了生產(chǎn)過程中人與人之間在生產(chǎn)資料占有方面的經(jīng)濟關(guān)系［1］。所有制性質(zhì)，通常是根據(jù)生產(chǎn)資料所有者的性質(zhì)來劃分的，一般劃分為公有制和私有制。公有制是指生產(chǎn)資料歸集體、國家或全民所有；私有制是指生產(chǎn)資料歸個人所有。所有制實現(xiàn)形式，是指所有制形式為實現(xiàn)其經(jīng)營目標而采取的生產(chǎn)組織形式，譬如，集體所有制可采取工人自治、等級制等實現(xiàn)形式；私人所有制可采取合伙制、公司制和股份制等實現(xiàn)形式。

混合所有制，指的是國有資本、集體資本、非公有資本等不同所有制資本交叉與融合的經(jīng)濟形態(tài)。從微觀上講，是指一個企業(yè)或公司的出資人來自不同的所有制投資主體，其投資主體可以是國有、集體、個體、私營與外資等［2］。目前學(xué)界普遍持廣義與狹義兩種解釋：廣義混合所有制是指不僅包括公有資本與非公有資本的融合，也包括國有資本與集體資本的融合；狹義混合所有制是指公有資本與非公有資本的融合，而國有資本與集體資本的融合不視為混合所有制?；旌纤兄频膶崿F(xiàn)形式有勞動者合作制、股份制、股份合作制、經(jīng)濟聯(lián)合體、中外合資等［3］。

混合所有制的提法首次出現(xiàn)在黨的文件始于1997年的十五大報告，黨的十八屆三中全會更是將混合所有制置于我國基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式的高度。指出“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟，是基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式”［4］。

（二）混合所有制職業(yè)院校內(nèi)涵界定

混合所有制職業(yè)院校是指其資本構(gòu)成由國有資本、集體資本、非公有資本等交叉與融合形態(tài)的職業(yè)院校。借鑒混合所有制經(jīng)濟的研究，筆者將混合所有制職業(yè)院校作宏觀、中觀和微觀的劃分：宏觀的混合所有制職業(yè)院校是指不同屬性資本之間的融合，它既可以是公有資本與非公有資本的融合，也可以是國有資本與集體資本的融合，還包括不同屬性的國有資本（如工業(yè)、商業(yè)資本）與國有資本（如教育資本）的融合，不同屬性的集體資本（如工業(yè)、商業(yè)資本）與集體資本（如教育資本）的融合，不同屬性的非公資本（如財產(chǎn)、知識技術(shù)、管理、設(shè)備等）之間的融合；中觀的混合所有制職業(yè)院校是指公有資本與非公有資本的融合，國有資本與集體資本的融合；微觀的混合所有制職業(yè)院校是指公有資本與非公有資本的融合，不包括公有資本之間或非公有資本之間的融合。如表1所示。

表1 混合所有制職業(yè)院校概念的劃分

需要說明，如果將國（境）外資本也作為一種獨立的資本形式，則混合態(tài)勢會有更為豐富的形式，這在表1中并沒有列出來。當(dāng)然，在進行混合所有制職業(yè)院校的決策時也要將國（境）外資本、國際合作作為相關(guān)因子的。

就構(gòu)成混合所有制職業(yè)院校主體而言，在職業(yè)院校方面可有：職業(yè)院校個體、職業(yè)院校聯(lián)合體、職教集團、職業(yè)院校中的二級學(xué)院等；非職業(yè)教育方面可有：國企、私企、外資、三資企業(yè)、科研機構(gòu)、政府機構(gòu)、民間金融、基金會、社會團體與個體等?；旌纤兄坡殬I(yè)院校的樣態(tài)，因主體不同、混合態(tài)勢、資本表現(xiàn)形態(tài)、實現(xiàn)形式等維度的不同組合會產(chǎn)生豐富的可能模式，這為混合所有制職業(yè)院校的探索實踐提供了廣闊的“想象空間”。當(dāng)然，不同屬性資本混合后興辦職業(yè)教育是構(gòu)成混合所有制職業(yè)院校的必要條件。

混合所有制職業(yè)院校的實現(xiàn)形式是指在其產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下教育經(jīng)營活動的組織形式，一般有合作制、股份制、股份合作制、中外合資和“三資”等。合作制是混合所有制職業(yè)院校出資方的資產(chǎn)歸出資方所有，但共同使用經(jīng)營，收益分配實行按勞分配與按股分配相結(jié)合的方式。股份制是以入股方式把不同所有者的資產(chǎn)集合起來，統(tǒng)一使用經(jīng)營，按股分紅的產(chǎn)權(quán)組合形式?？毓蔂顟B(tài)可以有以公有股控股、非公股控股、公非對等持股三種情形。股份合作制是合作制與股份制的有機結(jié)合，其基本特征是產(chǎn)權(quán)多元化，按協(xié)議可以資金、設(shè)備、技術(shù)、土地、知識、勞動力等生產(chǎn)要素作為股份，以按勞分配為主，又兼有一定的股金分紅。中（境）外合資制是以我國職業(yè)院校為主體的職業(yè)教育組織與國（境）外的資本混合，按合作契約行使各自權(quán)利與職責(zé)，并獲取收益。還需指出，職業(yè)教育作為聯(lián)結(jié)學(xué)校與產(chǎn)業(yè)的跨界教育，產(chǎn)教融合是最優(yōu)的辦學(xué)模式，因此開展混合所有制職業(yè)院校的構(gòu)建中，與各類企業(yè)（包括國外企業(yè)）混合，其以資本、知識、技術(shù)、管理、設(shè)備等資源要素參與職業(yè)院校辦學(xué)，共同決策與培養(yǎng)技能型人才有著突出的意義。

