“三個一”的可貴探索

“多規(guī)合一”試點的重中之重是“三個一”，這是規(guī)劃體制改革的頂層設計，也是要害所在

今年是“十三五”規(guī)劃編制年，也是市縣“多規(guī)合一”試點年。浙江省開化縣、嘉興市和德清縣，列入了國家28個試點市縣的名單。

“多規(guī)合一”是習總書記點的題目、指的路向。開展規(guī)劃體制改革試點，推動經濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃“多規(guī)合一”，形成一個市縣一本規(guī)劃、一張藍圖，是中央全面深化改革工作總體部署中的一項重要任務。

開化縣是我最近造訪三個試點市縣的最后一站，留下了深刻印象。尤其是“一本總規(guī)、一張總圖、一套體系”等“三個一”的總體構想，言簡意賅、精準切實，有很強的指導意義。試點地區(qū)如果能在“三個一”上統(tǒng)一認識、理清思路；有所作為、有所突破，那改革的一大半也就成功了。

首先，來看看“一本總規(guī)”。這里牽涉到對中央要求的“一本規(guī)劃”怎么理解？現(xiàn)有我國政府規(guī)劃是一個非常龐雜的體系，除了發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地、環(huán)保四大系列以外，每一系列還有諸多品種。市縣“多規(guī)合一”試點中要求的“一本規(guī)劃”，難道是指一個市縣只編“一本規(guī)劃”？對此，我的理解是否定的。不去講現(xiàn)有體制下的可行性，就拿當下經濟社會發(fā)展和國土空間管控及其紛繁復雜的現(xiàn)實情況來看，這樣做也是既無可能，也沒必要的。

那么，又怎么來理解“一本規(guī)劃”的提法，“一本規(guī)劃干到底”的要求呢？我以為，這里講的“一本規(guī)劃”，只能是一本戰(zhàn)略性、基礎性、統(tǒng)領性的總體規(guī)劃，是一部總框架、粗線條、大空間尺度的綜合規(guī)劃，即“一本總規(guī)”。舉個不一定恰當?shù)睦?，就像治理偌大國家需要有多部法律一樣，但無論如何，首先還得有個憲法。憲法是母法，是“上位法”，是治國安邦的總章程。同理，市縣在此“一本總規(guī)”之下，完全可以有多個規(guī)劃。但所有這些規(guī)劃，應當是都不具有“總規(guī)”的名頭和定位，都只能是在“總規(guī)”的統(tǒng)領之下。

其次，來看看“一張總圖”。“一本規(guī)劃”的正文，想來都是文字表述。要對現(xiàn)有的規(guī)劃體系做個區(qū)分，一種最大路、最簡單的辦法，就是“一分為二”。其中一大類是發(fā)展規(guī)劃，簡言之就是回答好“要干什么”的問題。另一大類是空間規(guī)劃，簡言之就是回答好“在哪里干”的問題?，F(xiàn)在如上所述的“一本總規(guī)”，不但有了關于“要干什么”的答案，還有了“在哪里干”的答案，豈不是已經“兩全其美”了嗎？但這還不夠，因為文字過于抽象，解決不了一個直觀形象和空間“落地”的問題。為什么城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地規(guī)劃，都會有“鴻篇巨制”的圖冊，就是應為它們作為空間規(guī)劃的典型代表，必須要拿地圖上的空間格局和空間尺度來“說事”，否則，空間規(guī)劃就真成了“鬼話”，不名一文了。

當然，類似于主體功能區(qū)規(guī)劃這樣大尺度的空間規(guī)劃，其實不過是空間規(guī)劃體系里的“總體規(guī)劃”，它應當和城鄉(xiāng)和土地規(guī)劃中原先的“總體規(guī)劃”“合三為一”。既然文字描述已歸入了上述“一本總規(guī)”，現(xiàn)又把同樣“高大上”的藍圖，歸入了“一張總圖”，那剩下的中或小尺度的空間規(guī)劃和圖冊，盡管去“各展所長、各得其所”吧：譬如城鄉(xiāng)規(guī)劃以促進人居環(huán)境改善為目標，那就重點去對城鄉(xiāng)居民點進行空間布局和用地規(guī)劃；土地規(guī)劃以土地開發(fā)利用、治理保護為宗旨，那就重點監(jiān)管土地用途和規(guī)模，深化耕地和基本農田的保護和調控，如此等等。

最后，來看看“一套體系”。體系這個詞有點“內涵”，它和“一堆規(guī)劃”不是一個概念。這就是說，構成為體系的全部規(guī)劃，內部是一個有機的聯(lián)系，其主從上下，都有個內在的邏輯，而不是一大批數(shù)字的機械相加，一大堆散沙的簡單堆砌。

前面已從成果的角度解讀了“一本總規(guī)”、“一張總圖”，但成果畢竟是由人和組織機構提供的。因此，何以在一時不可能設立一個大一統(tǒng)的規(guī)劃部門情況下，探索形成一個非常設、但有效運作的規(guī)劃協(xié)調體制和機制，是一項非常必要和緊迫的任務。浙江省從“十一五”規(guī)劃起，就已嘗試建立這種體制。但由于種種原因，運作的并不理想，主要是發(fā)展和空間兩大類規(guī)劃并沒有實現(xiàn)有效融合、良性互動。但愿這次借“多規(guī)合一”的東風，首先能在市縣層面上獲得突破和成功。

浙江省政府咨詢委學術委副主任、研究員