左崇良

摘 要：當(dāng)代歐洲，大學(xué)治理以民族國(guó)家的形式呈現(xiàn)，英國(guó)、德國(guó)、法國(guó)和丹麥的大學(xué)治理模式較具代表性。大學(xué)治理的英國(guó)模式是雙軌并行，政府只進(jìn)行間接干預(yù);德國(guó)大學(xué)的治理模式是國(guó)家制自治大學(xué)，具有教授治校和國(guó)家主義的雙重特征;法國(guó)大學(xué)治理的時(shí)代特征是遠(yuǎn)離自治的外部依賴;丹麥的大學(xué)治理則是自治與控制的雙向增強(qiáng)。博洛尼亞進(jìn)程試圖塑造一個(gè)統(tǒng)一的歐洲大學(xué)治理模式，事實(shí)上大學(xué)治理的實(shí)踐在歐洲各國(guó)差別很大。

關(guān)鍵詞：大學(xué)治理;歐洲;模式;大學(xué)自治;國(guó)家調(diào)控

21世紀(jì)初，歐洲各國(guó)的大學(xué)在力爭(zhēng)自主權(quán)和維護(hù)法人地位方面努力作出新的嘗試，大學(xué)治理因此呈現(xiàn)出新的形式。當(dāng)代的歐洲大學(xué)，不同于中世紀(jì)大學(xué)的國(guó)際性特征，更多的呈現(xiàn)為國(guó)家模式，英國(guó)、德國(guó)、法國(guó)和丹麥的大學(xué)治理模式特色鮮明，在歐洲各國(guó)中較具代表性，某種程度上反映出大學(xué)治理的國(guó)際走向和時(shí)代特征，值得我們深入探討。

英國(guó)模式及特征：大學(xué)雙軌并行和政府的間接干預(yù)

真正意義上的大學(xué)治理源自于英國(guó)，英國(guó)大學(xué)最早獲得獨(dú)立法人地位。英國(guó)是一個(gè)君主立憲制國(guó)家，英國(guó)的大學(xué)是經(jīng)皇家特許的獨(dú)立法人，傳統(tǒng)上享有很大的自治權(quán)力，教師也有極大的自主權(quán)。1570年，英國(guó)頒布辦學(xué)令《伊麗莎白法令》，法令明確規(guī)定：大學(xué)實(shí)行自治[1]。劍橋大學(xué)和牛津大學(xué)因此不受教育部和地方教育機(jī)構(gòu)的控制，而只通過(guò)服從立法會(huì)議和法院所判定的法規(guī)，學(xué)術(shù)研究等內(nèi)部事務(wù)由大學(xué)自行決定。

20世紀(jì)70年代的英國(guó)，國(guó)家和大學(xué)之間關(guān)系一度呈現(xiàn)危機(jī)。80年代以后，英國(guó)高等教育系統(tǒng)內(nèi)，大學(xué)機(jī)構(gòu)和個(gè)人自治之間的聯(lián)系被打破，個(gè)人自主權(quán)開始下降，與此相匹配的是大學(xué)自治權(quán)力的實(shí)際加強(qiáng)。90年代，大不列顛傳統(tǒng)的大學(xué)自治很快得以恢復(fù)，學(xué)術(shù)權(quán)力的生命力依然旺盛。調(diào)查表明，英國(guó)大學(xué)自治的文化仍然是強(qiáng)勁的，英國(guó)官方并不總是保留對(duì)價(jià)值觀的控制，管理者在重壓之下必須爭(zhēng)取學(xué)術(shù)支持[2]。

2012年，在歐洲博洛尼亞進(jìn)程中，英國(guó)大學(xué)被譽(yù)為大學(xué)自治的典范。歐洲大學(xué)協(xié)會(huì)（EUA）的一項(xiàng)研究顯示，英格蘭大學(xué)的自由程度是全歐洲最高的，各項(xiàng)指標(biāo)和數(shù)據(jù)表明，英國(guó)是大學(xué)自治的典范國(guó)家[3]。英國(guó)大學(xué)最值得驕傲的宣稱之一是，它們是獨(dú)立機(jī)構(gòu)，絕緣于直接的政治壓力，并能夠追求自己的議程，專注于教學(xué)和研究。