類比混合所有制經(jīng)濟，為便于混合所有制職業(yè)院校相關(guān)的理論研究，認為可提出“混合所有制職業(yè)教育”概念。所謂混合所有制職業(yè)教育從外延上說是指混合所有制職業(yè)院校及其相關(guān)機構(gòu)的加總，從內(nèi)涵上說是實行混合所有制形式的職業(yè)技術(shù)教育。由此，我國職業(yè)教育按所有制形式的結(jié)構(gòu)，可表述為由單一所有制職業(yè)教育和混合所有制職業(yè)教育組成，具體說是由國家所有制、集體所有制、民辦職業(yè)院校與混合所有制職業(yè)院校及其各類職教集團等按一定結(jié)構(gòu)組成。

二、探索混合所有制職業(yè)院校的現(xiàn)實意義

混合所有制職業(yè)院?？梢源蚱扑兄票趬?，發(fā)揮不同所有制的優(yōu)勢，釋放體制紅利，有利于實現(xiàn)資源有效配置、有效利用等。因此，建設(shè)混合所有制職業(yè)院校對推進我國職業(yè)教育深入發(fā)展有著突出的現(xiàn)實意義。

（一）建設(shè)混合所有制職業(yè)院校是我國經(jīng)濟體制改革大趨勢的客觀需求

黨的十八屆三中全會明確提出，混合所有制經(jīng)濟是基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式，要積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。因此，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟是我國當(dāng)前及將來經(jīng)濟領(lǐng)域的一項重要改革內(nèi)容。眾所周知，職業(yè)教育是與經(jīng)濟聯(lián)系最直接最密切教育組織，其教育目標、教育過程與教育“產(chǎn)品”等與經(jīng)濟部門有著廣泛而緊密的聯(lián)系，因此，將職業(yè)教育置于經(jīng)濟體制大背景之外而使其獲得發(fā)展是不可想象的。另外，依據(jù)教育與經(jīng)濟、政治、社會等相輔相成的關(guān)系規(guī)律，職業(yè)教育功能發(fā)揮的重要取向在于緊隨經(jīng)濟與社會發(fā)展的脈搏而跳動。再次，從社會關(guān)系的運作層面看，所有制形式公有為主體的職業(yè)教育不利于與公有、私有與混合所有制并存的社會產(chǎn)業(yè)、行業(yè)企業(yè)的合作交流與深度融合。因此，探索發(fā)展混合所有制職業(yè)院校，正是適應(yīng)我國積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，遵照職業(yè)教育發(fā)展的需求而在辦學(xué)體制上的重要創(chuàng)新。

（二）發(fā)展混合所有制職業(yè)院校，能激活與吸引社會資本投資職業(yè)教育，實現(xiàn)公有資本的有益補償，有利于實現(xiàn)職業(yè)教育資源的優(yōu)化配置

發(fā)展混合所有制職業(yè)院校，通過吸納社會資本投入職業(yè)教育，有利于補償職業(yè)教育資本不足，實現(xiàn)公有資本保值增值、功能放大。應(yīng)該看到，隨著綜合國力的提升，國家對職業(yè)教育的投入大幅攀升，但由于歷史存量的不足與認知偏差等因素，公有資本的投入與職業(yè)教育發(fā)展的現(xiàn)實需要相比顯著不足，如生均財政撥款遠低于普通教育，且撥款比例也呈現(xiàn)逐年下降的趨勢［5］。職業(yè)教育課程實踐性與技能訓(xùn)練的特點決定了其生均培養(yǎng)成本要高于同層普通教育，一般統(tǒng)計是2-3倍。投入的欠缺，成為遏制職業(yè)教育發(fā)展的重要障礙之一。然而，要加大投入幅度，一味依靠政府財政支出也是不現(xiàn)實的?？晒┻x擇的路徑是在保障與增大政府投入的基礎(chǔ)上，吸納與激勵包括行業(yè)企業(yè)在內(nèi)的社會組織投資職業(yè)教育。這可從兩個方面得到論據(jù)，其一，職業(yè)教育服務(wù)產(chǎn)業(yè)的屬性，職業(yè)教育為產(chǎn)業(yè)提供人力資源的功能，不僅規(guī)定了產(chǎn)業(yè)界支持職業(yè)教育是其社會責(zé)任，而且也規(guī)定了其投資職業(yè)教育是有著經(jīng)濟學(xué)意義上根據(jù)的；其二，世界職業(yè)教育發(fā)達的國家經(jīng)驗表明，職業(yè)教育的發(fā)展不能僅僅依靠政府投入，必須激活社會資本的投入。例如，美國的職業(yè)教育的主體就是非公有資本性質(zhì)的，其中高中后職業(yè)培訓(xùn)公立性的社區(qū)學(xué)院與私立性職業(yè)院校的比例為1：6［6］。還應(yīng)看到，之前的我國政策導(dǎo)向當(dāng)然也鼓勵引導(dǎo)社會力量投資職業(yè)教育，但并未規(guī)定投資方在辦學(xué)中享有的權(quán)利與收益，這在某種程度上也制約了投資主體的積極性。混合所有制職業(yè)院校制度設(shè)計中提出，允許資本作為重要的生產(chǎn)要素參與辦學(xué)并獲得相應(yīng)收益，這為社會資本投入職業(yè)教育獲得“名利雙收”提供了制度保證。這些無疑會盤活社會資金，激發(fā)激活社會資本投資職業(yè)教育。

