王國俊

摘 要：財政部于2012年印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱《規(guī)范》），要求各機關(guān)事業(yè)單位從2014年1月1日開始實施《規(guī)范》，這一文件頒布和實施開創(chuàng)了我國事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的新局面，結(jié)束了我國事業(yè)單位內(nèi)部控制建設無法可依、無章可循的被動局面。文章分析了目前我國事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題及原因，結(jié)合《規(guī)范》的實施，對于如何完善我國事業(yè)單位內(nèi)部控制工作作出有益嘗試。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位 內(nèi)部控制 問題 對策

中圖分類號：F230

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）06-067-02

一、引言

建立健全內(nèi)部控制長期以來是企業(yè)完善公司治理結(jié)構(gòu)的中心環(huán)節(jié)，事業(yè)單位內(nèi)部控制工作也得到了全社會越來越廣泛的關(guān)注和重視。因此，財政部在2012年頒布了《規(guī)范》，明確要求各機關(guān)事業(yè)單位從2014年開始實施《規(guī)范》，這對于我國內(nèi)部控制工作具有里程碑式的意義，實現(xiàn)了內(nèi)部控制工作由企業(yè)到行政事業(yè)單位的全覆蓋。

內(nèi)部控制指的是事業(yè)單位為了實現(xiàn)其既定的管理目標，積極貫徹落實國家的法律法規(guī)，保護資產(chǎn)的安全完整，確保會計信息的真實可靠，對事業(yè)單位各種經(jīng)濟活動的風險進行防范和管控。但在實際工作中，事業(yè)單位內(nèi)部控制建設還比較落后，還存在諸多不足之處，因此，分析我國事業(yè)單位內(nèi)部控制工作存在的問題及原因，有利于推動《規(guī)范》的實施，對于提高事業(yè)單位管理效率、完善內(nèi)部控制建設以及增強防范風險的能力具有重要的現(xiàn)實意義。

二、目前事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題及原因

（一）內(nèi)控意識認識不足

目前，我國很多事業(yè)單位從上到下對內(nèi)部控制意識認識不足，對于內(nèi)部控制的重要性認識不充分，還存在較大的誤區(qū)。單位領(lǐng)導層大多數(shù)把內(nèi)部控制建設簡單地等同于建章立制，錯誤地認為有了規(guī)章制度，內(nèi)部控制建設就到位了。中間管理層也普遍認為內(nèi)部控制就是財務部門的事情，與業(yè)務部門以及其他管理部門關(guān)系不大。普通職工層一般持有這樣的觀點，普遍認為自身很少接觸到大額的經(jīng)濟業(yè)務，也不管理重要的資產(chǎn)，內(nèi)部控制與自己關(guān)系不大。

（二）預算控制不到位

事業(yè)單位預算編制比較粗糙，不夠細化、不夠科學合理。事業(yè)單位編制總預算一般根據(jù)各個業(yè)務部門上年度收支決算、結(jié)合當年情況作一些增減變動，沒有對預算項目逐筆進行重新核定；由于預算不夠科學細化，導致無論是日常運行經(jīng)費，還是項目科研經(jīng)費在預算執(zhí)行時出現(xiàn)很大的偏差，比如：對于行政經(jīng)費的支出，普遍缺少科學合理的控制標準，特別是辦公費、會議費、招待費、車輛運行維護費等，即使制定了經(jīng)費開支標準，當實際支出超過了預算時，財務部門又不得不放行，往往是先占用下一年度預算指標，等到下一年度編制預算時再增加相應的預算額度，導致預算管理流于形式。

（三）會計監(jiān)督職能很難有效發(fā)揮

目前，很多事業(yè)單位采用的費用報銷流程是“領(lǐng)導先審批，會計再審核”，在這樣的業(yè)務流程下，會計人員無法參與單位重要事項的討論和決策，對經(jīng)濟業(yè)務實施過程和結(jié)果都不清楚。會計人員的工作緊緊局限于業(yè)務控制末端，無法實現(xiàn)對經(jīng)濟業(yè)務的事前控制、事中監(jiān)督；會計人員在確認和計量經(jīng)濟業(yè)務時，主要根據(jù)發(fā)票等原始憑證進行審核，如果缺少合同、明細表、進庫單以及出庫單等附件的印證，會計人員的監(jiān)督職能受到很大的限制；即使原始憑證和印證附件都齊全的情況下，會計人員的監(jiān)督一般也是形式上的監(jiān)督，對經(jīng)濟業(yè)務的真實性和準確性確認還把握不準。所以，會計人員的監(jiān)督職能還很難有效發(fā)揮。