英國(guó)大學(xué)的治理具有兩個(gè)明顯特征：一是傳統(tǒng)大學(xué)和新型大學(xué)的雙軌并行。傳統(tǒng)大學(xué)，如牛津大學(xué)和劍橋大學(xué)，“教授治校”仍然盛行;而新型大學(xué)，如倫敦大學(xué)的治理機(jī)構(gòu)由理事會(huì)、校務(wù)會(huì)和評(píng)議會(huì)構(gòu)成，校外人士在理事會(huì)和校務(wù)會(huì)中占一定比例，評(píng)議會(huì)由校內(nèi)人士構(gòu)成，主要負(fù)責(zé)學(xué)術(shù)事務(wù)。二是半官方的中介機(jī)構(gòu)—大學(xué)基金委員會(huì)，充當(dāng)政府與大學(xué)之間的緩沖器。英國(guó)的大學(xué)基金委員會(huì)具有合同制的特點(diǎn)，國(guó)家由基金委員會(huì)建立參數(shù)，正是在這一參數(shù)的框架內(nèi)，基金委員會(huì)執(zhí)行管理戰(zhàn)略，而大學(xué)行使自治權(quán)。由此表明，英國(guó)大學(xué)從自我治理向共同治理進(jìn)行范式轉(zhuǎn)換。

英國(guó)大學(xué)治理的模式：大學(xué)享有高度的自主權(quán)，政府對(duì)大學(xué)進(jìn)行間接干預(yù)。1992年英國(guó)政府頒布了《繼續(xù)教育與高等教育法》，設(shè)立高等教育基金委員會(huì)（HEFC）取代了全國(guó)學(xué)位授予委員會(huì)（CNAA）。1997年英國(guó)建立獨(dú)立的中介機(jī)構(gòu)—高等教育質(zhì)量保障署（QAA），統(tǒng)一高等教育外部質(zhì)量保障，政府對(duì)高等教育由直接管理轉(zhuǎn)為間接管理，由此英國(guó)形成了高校內(nèi)部主導(dǎo)、政府督導(dǎo)與評(píng)估中介機(jī)構(gòu)監(jiān)控相結(jié)合的質(zhì)量保障體系。政府對(duì)大學(xué)進(jìn)行間接干預(yù)的方式有：一是提供財(cái)政撥款。2003年《高等教育的未來(lái)》白皮書提出政府將加大對(duì)高等教育的投資。布萊爾、布朗時(shí)期高等教育的經(jīng)費(fèi)都有持續(xù)的增長(zhǎng)，到卡梅隆政府也在努力保障高等教育的經(jīng)費(fèi)。二是間接參與質(zhì)量評(píng)估。近年來(lái)，政府退居幕后，通過(guò)中介組織對(duì)大學(xué)進(jìn)行質(zhì)量評(píng)估。政府間接參與評(píng)估既可以對(duì)高校實(shí)行監(jiān)督，又可以保持高校的自主發(fā)展空間，使評(píng)估結(jié)果更能反映高校的質(zhì)量水平和發(fā)展需求。三是重視政策立法。英國(guó)政府重視高等教育的立法，通過(guò)立法保障高等教育的權(quán)益，并通過(guò)立法加強(qiáng)對(duì)高等教育的宏觀調(diào)控?！?004年高等教育法》制定了接受高等教育的學(xué)費(fèi)、對(duì)貧困生的資助等制度。政府制定的每項(xiàng)法律政策都充分考慮社會(huì)效益及對(duì)不同利益群體的影響，力求兼顧“質(zhì)量與公平”“科學(xué)與民主”。

德國(guó)模式及特征：國(guó)家制自治大學(xué)和國(guó)家主義的危機(jī)

