齊代民

（山東科技大學(xué)經(jīng)管系，山東 泰安 271000）

稅政管理權(quán)是指由稅收活動(dòng)產(chǎn)生和表現(xiàn)的，稅收政策、稅收法規(guī)的制定及執(zhí)行過(guò)程中的管理權(quán)力。它是國(guó)家權(quán)力的重要構(gòu)成內(nèi)容，具有獨(dú)占性和層次性等特征。各級(jí)政府在管理稅收事務(wù)的活動(dòng)中，各自享有哪些權(quán)力、怎樣行使權(quán)力和賦有什么責(zé)任，應(yīng)當(dāng)予以明確。

1 稅政管理權(quán)的基本內(nèi)容

1.1 稅收政策的制定與執(zhí)行權(quán)

稅收政策是指國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)其預(yù)定的目標(biāo)，依據(jù)客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求制訂的綜合運(yùn)用各種稅收手段，來(lái)調(diào)節(jié)、控制、誘導(dǎo)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基本規(guī)范和準(zhǔn)則。它包括稅收政策目標(biāo)和稅收政策手段兩個(gè)既相互聯(lián)系又相互影響的方面。稅收政策目標(biāo)是指通過(guò)政策的實(shí)施所要達(dá)到或?qū)崿F(xiàn)的目的，它構(gòu)成政策的核心內(nèi)容，使政策具有確定的方向和指導(dǎo)作用。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)管理模式轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，保持稅收政策的制訂權(quán)包括區(qū)域稅收政策的制定權(quán)，由中央集中統(tǒng)一掌握是十分重要的，這有利于全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成和有效發(fā)揮政府對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的宏觀調(diào)控作用。但是，稅收政策要由中央和地方各級(jí)政府來(lái)貫徹、落實(shí)，因此，應(yīng)賦予地方政府與其職權(quán)相適當(dāng)?shù)亩愂照邎?zhí)行權(quán)。

1.2 稅法的制定與執(zhí)行權(quán)

稅法的制定與執(zhí)行權(quán)，包括稅收立法、執(zhí)法和司法的權(quán)力。稅收立法權(quán)，是指國(guó)家機(jī)關(guān)依照法定權(quán)限和程序，制定、修改和廢止稅收法律、法規(guī)的權(quán)力，包括稅收立法權(quán)、稅法解釋權(quán)、開(kāi)征停征權(quán)、稅收調(diào)整權(quán)、稅收減免權(quán)等。我國(guó)目前的稅收立法，采用由中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的、多級(jí)并存、多類綜合的立法體制，稅收立法權(quán)高度集中在中央，除一些民族自治地方外，地方政府基本沒(méi)有稅收立法權(quán)；在立法形式上，以授權(quán)立法和行政立法為基本立法形式，即由國(guó)務(wù)院按照全國(guó)人大的授權(quán)制定稅法，或者由國(guó)務(wù)院根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際和宏觀調(diào)控的需要直接制定稅收法規(guī)。

2 賦予地方稅政管理權(quán)應(yīng)當(dāng)遵循的原則

2.1 財(cái)權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一、權(quán)責(zé)結(jié)合的原則

財(cái)權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一，是指各級(jí)政府有什么樣的職權(quán)，承擔(dān)何種辦事事權(quán)，就要享有相應(yīng)的財(cái)權(quán)。要實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一，就需要權(quán)與責(zé)之間的結(jié)合，反映在稅政管理權(quán)上，就是要使各級(jí)政府有與其職權(quán)和支出事權(quán)相適應(yīng)的收入來(lái)源確定和管理的權(quán)利，并且把政府支出同稅收收入盡量掛起鉤來(lái)。稅政管理權(quán)是財(cái)權(quán)的主要構(gòu)成內(nèi)容，如果地方只承擔(dān)事權(quán)而不享有財(cái)權(quán)，事權(quán)就無(wú)法履行；如果地方只享有權(quán)利而不承擔(dān)責(zé)任，就會(huì)導(dǎo)致不作為或亂作為。因此，賦予地方一定的稅政管理權(quán)，必須堅(jiān)持財(cái)權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一、權(quán)責(zé)結(jié)合的原則，只有將地方稅的管理權(quán)限、責(zé)任、利益三者有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，才能充分調(diào)動(dòng)中央和地方的積極性與創(chuàng)造性。