混合所有制職業(yè)院校的提出，有利于職業(yè)教育主體實現(xiàn)資源的匹配性，資本的多元與效率配置。我們知道，職業(yè)教育作為一種跨界教育，其辦學(xué)目標、人才培養(yǎng)目標規(guī)定其與產(chǎn)業(yè)、行業(yè)企業(yè)的情態(tài)須臾不可分離；另一方面，產(chǎn)業(yè)界對職業(yè)教育也有著現(xiàn)實的或潛在的訴求。這些提示我們，職業(yè)教育資本構(gòu)成的最優(yōu)模式之一是代表不同利益相關(guān)者資本的直接介入，實施混合所有制，這樣可以提高職業(yè)教育資源屬性的匹配性，資本的多元與效率配置。具體可體現(xiàn)在這樣幾方面，其一，職業(yè)院校產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的開放，能為閑置或沒有充分利用的社會職業(yè)教育資源找到投資渠道，從而實現(xiàn)資源（職業(yè)教育的生產(chǎn)要素）的利用與配置。其二，混合所有制，有利于職業(yè)教育的體系的優(yōu)化。我國職業(yè)教育主要由公辦與民辦院校構(gòu)成，其中公辦職業(yè)院校是主體，比較而言，公辦職業(yè)院校資金較雄厚，規(guī)模較大，但活力不足，辦學(xué)效率較低；而民辦職業(yè)院校資金相對匱乏，規(guī)模較小，但活力充沛，辦學(xué)效率較高。民辦與公辦職業(yè)院校的“有效混合”，可實現(xiàn)兩種所有制優(yōu)勢的互補。其三，混合所有制也會帶來資本向優(yōu)勢職教客體聚合的現(xiàn)象，這將有利于職業(yè)院校做大做強，實現(xiàn)規(guī)模效益，鑄造我國職業(yè)教育的“高地”。其四，混合所有制的政策盤活了職業(yè)教育的資本市場，市場調(diào)節(jié)作用將不斷引領(lǐng)資本在職業(yè)教育中的流向與資產(chǎn)重組，這將有利于集結(jié)優(yōu)質(zhì)資本，激勵優(yōu)質(zhì)職教資源，鞭策或淘汰落后的職教資源。

（三）發(fā)展混合所有制職業(yè)院校，有利于辦學(xué)機制回歸職教本質(zhì)，克服產(chǎn)教深度融合困境的體制性障礙

當(dāng)前，我國職業(yè)教育的主體是公辦體制，這些院校的投資主體和利益主體是國家，政府部門是國有資本的代理。在現(xiàn)實性上政府成為職業(yè)院校的單一主宰與價值標準，其常運用行政方法管理學(xué)校，行政化色彩濃厚。由于缺乏其他投資主體與利益主體與之博弈，導(dǎo)致一些政府的“權(quán)利邊界”模糊，插手干預(yù)院校管理與決策的“濫政亂政”與“懶政缺位”現(xiàn)象并存。另一方面，許多公辦院校也樂得偎在政府的襁褓里吃安逸飯，不但“衣食無憂”，而且還能“背靠大樹好乘涼”，只需所作所為能贏得上級政府首肯即可大功告成，至于“學(xué)校產(chǎn)出”是否“適銷對路”與辦學(xué)效益高低的考量往往就“放馬南山”?？傊诂F(xiàn)有格局下的公辦院?！白灾鬓k學(xué)”難成氣候，惰性痼疾也難根除，辦學(xué)活力不足與效率不高也就成了普遍現(xiàn)象。眾所周知，職業(yè)教育的本質(zhì)屬性規(guī)定其要走產(chǎn)教融合、校企合作、工學(xué)結(jié)合與“知行合一”的辦學(xué)模式，這就要求職業(yè)院校貼近經(jīng)濟社會發(fā)展需要，走出“象牙塔”，尋求培養(yǎng)社會需要的技能型人才之略。依筆者看來，職業(yè)教育“善治”的特征之一是職業(yè)教育利益相關(guān)者訴求在決策與教育過程中得以整合、協(xié)調(diào)與體現(xiàn)，體現(xiàn)這種特征的路徑可能有很多，但混合所有制特別是產(chǎn)業(yè)資本介入的混合所有制則是實現(xiàn)職業(yè)教育良好治理結(jié)構(gòu)特征的根本基礎(chǔ)與保證。一般而言，無論采取混合所有制的何種實現(xiàn)方式都能以適當(dāng)方式與程度表達不同投資主體的利益訴求，產(chǎn)業(yè)資本等介入的混合所有制將有利于產(chǎn)業(yè)界的教育需求在教育過程中的體現(xiàn)；另外，非公有資本追求回報率的屬性又有利于提高辦學(xué)效率。因此，發(fā)展混合所有制職業(yè)院校，有助于職業(yè)院?？朔姓卫?，實現(xiàn)按照市場機制配置資源，按照經(jīng)濟社會需求自主辦學(xué)模式的形成，使辦學(xué)機制回歸職教本質(zhì)，同時也有利于實現(xiàn)辦學(xué)效益最大化和效率最優(yōu)化。