（四）對內(nèi)部控制的監(jiān)督力度不夠

當前，我國許多事業(yè)單位缺乏監(jiān)管到位的外部監(jiān)督機制。最近幾年，國家加強了對事業(yè)單位的監(jiān)管力度，但是，各個部門只是自己部門的視角對事業(yè)單位進行監(jiān)管。例如：財政部門對事業(yè)單位部門決算核查僅僅局限于事業(yè)費賬表一致性核查監(jiān)督；主管部門對事業(yè)單位檢查往往也就某一個或者幾個項目經(jīng)費使用情況進行檢查，并且在事業(yè)單位的外部監(jiān)管過程中，為了擴大本部門的利益，對所屬單位往往采取保護態(tài)度，大大降低了監(jiān)管力度，使得內(nèi)部控制的作用沒有得到應有的發(fā)揮。另外，這些監(jiān)督部門往往只進行單方面檢查，沒有建立起信息溝通、資源共享的機制，也一定程度上弱化了監(jiān)督的效果。外部監(jiān)督尚且如此，更不用說單位自身的內(nèi)部監(jiān)督了。目前，事業(yè)單位的內(nèi)部審計機構(gòu)一般設立在財務部門；即使事業(yè)單位設立了內(nèi)部審計機構(gòu)，這些內(nèi)部審計機構(gòu)也與其他業(yè)務部門處于平行的地位，這就嚴重削弱了內(nèi)部審計的權(quán)威性和獨立性，內(nèi)部監(jiān)督的效果大打折扣。

（五）內(nèi)部控制人員的綜合素質(zhì)整體不高

事業(yè)單位內(nèi)部控制的執(zhí)行效果與內(nèi)部控制人員的綜合素質(zhì)密切相關(guān)。在現(xiàn)實中，很多事業(yè)單位對內(nèi)部控制人員的綜合素質(zhì)不夠重視，沒有嚴格執(zhí)行國家有關(guān)規(guī)定，要求內(nèi)部控制人員必須取得會計從業(yè)資格證書、持證上崗，控制人員無證上崗的現(xiàn)象也很普遍，并且有一部分人員都沒有接受過業(yè)務知識的培訓。因此，這樣的情況必然導致事業(yè)單位內(nèi)部控制執(zhí)行效率低下。據(jù)一份調(diào)查報告顯示，目前，事業(yè)單位內(nèi)部控制人員只有1/4接受過高等教育，在這1/4的人員中還有很大比例的人員是剛從學校畢業(yè)、缺乏實際工作經(jīng)驗的年輕人。

（六）內(nèi)部控制崗位設置混亂

目前，很多事業(yè)單位都存在崗位設置混亂的現(xiàn)象。事業(yè)單位由于受編制的局限，許多崗位普遍采用兼職的方式進行工作，不能做到不相容職務相分離，這樣一來就導致事業(yè)單位內(nèi)控情況不透明，內(nèi)部控制執(zhí)行效果自然就受到限制。例如：一些事業(yè)單位的財務人員既是內(nèi)部審計人員，也是資產(chǎn)管理人員，還是紀檢工作人員。這樣的崗位設置違背了不相容職務相分離的原則，內(nèi)部控制工作效率自然不會高。

三、完善事業(yè)單位內(nèi)部控制的對策

（一）樹立正確的內(nèi)控意識

針對很多事業(yè)單位對內(nèi)部控制不夠重視，《規(guī)范》雖然明確規(guī)定：“單位負責人對本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實施負責?！钡?，單靠通過單位領(lǐng)導層，或者管理層，或者職工層面提高內(nèi)控意識來解決問題是遠遠不夠的。根據(jù)內(nèi)部控制的全面性、重要性等原則，事業(yè)單位想要實施好內(nèi)部控制工作，不僅僅領(lǐng)導層要高度重視內(nèi)部控制工作，而且管理層和職工層面也要高度重視內(nèi)部控制工作，只有做到從上而下、全員重視、全員參與、全面覆蓋的內(nèi)部控制建設，才能推動內(nèi)部控制工作的有效實施。

（二）確保預算執(zhí)行到位

預算管理涉及到事業(yè)單位的全部業(yè)務活動，是事業(yè)單位管理的中心環(huán)節(jié)。因此，科學編制預算、嚴格執(zhí)行預算、完善預決算績效評價體系對于落實內(nèi)部控制工作具有重要的意義。

1.科學合理編制預算。預算執(zhí)行是否順暢很大程度上取決于編制的預算是否科學、準確、合理。這就要求在編制預算時，財務部門要與業(yè)務部門充分有效溝通，具體項目的預算一定科學細化，要充分考慮本單位的實際情況、業(yè)務特點以及盡可能存在的不確定因素，提高預算編制的科學化、準確化以及合理化。一些諸如辦公費、會議費、招待費、車輛運行維護費等費用既要嚴格控制，又要能夠滿足單位基本業(yè)務的需要。

2.嚴格執(zhí)行預算。事業(yè)單位應根據(jù)批復的預算合理安排各項收支，保障預算執(zhí)行到位。事業(yè)單位可以采用多種形式，利用網(wǎng)絡信息平臺或者召開會議，定期或者不定期通報預算執(zhí)行情況，及時發(fā)現(xiàn)預算執(zhí)行中存在的問題，并提出相應的整改措施。預算一般不得變更，即使要調(diào)整預算，也要嚴格履行預算追加程序，確保預算調(diào)整合法有根據(jù)，增強預算執(zhí)行的剛性。