2.2 統(tǒng)一性與有效性兼顧的原則

所謂統(tǒng)一性，是指稅收政策必須由中央統(tǒng)一制訂，不能由地方擅自制定“土政策”；稅收法律必須交權(quán)力機(jī)關(guān)統(tǒng)一制定、修改、補(bǔ)充或廢止，未經(jīng)權(quán)力機(jī)關(guān)授權(quán)不得隨意制定或變更。所謂有效性，是指稅收政策與稅法的執(zhí)行要有利于提高經(jīng)濟(jì)效率和行政管理效率。以該原則來(lái)確定稅權(quán)的歸屬，哪級(jí)政府的征稅效率高，就由該級(jí)政府來(lái)組織征收。例如所得稅，由于納稅人和征稅對(duì)象的流動(dòng)性較大，容易超越地區(qū)的管轄范圍，由中央政府來(lái)征收，效率會(huì)相對(duì)較高。而對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)的征稅，由于征稅對(duì)象具有不可移動(dòng)性和較強(qiáng)的地區(qū)性特點(diǎn)，由地方政府來(lái)征收可以降低征稅成本，減少遺漏。

2.3 稅種差別性原則

稅種差別性是指稅種特性的差別，不同稅種，其征稅對(duì)象的性質(zhì)、稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁的程度、稅基的寬窄是有差別的。稅種間的差別決定著不同稅種的功能和對(duì)征管的不同要求，因此，適應(yīng)稅種特性的不同確定稅政管理權(quán)的歸屬，是不同稅種本身對(duì)提高稅收效率的需要。按照該原則確定稅政管理權(quán)的歸屬，應(yīng)當(dāng)把稅基寬、收入多以及征稅后易于引起要素流動(dòng)的稅種劃歸中央政府，稅基狹窄、收入零星以及征稅后不易引起要素流動(dòng)的稅種劃歸地方政府；在全國(guó)范圍普遍征收、征管相對(duì)容易的稅種劃歸中央政府，只在區(qū)域范圍內(nèi)征收、征管相對(duì)困難的稅種劃歸地方政府。同時(shí)，由于不同稅種的征收目的、稅制要素差別明顯，影響的范圍各有不同，因此應(yīng)考慮征稅目的和不同稅制要素影響來(lái)劃分稅政管理權(quán)的歸屬。

2.4 權(quán)責(zé)明晰、級(jí)次有限的原則

所謂權(quán)責(zé)明晰，是指地方稅立法、征收、管理的權(quán)限和責(zé)任，要?jiǎng)澐智宄?、明白。一是，要明晰那些稅種屬于中央稅，那些稅種屬于地方稅；二是，要明晰地方稅各稅種的何種權(quán)力歸中央，何種權(quán)力歸地方；三是，要明晰地方稅收立法權(quán)或征收管理權(quán)的行使方式、程序和應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任。所謂級(jí)次有限，是指稅權(quán)劃分的級(jí)次是有限的。按照管理學(xué)的要求，層次越多信息傳遞扭曲和阻斷的可能性越大，效率損失也越大，因此確立適當(dāng)?shù)墓芾韺哟问潜匾摹?/p>

2.5 限制稅收競(jìng)爭(zhēng)的原則

這里的稅收競(jìng)爭(zhēng)，是指地方間的稅收競(jìng)爭(zhēng)，即各地方通過(guò)竟相降低有效稅率或?qū)嵤┒愂諆?yōu)惠等手段，以吸引其他地方的生產(chǎn)要素或財(cái)源流入本地方的政府自利行為。過(guò)度稅收競(jìng)爭(zhēng)是導(dǎo)致社會(huì)經(jīng)濟(jì)紊亂的重要因素，而不適當(dāng)?shù)亩悪?quán)分散，會(huì)為過(guò)度稅收競(jìng)爭(zhēng)提供條件。因此，要適當(dāng)賦予地方一定的稅政管理權(quán)，就必須遵循限制稅收競(jìng)爭(zhēng)的原則。按照這一原則的要求，如果地方政府負(fù)責(zé)某些稅種的征收容易引起對(duì)地方利益的不當(dāng)考慮，造成對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)整體利益的不利影響，那么這個(gè)稅種就應(yīng)該由中央政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)。