對帶有產(chǎn)業(yè)資本的混合所有制職業(yè)院校來說，產(chǎn)教兩屆的壁壘就易打破，產(chǎn)教深度融合困境的體制性障礙就易瓦解，這有助于產(chǎn)教真正融合，改變目前事實上職業(yè)院校與行業(yè)企業(yè)兩張皮的現(xiàn)象。多年來，政府采取多種激勵措施推進校企合作，院校方也不遺余力全身投入，但“剃頭挑子一頭熱”的狀態(tài)并未徹底改觀。這種現(xiàn)象不能簡單歸咎于企業(yè)社會責(zé)任心的缺失，應(yīng)該看到，企業(yè)作為經(jīng)濟組織追求利潤最大化是其核心目標，如果校企合作不能帶來預(yù)期收益或效用，則投入熱情不高、行為敷衍在所難免。校企“合璧”的混合所有制職業(yè)院校，則將企業(yè)方納入辦學(xué)主體，企業(yè)方自然會把辦學(xué)與提高辦學(xué)質(zhì)量視為內(nèi)在職責(zé)，實施產(chǎn)教融合、校企深層合作這個職業(yè)教育的最具特色的育人模式也就成為順理成章之事。

（四）混合所有制體制下，有利于更好地激發(fā)辦學(xué)活力

混合所有制職業(yè)院校，為進一步激發(fā)教職員工的積極性與潛力提供了一個新空間。具體可從如下幾點加以佐證：其一，混合所有制下的管理機制一般更具有激勵性，更能調(diào)動教職員工參與度、責(zé)任感與質(zhì)效感。根據(jù)新制度經(jīng)濟學(xué)的觀點［7］，在管理機制的績效與激勵方面，公有產(chǎn)權(quán)一般是低于非公產(chǎn)權(quán)與混合產(chǎn)權(quán)的，因而，對職業(yè)院校來說，與混合所有制相匹配的管理機制比單一公有制的管理機制更富有績效與激勵作用。其二，若混合所有制職業(yè)院校中存在教職工持股現(xiàn)象，則能進一步激發(fā)其“主人翁”的責(zé)任感與創(chuàng)造力。其三，混合所有制職業(yè)院校制度框架中包括以知識、技術(shù)作為生產(chǎn)要素參與辦學(xué)并享有相應(yīng)收益，這將引發(fā)職業(yè)院校人事制度壁壘的冰釋，釋放存在于“坊間”的知識、技術(shù)紅利。就個體而言，一方面，企業(yè)中擁有一定技術(shù)與技能的“能工巧匠”，可以使其擁有知識產(chǎn)權(quán)的知識、技術(shù)開發(fā)、產(chǎn)品設(shè)計等投資入股，按股權(quán)分享收益或參與管理，這不僅改善職業(yè)院校的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，也將有效調(diào)動企業(yè)技師加入“雙師型”教師隊伍的主動性。另一方面，對職業(yè)院校內(nèi)而言，上述政策當(dāng)然也具有激勵功效，作用是拉動更多的教師提升“雙教”能力而成為“雙師型”教師，以及對科技研發(fā)的投入。

（五）發(fā)展混合所有制職業(yè)院校，有利于推進現(xiàn)代職業(yè)學(xué)校制度的建構(gòu)

建立現(xiàn)代職業(yè)學(xué)校制度是我國實施職業(yè)院校治理的基本設(shè)計。現(xiàn)代職業(yè)學(xué)校制度的鮮明特征是政校分開、管辦分離，自主辦學(xué)。公辦職業(yè)院校的投資主體為國家政府，這種資本構(gòu)成與其唯一性為政府實施對職業(yè)院校的全面管理控制提供了可能性。而現(xiàn)實是學(xué)校成為政府的下屬單位，成為具有行政級別的體制內(nèi)組織。政府主管部門成為學(xué)校的決策者、裁判員，反映在專業(yè)設(shè)置和調(diào)整、人事管理、教師評聘、收入分配等方面學(xué)校沒有或少有自決權(quán)，校長任命與辦學(xué)績效由上級裁定。在這種格局下實施現(xiàn)代職業(yè)學(xué)校制度必須進行艱難的制度創(chuàng)新，克服路徑依賴的阻滯。對于混合所有制職業(yè)院校，產(chǎn)權(quán)的多元化為打破一元化與行政化、“官僚化”的治理方式奠定了根本基礎(chǔ)，選擇現(xiàn)代職業(yè)學(xué)校制度的治理似乎成為最自然、最合理與“最經(jīng)濟”的管理取向。