近現(xiàn)代的德國(guó)大學(xué)經(jīng)歷了不少波折和興衰，大學(xué)治理的狀況始終與國(guó)家狀況緊密聯(lián)系在一起。19世紀(jì)的歐洲處在權(quán)勢(shì)極盛時(shí)代，大學(xué)被國(guó)家寄予興國(guó)的厚望，民族性與國(guó)家主義盛行。1810年，德國(guó)創(chuàng)建柏林洪堡大學(xué)，力圖挽救國(guó)家于危難之中，其最難能可貴的是，“大學(xué)自治”作為一個(gè)大學(xué)理念被首先確定，“國(guó)家絕不能要求大學(xué)直接和完全地為國(guó)家服務(wù)”。在大學(xué)自治方面，德國(guó)憲法規(guī)定，國(guó)家政府只有外交、財(cái)政、郵政、交通等方面的行政權(quán)，不享有教育行政管理權(quán)，德國(guó)的大學(xué)實(shí)行高度自治。

在過(guò)去的半個(gè)多世紀(jì)，德國(guó)大學(xué)經(jīng)歷了多次危機(jī)。第一個(gè)“教育危機(jī)”出現(xiàn)在20世紀(jì)60年代，大學(xué)的整體改革面向教學(xué)與研究的自由和統(tǒng)一的理想，以及后來(lái)提出的“全民教育”，這些改革總是伴隨著廣泛的社會(huì)批判。第二個(gè)“教育危機(jī)”來(lái)自博洛尼亞進(jìn)程和金融危機(jī)，博洛尼亞進(jìn)程試圖按照盎格魯撒克遜模式來(lái)組織一個(gè)歐洲高等教育區(qū)，但1999年以來(lái)持續(xù)的職業(yè)教育傾向已在一定程度上危及德國(guó)傳統(tǒng)的大學(xué)，2008年沉重的金融危機(jī)使得德國(guó)大學(xué)的危機(jī)進(jìn)一步加劇。2010年，德國(guó)一些大學(xué)抗議高等教育政策和聯(lián)邦土地改革，抗議“博洛尼亞進(jìn)程”，抗議得到很多教授和學(xué)生的支持，這反映出德國(guó)大學(xué)的深層危機(jī)[4]。

德國(guó)是聯(lián)邦制，各州具體負(fù)責(zé)高等教育，國(guó)家對(duì)大學(xué)具有監(jiān)管的權(quán)力和責(zé)任。歐洲大學(xué)協(xié)會(huì)的研究顯示，德國(guó)各州的大學(xué)被評(píng)為“中等”的組織，財(cái)政和人員編制自治、學(xué)術(shù)自由方面也被評(píng)為“中等”[5]。校長(zhǎng)的任免權(quán)在國(guó)家，德國(guó)大學(xué)治理的特征是大學(xué)自治與國(guó)家主義相結(jié)合。受黑格爾國(guó)家干預(yù)理論的影響，大學(xué)自治與為國(guó)家服務(wù)在德國(guó)同時(shí)受到推崇，國(guó)家辦大學(xué)一直是其傳統(tǒng)。一是大學(xué)自治的思想根深蒂固，學(xué)術(shù)自由廣被認(rèn)可，“洪堡傳統(tǒng)”仍然是教育政策制定的指導(dǎo)思想。1976年，德國(guó)頒布《高等學(xué)?？偡ā?，第58條規(guī)定：“高等學(xué)校是合法團(tuán)體，又是國(guó)家機(jī)構(gòu)。在法律范圍內(nèi)實(shí)行自治。”[6]2005年，德國(guó)聯(lián)邦政府，運(yùn)作“卓越計(jì)劃”，打造“精英大學(xué)”。德國(guó)精英大學(xué)的教授具有較高的地位，評(píng)議會(huì)無(wú)法包括外部成員。德國(guó)傳統(tǒng)的編外講師制度有利于學(xué)術(shù)自由和大學(xué)自治，年輕的編外講師有更多的時(shí)間和精力進(jìn)行研究。二是教育部擁有對(duì)大學(xué)教授及其履職表現(xiàn)進(jìn)行監(jiān)管的權(quán)力。根據(jù)法律規(guī)定，德國(guó)大學(xué)是國(guó)家機(jī)構(gòu)，德國(guó)大學(xué)的教授由國(guó)家任命和付薪，所有教授，無(wú)論是正式的還是臨時(shí)的，都是國(guó)家官員。這種官僚化體制通過(guò)大學(xué)教師編制變化來(lái)干涉大學(xué)自治，干涉大學(xué)任命教師的自由，干涉大學(xué)教師在不同大學(xué)間流動(dòng)的自由，德國(guó)的國(guó)家制自治大學(xué)正遭遇危機(jī)。