3 賦予地方怎樣的稅政管理權(quán)

確定賦予地方稅政管理權(quán)的內(nèi)容，就是確定除稅收司法權(quán)以外的那些稅政管理權(quán)應(yīng)當(dāng)賦予地方的問(wèn)題。

3.1 地方稅體系設(shè)置

地方稅政管理權(quán)主要體現(xiàn)為對(duì)地方稅的管理權(quán)，建立和形成與不同地方實(shí)際相適應(yīng)的地方稅體系。總體框架為：建立以勞務(wù)稅、資源稅、財(cái)產(chǎn)稅等為主體稅，其他地方稅為輔助稅的地方稅制結(jié)構(gòu)體系。其具體架構(gòu)如下：（1）流轉(zhuǎn)稅類。主要包括勞務(wù)稅（即勞務(wù)增值稅）、不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)移稅等。（2）所得稅類。主要有地方所得稅、資本利得稅等。（3）資源稅類。包括礦產(chǎn)資源稅（包括對(duì)礦產(chǎn)資源、地下水資源、固體鹽和液體鹽的征稅）、土地使用稅、耕地占用稅等。（4）財(cái)產(chǎn)稅類。主要有房產(chǎn)稅、車船稅、車輛購(gòu)置稅、物業(yè)稅、遺產(chǎn)和贈(zèng)與稅等。（5）特定行為目的稅類。主要包括印花稅、污染稅、城鄉(xiāng)維護(hù)建設(shè)稅、教育稅（包括教育費(fèi)附加和文化事業(yè)建設(shè)費(fèi)）等。

3.2 稅權(quán)劃分的思路

總體思路為：稅收政策的制定權(quán)由中央集中統(tǒng)一，稅收立法權(quán)相對(duì)集中統(tǒng)一，稅收征收管理權(quán)是誰(shuí)的稅歸誰(shuí)管。具體而言：（1）稅收政策的制定權(quán)、中央稅及中央與地方共享稅的立法權(quán)。這些權(quán)力要集中統(tǒng)一在中央，并且中央稅的征收管理權(quán)歸中央。共享稅的征收管理權(quán)，可由中央直接組織征收管理，或者由中央授權(quán)地方征收管理，或者劃定范圍或項(xiàng)目由中央授權(quán)地方征收管理。

（2）地方稅的稅權(quán)劃分。地方稅的稅權(quán)劃分，主要是立法權(quán)的劃分。因此，在地方稅各稅種的征收管理權(quán)主要賦予地方管理的基礎(chǔ)上，應(yīng)根據(jù)不同稅種的特性及地方稅種的不同稅制要素，分別賦予地方不同內(nèi)容的稅收立法權(quán)。一是，地方稅中在全國(guó)統(tǒng)一實(shí)施的，關(guān)系國(guó)家宏觀調(diào)控能力和公眾切身利益的稅種，應(yīng)由中央統(tǒng)一制定。但在稅基確定和稅目、稅率的設(shè)計(jì)上可設(shè)置一些彈性區(qū)間，允許地方在區(qū)間內(nèi)確定執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。如勞務(wù)稅、資源稅、印花稅等。二是，影響范圍只在地方本級(jí)管轄區(qū)域內(nèi)的地方稅稅種，立法權(quán)歸地方，由地方?jīng)Q定其稅基、稅率、減稅免稅、開(kāi)征停征等事項(xiàng)。如房產(chǎn)稅、土地使用稅等不動(dòng)產(chǎn)稅，以及車船稅等稅種。三是，在一定的法律范圍內(nèi)，經(jīng)中央批準(zhǔn)后可授權(quán)地方?jīng)Q定對(duì)具有區(qū)域性特點(diǎn)的稅源開(kāi)征新的地方稅種。如物業(yè)稅、污染稅等。四是，地方稅的稅收立法權(quán)只能下放到省、直轄市和民族自治區(qū)級(jí)政府，并且不能層層下放權(quán)力。

［1］孫開(kāi).地方財(cái)政學(xué)[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2012.

［2］哈維·S·羅森.財(cái)政學(xué)[M].平新喬，等，譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2013.