三、混合所有制職業(yè)院校的治理

《決定》在論及職業(yè)院校的治理時指出：“職業(yè)院校要依法制定體現(xiàn)職業(yè)教育特色的章程和制度，完善治理結(jié)構(gòu)，提升治理能力?！被旌纤兄坡殬I(yè)院校的治理問題因其“混合”特點又有其自身特性，這是需要認真研究與精心設(shè)計的。對此主要考慮分述如下：

（一）混合所有制職業(yè)院校治理的總體架構(gòu)

治理（governance）一詞源自古希臘，最初的含義是操縱或控制。20世紀開始治理理論成為西方行政管理學(xué)的核心內(nèi)容之一。聯(lián)合國全球治理委員會（CDD）對治理的概念進行了界定，指出“治理”是“各種公共的或私人組織、個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方法的總和，是使相互沖突的或不同利益得以調(diào)和，并采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排”［8］。治理已進入社會經(jīng)濟與社會生活的諸多領(lǐng)域，治理在學(xué)校中的運用與體現(xiàn)即為學(xué)校治理。一般地，學(xué)校治理可界定為學(xué)校正式與非正式制度、機制和管理方式等的總合。治理由治理主體、治理客體、治理目標、治理內(nèi)容、治理結(jié)構(gòu)以及治理機制等構(gòu)成，外在表現(xiàn)為以規(guī)則、關(guān)系運作和問責(zé)為重心的系列制度安排。對職業(yè)院校來說，治理包括外部治理與內(nèi)部治理，外部治理是指職業(yè)院校與政府、產(chǎn)業(yè)、市場和社會組織之間關(guān)系的規(guī)則與機制，內(nèi)部治理是指職業(yè)院校內(nèi)不同主體之間在教育運行和利益分配等方面的規(guī)則與機制的總和。外部治理與內(nèi)部治理兩者相互關(guān)聯(lián)，相輔相成。這里主要討論內(nèi)部治理問題（以下簡稱治理）?；旌纤兄坡殬I(yè)院校的治理架構(gòu)可簡述為：基于混合產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)，以辦學(xué)質(zhì)量與效率為目標，以治理結(jié)構(gòu)與治理機制為核心作用治理對象，從而產(chǎn)生治理效果，效果的優(yōu)劣又可作為鑒定治理目標、治理結(jié)構(gòu)與機制的重要依據(jù)，由此產(chǎn)生反饋調(diào)節(jié)作用。如圖1所示。

圖1 混合所有制職業(yè)院校治理的總體架構(gòu)

（二）混合所有制職業(yè)院校的治理結(jié)構(gòu)

著名經(jīng)濟學(xué)家厲以寧認為，混合所有制的關(guān)鍵問題不在持股主體的多少，而是資本能否發(fā)揮應(yīng)有的作用，“現(xiàn)代企業(yè)制度的建立要靠法人治理結(jié)構(gòu)的完善，混合所有制建立的過程實際上就是法人治理結(jié)構(gòu)真正完善的過程”［9］。同樣，建立健全現(xiàn)代職業(yè)學(xué)校制度和法人治理結(jié)構(gòu)，也是混合所有制職業(yè)院校能否和諧有序運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵與難點。由于混合所有制職業(yè)院校產(chǎn)權(quán)的多元性，特別是公有與非公有兩種不同屬性產(chǎn)權(quán)的并存，決定傳統(tǒng)的公辦職業(yè)院校的治理已不相適應(yīng)。筆者認為，治理結(jié)構(gòu)的確立原則是，以股份制現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)為骨架，兼顧不同投資方與利益相關(guān)者的利益，兼顧投資效益與教育公益屬性，以效率為中心，整合、調(diào)動與借用傳統(tǒng)職業(yè)院校治理（管理）結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，實現(xiàn)在投資者、管理者、執(zhí)行者、教職員工及其其他利益相關(guān)者之間權(quán)力制衡、利益制衡與效益共贏。具體觀點簡述如下：

