杭州市國資委課題組

完善國資監(jiān)管體制增強國企創(chuàng)新發(fā)展能力

杭州市國資委課題組

完善國有資產(chǎn)監(jiān)管、深化國有企業(yè)改革，是黨的十八大指出的重要任務(wù)，也是黨的十八屆三中全會和杭州市委十一屆六次全會全面深化改革的重點內(nèi)容。本課題在梳理杭州市國有資產(chǎn)監(jiān)管、經(jīng)營現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，分析了杭州市屬國有資產(chǎn)監(jiān)管體制存在的主要問題，對明確杭州新一輪國資、國企改革的總體方向、思路及舉措作重點思考。

國資國企經(jīng)營現(xiàn)狀

截至2013年底，杭州市及下屬區(qū)、縣（市）國有企業(yè)總數(shù)約1088家，資產(chǎn)總量11082.7億元。2014年，杭州市為進一步厘清政府與市場的關(guān)系，大力推進國有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管，增強國資經(jīng)營規(guī)模效應(yīng)和協(xié)同效應(yīng)，從市財政劃轉(zhuǎn)國資委監(jiān)管企業(yè)5家（市金投集團、地鐵集團、運河集團、錢江新城投資集團和杭州銀行），截止到2014年6月底市國資委監(jiān)管企業(yè)資產(chǎn)總額為7851億元(其中杭州銀行3856.6億元)，約占市國資總量的60%。根據(jù)國資委監(jiān)管企業(yè)有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截止到2013年底，市級國有資產(chǎn)，主要分布在以交通建設(shè)和城市有機更新為代表的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域、以先進制造和金融服務(wù)為代表的實體工商業(yè)領(lǐng)域和以衣食住行社會保障為代表的民生服務(wù)領(lǐng)域等三大板塊。

——國資監(jiān)管體制持續(xù)改革。杭州市國有資產(chǎn)監(jiān)管體制，隨著國家整個經(jīng)濟體制的變化而不斷改革、探索。1991年，杭州市政府同意在市財稅局設(shè)立國有資產(chǎn)管理處，具體負(fù)責(zé)市屬國資管理工作；1995年，在市財政局增掛杭州市國有資產(chǎn)管理局牌子，形成國資管理第一層。與此同步，國有企業(yè)持續(xù)改革改制、整合重組，并推進國資授權(quán)經(jīng)營，截止到2003年底，授權(quán)經(jīng)營國資占全部經(jīng)營性國資90%以上。2005年7月，根據(jù)中央“管人、管事和管資產(chǎn)相結(jié)合”要求，杭州市國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會正式成立，實現(xiàn)人員、職能、責(zé)任三到位，杭州市基本建立并完備“國資委－國資營運機構(gòu)－企業(yè)”三層監(jiān)管體系。2014年，杭州市委市政府決定將市財政局監(jiān)管5家企業(yè)整體劃入市國資委監(jiān)管，標(biāo)志著杭州市國資集中統(tǒng)一監(jiān)管實現(xiàn)重大突破，國資監(jiān)管、經(jīng)營的協(xié)同和規(guī)模效應(yīng)將得到進一步發(fā)揮。

——國企改革改制不斷深化。國資監(jiān)管體制改革有效推動了國企層面的改革工作。在推進企業(yè)改革、改制中，從有利于國有資產(chǎn)的戰(zhàn)略性調(diào)整出發(fā)，以產(chǎn)權(quán)制度改革為突破口，把調(diào)整和優(yōu)化所有制結(jié)構(gòu)作為衡量企業(yè)改制的基本標(biāo)準(zhǔn)，積極鼓勵民營資本參與國有企業(yè)改制，堅持有進有退、不搞“一刀切”原則，采用多種模式，搭建調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和企業(yè)重組的有效平臺，推進產(chǎn)權(quán)交易的市場化運作，并嚴(yán)格程序、規(guī)范操作，實現(xiàn)了國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的公開、陽光、透明，防止國有資產(chǎn)流失，確保國有資本保值增值。通過一系列改革調(diào)整，國資逐漸向影響區(qū)域經(jīng)濟的關(guān)鍵行業(yè)、重點領(lǐng)域集聚，市屬國資在基礎(chǔ)設(shè)施和民生服務(wù)領(lǐng)域占比從2004年不到10%上升為2013年超過50%。

——國有資產(chǎn)保值增值績效顯著。杭州國有經(jīng)濟一直保持快速健康發(fā)展態(tài)勢，國有資產(chǎn)總量不斷擴大，經(jīng)濟效益和運行質(zhì)量顯著提高，尤其是2005年杭州市國資委成立后，統(tǒng)一履行出資人職責(zé)，國有資產(chǎn)監(jiān)管、經(jīng)營績效明顯提高。圖1所示為近5年杭州市國資委監(jiān)管企業(yè)資產(chǎn)總量和利潤情況。