3.完善預決算績效評價體系。決算是預算執(zhí)行的最終結(jié)果，績效評價體系是否建立健全主要取決于決算是否真實、完整及準確。決算編制完成以后，事業(yè)單位應及時進行決算分析，密切關(guān)注不合理超預算支出等異常情況。事業(yè)單位應建立預算績效評價機制，對預算執(zhí)行好、績效考評優(yōu)異的部門給與表揚，對預算執(zhí)行較差或者績效考評不合格的部門進行通報批評。

（三）強化會計監(jiān)督職能

會計監(jiān)督對于完善內(nèi)部控制建設發(fā)揮著越來越重要的作用。針對很多事業(yè)采用“領(lǐng)導先審批，會計再審核”的報銷流程，要讓會計人員積極參與單位重要事項的討論和決策，對經(jīng)濟業(yè)務實施過程和結(jié)果都要及時掌握。這樣，會計人員對經(jīng)濟業(yè)務的監(jiān)督從末端控制變?yōu)槭虑翱刂?、事中監(jiān)督，并且對經(jīng)濟業(yè)務的確認和計量也更加熟悉，通過審核發(fā)票及相關(guān)附件做到形式上的監(jiān)督，也能對經(jīng)濟業(yè)務的真實性、合理性做到更有效的監(jiān)督。因此，強化會計監(jiān)督職能有利于完善內(nèi)部控制工作。

（四）加強對內(nèi)部控制的監(jiān)督力度

要完善事業(yè)單位內(nèi)部控制建設就要建立健全相應的監(jiān)督機制，要有相關(guān)的監(jiān)督機構(gòu)實施行之有效的監(jiān)督手段，并且加大監(jiān)督力度。這就要求相關(guān)部門對下屬單位實施監(jiān)督時，要依法執(zhí)行監(jiān)督，不包庇、不保護。相關(guān)部門還要建立起有效的信息溝通機制，實現(xiàn)資源共享，增強內(nèi)部控制的執(zhí)行效果。事業(yè)單位在重視外部監(jiān)督促進內(nèi)部控制建設的同時，也應該積極重視內(nèi)部監(jiān)督對于內(nèi)部控制建設所發(fā)揮的作用。事業(yè)單位可以成立一個由主要領(lǐng)導掛帥的內(nèi)部審計委員會，內(nèi)部審計委員會下設辦公室，審計部門領(lǐng)導任辦公室主任，這樣一定程度上樹立內(nèi)部審計部門的權(quán)威性和獨立性，內(nèi)部監(jiān)督的效果也會大大增強。

（五）提高內(nèi)部控制人員的綜合素質(zhì)

內(nèi)部控制人員綜合素質(zhì)高低直接影響內(nèi)部控制工作質(zhì)量。因此，加強內(nèi)部控制人員的管理，提高內(nèi)部控制人員的綜合素質(zhì)，是完善內(nèi)部控制工作的必然要求。事業(yè)單位應聘請具有從業(yè)資格證書的技術(shù)人員持證上崗，重視對這些人員的繼續(xù)教育；內(nèi)部控制人員自身也要加強業(yè)務知識學習，不斷提高自身的業(yè)務水平。事業(yè)單位可以邀請相關(guān)專家對內(nèi)部控制人員進行新政策、新知識的宣講，促進內(nèi)部控制人員適時更新最新的內(nèi)部控制政策和知識，嚴格按照相關(guān)的規(guī)定執(zhí)行。事業(yè)單位還要注重職業(yè)道德建設和單位文化建設，營造一個良好的內(nèi)部控制環(huán)境。同時，對內(nèi)部控制人員進行定期考核，便于考評其業(yè)務水平，促使內(nèi)部控制人員的綜合素質(zhì)得到全面提升。

（六）合理設置內(nèi)部控制崗位

目前，事業(yè)單位崗位設置混亂已經(jīng)制約了內(nèi)部控制工作的順利開展。對此，事業(yè)單位應合理設置內(nèi)部控制崗位，將一些不相容崗位堅決相分離，安排專職人員擔任相關(guān)工作，實行定崗定人，明確相關(guān)崗位職責權(quán)限，將內(nèi)控責任一定要落實到個人，確保內(nèi)部控制工作的透明性。例如，會計人員不得兼任紀檢的工作，會計人員也不得兼任資產(chǎn)管理工作，只有合理設置內(nèi)部控制崗位，將那些不適宜兼職的崗位堅決分離開來，才能合理保證內(nèi)控工作的順利開展。

四、結(jié)論

隨著時代的發(fā)展，事業(yè)單位發(fā)揮著越來越重要的作用，社會對事業(yè)單位內(nèi)部控制工作也越來越重視。事業(yè)單位內(nèi)部控制工作涉及內(nèi)部的各個部門和外部的相關(guān)單位，需要單位全體員工積極參與、主動配合，更要考驗單位管理層高超的管理能力。因此，事業(yè)單位必須緊跟時代的步伐，與時俱進，開拓創(chuàng)新，結(jié)合自己單位的特點，借鑒相關(guān)的成功經(jīng)驗，加大內(nèi)部控制建設力度，促進內(nèi)部控制工作順利開展并且取得成效，從而推動事業(yè)單位健康發(fā)展。

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（作者單位：江蘇省家禽科學研究所 江蘇揚州 225125）（責編：賈偉）