1.股權(quán)結(jié)構(gòu)。混合所有制職業(yè)院校的治理的一個重要的基礎(chǔ)是股權(quán)結(jié)構(gòu)的形態(tài)，它影響包括治理結(jié)構(gòu)在內(nèi)的治理問題。在混合所有制職業(yè)院校中，公有資本和非公有資本在股權(quán)比例的分配是一個復(fù)雜的問題，受到包括市場、效率、政治、法制、偏好以及資本形式在內(nèi)的多種因素影響。在現(xiàn)實中股權(quán)比例由混合主體之間的談判、博弈和合約來決定的。這樣，混合所有制職業(yè)院校的股權(quán)結(jié)構(gòu)方面有三種形態(tài)，其一是公有資本絕對控股或相對控股，其二非公有資本絕對控股或相對控股，其三是公有資本與非公有資本均衡持股。持股形態(tài)因不同的“混合”路徑與合約設(shè)計等會有不同。如以民間資本為主體的混合所有制職業(yè)院?；诩罴s束的角度可實行員工持股（ESOP）、股票期權(quán)激勵、管理層收購（MBO）等。

2.治理結(jié)構(gòu)。參照現(xiàn)代企業(yè)治理核心理念，認為混合所有制職業(yè)院校的治理結(jié)構(gòu)的組分含有股東會、董事會（或理事會）、監(jiān)事會和校長層與各職能機構(gòu)或委員會等。這些組分之間是相互協(xié)同與制衡的關(guān)系（如圖2示）。

圖2 混合所有制職業(yè)院校治理結(jié)構(gòu)

股東會由混合所有制職業(yè)院校全體股東組成，是院校的最高決策機構(gòu)，其主要職權(quán)在于對涉及院校的重大事項做出決策。董事會（或理事會）為股東會的常設(shè)機構(gòu)，由股東會選舉出的董事組成，是院校的管理機構(gòu)。董事會須向股東會報告并對股東會負責(zé)，其制定的方案須經(jīng)股東會審議批準。董事會與股東會是一種委托代理關(guān)系，股東履行出資責(zé)任，董事會代表股東的意志進行科學(xué)決策，在學(xué)校戰(zhàn)略制定、校長的選聘和學(xué)校治理方面發(fā)揮著重要作用，并對股東、教職員工和社會公眾等利益相關(guān)者負責(zé)。董事會的構(gòu)成應(yīng)融入職業(yè)教育的利益相關(guān)者，涉及職業(yè)院校、行業(yè)、企業(yè)、社區(qū)等，并且要保證來自企業(yè)、行業(yè)和社區(qū)董事的一定比例，其中還要特別強調(diào)的是要有非公有資本的代表參與其中，以此保護非公有資本股東的利益。對于含有公辦職業(yè)院校的混合所有制職業(yè)院校在董事會的組成中要包含教代會、職代會的代表。政府管理部門要向董事會適度放權(quán)，依照相關(guān)章程和制度確立董事會對院校校長層的選聘權(quán)與薪資決定權(quán)。鼓勵企業(yè)家、創(chuàng)業(yè)家和教育家擔(dān)任校長（院長）。在對職業(yè)院校教育督導(dǎo)現(xiàn)有格局下，構(gòu)建院校監(jiān)事會，監(jiān)事會對股東會負責(zé)，以投資人代表的身份行使監(jiān)督權(quán)利。這里有兩點值得重視，其一是要根據(jù)產(chǎn)權(quán)組合的公有與非公有資本結(jié)構(gòu)確定監(jiān)事會結(jié)構(gòu)，其中要保障非公有資本的代表；其二基于投資方利益充分表達的考慮，在監(jiān)事會的人員結(jié)構(gòu)中體現(xiàn)這樣的特點，即在公有資本控股的混合所有制職業(yè)院校中將較多的監(jiān)督權(quán)配置給非公有資本方，而在公有資本參股的混合所有制職業(yè)院校中宜配置更強的監(jiān)督權(quán)給公有資本方。監(jiān)事會的人員構(gòu)成成分應(yīng)包括投資者代表、政府、行業(yè)企業(yè)、職業(yè)院校、學(xué)生（家長）、社會組織等利益相關(guān)者。對于“混合主體”方中含有工會組織與紀檢組織的要將其代表納入監(jiān)事會。校長層受任于院校董事會，以契約形式明確與院校之間的委托—代理關(guān)系。校長對董事會負責(zé)，可列席董事會會議行使相應(yīng)的職權(quán)。簡言之，四個治理組分之間的權(quán)力配置為股東會產(chǎn)生董事會和監(jiān)事會，董事會雇傭校長層，監(jiān)事會負責(zé)對董事會和校長層的監(jiān)督。

還需指出，校長層下還有一個完整的院校運行體系結(jié)構(gòu)，這點在傳統(tǒng)的職業(yè)院校組織結(jié)構(gòu)中有著成熟的結(jié)果應(yīng)予優(yōu)化繼承；另外，要建立或完善“專業(yè)教學(xué)指導(dǎo)與學(xué)術(shù)委員會”，用于輔助校長層的管理，同時它也是“教授治?！钡闹匾M織基礎(chǔ)與智庫。

（三）混合所有制職業(yè)院校的治理機制

一般認為，治理機制是職業(yè)院校的組織或個體等之間相互作用關(guān)系與規(guī)則。混合所有制職業(yè)院?？偟闹卫砟Ｊ绞菍嵭袑W(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)，對高職院校宜采取黨委主導(dǎo)的董事會（或理事會）領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制，對中職學(xué)校宜采取董事會（或理事會）領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制。配套機制主要包括校長層的激勵約束機制、選聘與退出機制、辦學(xué)績效評價機制、監(jiān)督機制、自主運行機制、信息披露機制等。