國資國企發(fā)展存在問題

杭州市國資主要分布在基礎(chǔ)設(shè)施、實體工商業(yè)和民生服務(wù)等領(lǐng)域。承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)國企長期作為政府投融資平臺，承擔(dān)了重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)，資本大量投入又缺乏“造血”功能，資產(chǎn)負(fù)債率普遍處于70%以上高位，如杭州市交投集團2013年底資產(chǎn)負(fù)債率為76.35%，導(dǎo)致營運后勁不足。隨著國務(wù)院[2014]43號文《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》出臺，這類缺乏自身“造血”能力的平臺國企首當(dāng)其沖面臨巨大生存壓力。實體工商業(yè)中，國有企業(yè)集團層面均為國有獨資，國有股一股獨大，混合所有制推進緩慢（如圖2所示，下屬企業(yè)全資和絕對控股占比依然很高）。

體制機制極大束縛了企業(yè)經(jīng)營活力，導(dǎo)致其應(yīng)對互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等新興技術(shù)和商業(yè)模式創(chuàng)新的能力較差，經(jīng)營業(yè)績增長緩慢甚至出現(xiàn)負(fù)增長趨勢。經(jīng)過對市屬企業(yè)的深入調(diào)查，分析目前國有企業(yè)經(jīng)營現(xiàn)狀，存在的主要矛盾是國有資產(chǎn)監(jiān)管體制機制與國有企業(yè)發(fā)展需求不匹配，具體表現(xiàn)為“三個束縛”：

——束縛了市場資源配置能力。雖然杭州市國有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管工作已經(jīng)走在全國前列（約占國企總數(shù)的70%），但分散監(jiān)管問題依然突出，相當(dāng)部分經(jīng)營性國有資產(chǎn)持續(xù)存留于各部、委、辦、局，國資監(jiān)管條塊分割，容易形成部門利益、區(qū)域和行業(yè)壁壘。行政主導(dǎo)替代市場配置，導(dǎo)致一些國企資產(chǎn)流動性差、運營效率較低、資源難以向關(guān)鍵領(lǐng)域集中等問題。國資總體分布面依然過廣，涵蓋了大部分國民經(jīng)濟行業(yè)；產(chǎn)業(yè)層次整體較低，集中度不高，“低、小、散、弱”現(xiàn)象較為突出，國有資本的控制力和影響力難以充分體現(xiàn)。

——束縛了國有企業(yè)經(jīng)營活力。為解決國有資產(chǎn)名義上“全民所有”而實際經(jīng)營中產(chǎn)權(quán)主體缺位問題，各級政府設(shè)立國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，統(tǒng)一履行國有資產(chǎn)的出資人權(quán)利，極大促進了國資經(jīng)營績效提升。但與此同時，該體制下國資委不僅履行出資人權(quán)利，同時承擔(dān)對國有企業(yè)經(jīng)營活動監(jiān)督、管理的職責(zé)，既是“運動員”，又是“裁判員”。“管人管事管資產(chǎn)”職責(zé)導(dǎo)向下，政府參與企業(yè)從資產(chǎn)經(jīng)營到生產(chǎn)安全的各個方面，影響了企業(yè)經(jīng)營自主性，也束縛了企業(yè)經(jīng)營發(fā)展活力。

——束縛了企業(yè)家創(chuàng)新發(fā)展才能。調(diào)研中，大量市屬國企負(fù)責(zé)人反映目前的制度設(shè)計難以激發(fā)“企業(yè)家精神”，是在鼓勵企業(yè)經(jīng)營“不出錯”而非“創(chuàng)新”。例如，表面上看，杭州市國企以“三會”為代表的法人治理機制已趨完善，但“三會”實際上并沒有真正履行法人權(quán)利，高管團隊并非產(chǎn)生于“董事會”而是“組織任命”。企業(yè)家及其經(jīng)營團隊績效沒有得到足夠的激勵，在經(jīng)營上還面臨“政府式預(yù)算約束”“績效考核短視化”“薪資總額調(diào)控”等諸多約束；董事會試點由于國資委本身沒有市場化的董事選聘機制也導(dǎo)致其難以真正有效發(fā)揮作用。

綜上，杭州市國資國企改革不是要不要改的問題，而是不得不改和如何改的問題。

深化國資國企改革總體思路設(shè)想

（一）指導(dǎo)原則

厘清政府與市場的關(guān)系。黨的十八大報告中明確指出“經(jīng)濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，必須更加尊重市場規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用”。對照到國有企業(yè)發(fā)展，則是要通過改革調(diào)整，使國有企業(yè)真正成為符合社會主義市場經(jīng)濟體制要求的微觀主體、法人主體。要完善產(chǎn)權(quán)保護制度，積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，推動國有企業(yè)完善現(xiàn)代企業(yè)制度，支持非公有制經(jīng)濟健康發(fā)展。

國資改革推動國企改革。杭州市要以國資監(jiān)管體制、機制改革推動國企改革，以保障民生、支撐帶動為主導(dǎo)優(yōu)化國有資本投向，以資產(chǎn)證券化為抓手積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，以向“管資本”轉(zhuǎn)變?yōu)榉较蛲晟茋Y監(jiān)督管理體制，不斷增強國有經(jīng)濟的活力、控制力和影響力。

積極服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。認(rèn)真貫徹落實杭州市委十一屆六次全會形成的“杭改十條”指導(dǎo)意見，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，深入實施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略，深化政府、企業(yè)與高校院所的戰(zhàn)略合作，健全產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新機制，進一步引導(dǎo)國有資本向?qū)嶓w經(jīng)濟和重點產(chǎn)業(yè)集聚，建成具有杭州特色的區(qū)域創(chuàng)新體系。堅持政府投資與民資引入、政府部門數(shù)據(jù)開放與市場開放相結(jié)合，形成合力推進智慧杭州建設(shè)的機制。

（二）改革目標(biāo)

構(gòu)建以管資本為目標(biāo)的國有資產(chǎn)監(jiān)管體系，簡政放權(quán)、實行政企分開、政資分開，建立健全國有資產(chǎn)分類監(jiān)管新體制。通過市場化導(dǎo)向的改革，資產(chǎn)資本化和混合所有制比率得到顯著提升，實現(xiàn)國有資產(chǎn)經(jīng)營轉(zhuǎn)向國有資本運營的轉(zhuǎn)變，促進國有資本向關(guān)系我市國計民生的關(guān)鍵領(lǐng)域和重點行業(yè)聚集，推動國有企業(yè)建立完善的市場化經(jīng)營機制，保障和引領(lǐng)杭州區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。經(jīng)過3到5年努力，杭州市混合所有制國企占比顯著提高；國資戰(zhàn)略定位明確，國有資本有效集聚在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)、先進制造業(yè)和現(xiàn)代金融等重要戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)；組建起若干家具有核心競爭力的大型國有資本運營平臺，培養(yǎng)若干家對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展能發(fā)揮主要作用的大企業(yè)大集團，有效服務(wù)于杭州區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和民生保障。

（三）總體思路

推進“大國資”統(tǒng)一監(jiān)管，厘清政府與市場的關(guān)系；轉(zhuǎn)變國資經(jīng)營理念，加快建立以“管資本”為主的國資監(jiān)管體制；完善現(xiàn)代企業(yè)制度，確立企業(yè)市場主體地位，激發(fā)企業(yè)經(jīng)營活力。

具體而言，在國資層面，通過進一步推進“大國資”統(tǒng)一監(jiān)管，破除各類各級政府部門對企業(yè)的行政干預(yù)，提升國有經(jīng)濟綜合實力和規(guī)模效應(yīng)；通過國資布局戰(zhàn)略調(diào)整，提升國有經(jīng)濟在關(guān)鍵行業(yè)和領(lǐng)域的控制力和影響力。切實轉(zhuǎn)變政府職能，組建國有資本運營公司實現(xiàn)國資經(jīng)營和監(jiān)管分離。國資委負(fù)責(zé)平臺公司層面董事會成員選聘和經(jīng)營業(yè)績考核，并對平臺及下屬企業(yè)經(jīng)營合法合規(guī)性進行監(jiān)管，但不干預(yù)企業(yè)日常經(jīng)營；在國有企業(yè)層面，實行分類改革，根據(jù)國有資產(chǎn)經(jīng)營業(yè)務(wù)屬性，按照競爭類、功能類和公共服務(wù)類的劃分，有重點、分階段地推進改革。按照不同的業(yè)務(wù)分類，以競爭性國企為突破口，以混合所有制為抓手，推行國企產(chǎn)權(quán)和法人治理機制改革，實現(xiàn)國有企業(yè)選人用人、投融資、績效考核等機制市場化，確立企業(yè)市場主體地位，激發(fā)企業(yè)經(jīng)營活力。

課題組主持人：楊戌標(biāo)；課題組成員：屠辛庚沈立許仁龍