激勵約束機制。機制對應(yīng)主體為校長層。因混合所有制職業(yè)院校股權(quán)結(jié)構(gòu)、法制環(huán)境、金融體制、文化環(huán)境與外部治理環(huán)境等方面的特點，簡單移植已有相關(guān)激勵約束機制可能會有些不適宜的成分，因此借鑒已有的特別是現(xiàn)代公司法人激勵機制設(shè)計混合所有制職業(yè)院校的校長層激勵約束機制尤顯重要。在這個過程中要使機制能夠滿足優(yōu)化的機制的條件，即“參與約束、激勵相容約束、效用最大化”［10］。具體的激勵約束機制可采取薪酬激勵、期股權(quán)激勵、管理層收購、精神激勵的不同組合形式的激勵；同時校長層還要接受包括職業(yè)教育法在內(nèi)的各項法律法規(guī)、財務(wù)制度、院校章程與契約條款等方面的硬約束。另外，還需強化校長層的道德修養(yǎng)與自律這個履職基本條件，以此來增進其自我約束，降低委托風(fēng)險與監(jiān)督成本。

校長層聘用與退出機制。美國經(jīng)濟學(xué)家熊彼特提出的創(chuàng)新理論充分肯定了企業(yè)家在企業(yè)成長中的作用，而在職業(yè)教育領(lǐng)域具有教育家精神的校長層則是混合所有制職業(yè)院校的靈魂，因此，校長層的確定是至關(guān)重要的。對此以為需做好這樣幾點：一是建立以董事會為核心的校長任職標準制定與動態(tài)調(diào)整機制；二是無論對公有資本控股還是參股的混合所有制職業(yè)院校都需廢除校長層的行政級別與國家干部身份，去行政化；三是在校長層人員的選聘中要引入市場機制、更新和淘汰機制，其中校長的聘任制和公開選拔應(yīng)是突出的特征。

績效評價機制。在混合所有制職業(yè)院校需建立對董事會、董事個體與校長層績效的評價機制。評價指標可從兼顧經(jīng)濟和社會效益兩方面對董事會、董事和校長層全面履行職責(zé)情況進行全方位考核。評價方式應(yīng)以股東會和監(jiān)事會評價為主，形成董事會、董事和校長層自我評價為輔的多方評價機制。上述評價基本屬于學(xué)校內(nèi)部評價。無論董事會還是校長層其業(yè)績最重要的表征是職業(yè)教育的質(zhì)量與專業(yè)教學(xué)水平，而對后者的系統(tǒng)評價教育行政管理部門有著制度化的安排，如定期評估制度、質(zhì)量年度報告制度等，因此在對董事會與校長層的績效評價中可融入這種評價結(jié)果，將其作為多元評價中的“一元”；另外，行業(yè)、用人單位評價，第三方評價也可作為“一元”。

監(jiān)督機制?；旌纤兄坡殬I(yè)院校的監(jiān)督機制是一個多元多維監(jiān)督機制的復(fù)合體，包括治理組織內(nèi)的監(jiān)督機制，黨組織監(jiān)督機制，政府教育督導(dǎo)部門督導(dǎo)機制以及行業(yè)企業(yè)、社會媒體、第三方審計機構(gòu)和社會公眾所形成的監(jiān)督機制。內(nèi)部治理架構(gòu)內(nèi)的監(jiān)督主要是股東會、董事會、監(jiān)事會、校長層所形成的監(jiān)督機制，涉及股東對董事會、董事會對校長層，以及監(jiān)事會對董事會、校長層的監(jiān)督；內(nèi)容可以分為產(chǎn)出效果和投入效率監(jiān)督，董事會和校長層的業(yè)績指標、重點工作計劃的達成情況、辦學(xué)效率、財務(wù)管理、基礎(chǔ)管理建設(shè)以及工作努力程度等。黨組織監(jiān)督重點監(jiān)督院校的關(guān)鍵人、關(guān)鍵崗位和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，監(jiān)督國有資產(chǎn)的安全和保值增值等；監(jiān)督在辦學(xué)過程中利用混合所有制的格局進行利益輸送、蠶食國有資產(chǎn)、搭便車、設(shè)租尋租行為等。政府教育督導(dǎo)機制是國家加強對職業(yè)教育組織領(lǐng)導(dǎo)的制度設(shè)計之一，其主要是監(jiān)督職業(yè)院校履行職業(yè)教育職責(zé)的情形。

院校自主運行機制。以往公辦職業(yè)院校辦學(xué)過程中過度依賴政府，政府也難放手讓職業(yè)院?！白杂砂肯琛钡默F(xiàn)象在一定程度上阻礙了辦學(xué)活力的發(fā)揮，也不利于政府功能的真正實現(xiàn)，因此，建立職業(yè)院校自主運行機制尤其重要。這種機制核心目標在于解決的是辦學(xué)主體做什么，怎么做，由誰做，結(jié)果怎樣，做不好如何調(diào)整等，從而實現(xiàn)在專業(yè)設(shè)置和調(diào)整、人事管理、教師評聘、收入分配等方面在內(nèi)的自主權(quán)。自主運行機制也是一個系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，總的說是在混合所有制格局下，包括學(xué)校戰(zhàn)略確定機制，發(fā)展規(guī)劃決策機制，專業(yè)設(shè)置和調(diào)整機制，教學(xué)運行與管理機制，人事管理與教師評聘機制，教師績效考核與收入分配機制等。

投資方的收入分配機制。對混合所有制職業(yè)院校而言這是一個繞不開的問題，必須加以確立，否則不利于其健康發(fā)展。對此的基本考慮是：一是混合所有制的實現(xiàn)形式如合作制、股份制、股份合作制等影響投資方的收益獲?。欢腔旌纤兄坡殬I(yè)院校整體上是公益屬性的，提供公共產(chǎn)品，但并不排除其中的部分為非公共產(chǎn)品，非公益屬性，如社會培訓(xùn)、技術(shù)開發(fā)、專利轉(zhuǎn)讓等，非公有資本按照章程可從這部分利潤中獲取收益；三是混合所有制職業(yè)院校提供的教育公共服務(wù)中由非公有資本所提供的部分政府可采取購買服務(wù)的方式給予支付；四是對于混合所有制中為企業(yè)（無論國企與民企）的投資方，政府可通過減免相關(guān)稅收等方式給予收益補償。

信息披露機制。在混合所有制職業(yè)院校運行過程中，股東、董事會、校長層和教職員工等的信息是不對稱的，這種情形不利于多元治理的健康運作，因而需要建立信息披露的相關(guān)機制。信息披露機制包括：信息收集、傳播的規(guī)劃與原則；信息傳播的渠道與載體；信息傳播的對象與內(nèi)容設(shè)計；信息的加工與反饋；信息傳播工作程序與細則等。還需強調(diào)，運用互聯(lián)網(wǎng)與“自媒體”等現(xiàn)代化信息技術(shù)作為渠道與載體是提高信息披露效率的有效路徑。職業(yè)院校辦學(xué)水平、教育質(zhì)量、重要決策、社會評價、辦學(xué)成果與效益等方面信息的適時傳播，不僅回應(yīng)了包括投資者、經(jīng)營者、政府在內(nèi)的利益相關(guān)者的關(guān)切，而且對于相關(guān)決策也有著重要的咨詢作用。

必須強調(diào)，混合所有制職業(yè)院校的治理機制的設(shè)計運行要遵循現(xiàn)代職業(yè)院校章程與職業(yè)教育相關(guān)法律。對職業(yè)教育而言，政府的重要責(zé)任在于外部治理、制度供給等。

構(gòu)建混合所有制職業(yè)院校作為我國職業(yè)教育的重大創(chuàng)新，正處于準備與起步階段，雖然之前也有過一些探索，但更多的是實踐層面的個別試驗，不夠系統(tǒng)與深入?；旌纤兄坡殬I(yè)院校建設(shè)不僅涉及職業(yè)教育界，而且涉及產(chǎn)業(yè)界、政府等方方面面，是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，因此，針對當(dāng)前與將來一段時期要做好頂層設(shè)計，加強對混合所有制職業(yè)教育關(guān)鍵問題的理論與實證研究，完善有關(guān)混合所有制職業(yè)院校的制度架構(gòu)，制定混合所有制職業(yè)院校建設(shè)的“行動路線圖”，大膽審慎地開展混合所有制職業(yè)院校實驗，發(fā)揮好政府作用。

［1］辭海編輯委員會.辭海［M］．上海：上海辭書出版社，1990：1667.

［2］［9］厲以寧.中國道路與混合所有制經(jīng)濟［J］.中國市場，2014（23）：2-12.

［3］張作云.于混合所有制經(jīng)濟的內(nèi)涵和性質(zhì)問題——兼論混合所有制經(jīng)濟的研究方法［J］.海派經(jīng)濟學(xué)，2008（21）：63-78.

［4］胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告［J］．求是，2012 （22）：1-15.

［5］［8］周俊.發(fā)展混合所有制職業(yè)院校的思考［J］.中國職業(yè)技術(shù)教育，2014（21）：127-133.

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責(zé)任編輯 殷新紅

高文杰（1963-），男，天津市人，天津職業(yè)大學(xué)教授，研究方向為高等職業(yè)教育與應(yīng)用數(shù)學(xué)教學(xué)。

國家社會科學(xué)基金項目“十二五”規(guī)劃2013年度教育學(xué)一般課題“‘后示范時期'高職院校教育質(zhì)量標準與評價體系研究”（編號：BJA130098），主持人：榮長海；天津市高等學(xué)校人文社會科學(xué)研究項目“高職院校教育質(zhì)量標準與評價研究”（編號：20142522），主持人：李艷梅。

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1001－7518（2015）30-0005-08