法國(guó)模式及特征：學(xué)術(shù)文化性質(zhì)的公共機(jī)構(gòu)和遠(yuǎn)離自治的外部依賴

當(dāng)代的法國(guó)，大學(xué)已從最初的巴黎大學(xué)發(fā)散演變成為多種類型的學(xué)校。20世紀(jì)60年代以前，法國(guó)的中央集權(quán)制削弱了大學(xué)層次的權(quán)力，而學(xué)部和基層的自由度較大。1968年，法國(guó)頒布《高等教育法》，確立了大學(xué)的“自治”“多學(xué)科”和“參與”三條基本原則，第二章明確規(guī)定：“大學(xué)是享有法人資格和財(cái)政上自治的學(xué)術(shù)文化性質(zhì)的公共機(jī)構(gòu)”。這樣，法國(guó)以法律的形式確認(rèn)大學(xué)的獨(dú)立法人實(shí)體地位。之后，宏觀上由于教授參與咨詢機(jī)構(gòu)的決策，校級(jí)權(quán)力有所增大，基層權(quán)力反而減少，大學(xué)自治與中央集權(quán)取得了新的平衡。在法國(guó)，全國(guó)高等教育理事會(huì)和科學(xué)研究理事會(huì)以及大學(xué)校長(zhǎng)會(huì)議是中央級(jí)的咨詢機(jī)構(gòu)，它們對(duì)大學(xué)自治權(quán)起重要的作用，其職能明顯超出了咨詢機(jī)構(gòu)的范圍，帶有行政和管理機(jī)構(gòu)的色彩。

歐洲大學(xué)協(xié)會(huì)的研究結(jié)果顯示，法國(guó)大學(xué)的自治程度總體上是較低的。法國(guó)是位于頂部的“中低”組國(guó)家的組織、財(cái)政和人員編制的自主權(quán)，并在“低”組的學(xué)術(shù)自治[7]。法國(guó)大學(xué)較低層次的自治主要表現(xiàn)在：政府限制大學(xué)的組織自治權(quán)與選擇標(biāo)準(zhǔn)、行政主管的解雇和任期。此外，一些大學(xué)委員會(huì)的外部代表來(lái)自地方當(dāng)局。法國(guó)法律還包含一些條文以指導(dǎo)大學(xué)內(nèi)部學(xué)術(shù)結(jié)構(gòu)，雖然這些都不是特別嚴(yán)格的限制。

法國(guó)大學(xué)治理的特征是遠(yuǎn)離自治的外部依賴。自治，成了法國(guó)當(dāng)代大學(xué)遙不可及的理想追求，大學(xué)渴望能夠自主決定教育項(xiàng)目、自主管理、自主預(yù)算。然而，根據(jù)法國(guó)的法律，法國(guó)的教師是政府官員，許多教師和研究人員體會(huì)到自治的苦味，他們看到的更多的是“自治”的對(duì)立面—依賴。一系列新的依賴：依賴政府、依賴經(jīng)濟(jì)、依賴校長(zhǎng)、依賴專業(yè)、依賴私人資金、依賴從基礎(chǔ)學(xué)術(shù)連接到驅(qū)動(dòng)的企業(yè)，大學(xué)的學(xué)術(shù)依賴于能吸引最好的教師和學(xué)生的聲譽(yù)。2009年2月至6月，法國(guó)高等教育出現(xiàn)一個(gè)戲劇性的抗議運(yùn)動(dòng)，反對(duì)新政府名為“大學(xué)自由與責(zé)任”的改革。82所大學(xué)中的76所舉辦大會(huì)，大多數(shù)教師和學(xué)生投票決定罷工。當(dāng)然并不是每個(gè)人都停止工作或?qū)W習(xí)，他們大多數(shù)都在討論和辯論大學(xué)，面對(duì)未來(lái)的法國(guó)高等教育，他們往往表現(xiàn)激烈和表情痛苦[8]。

丹麥模式及特征：學(xué)術(shù)自治與國(guó)家控制的雙向增強(qiáng)

丹麥?zhǔn)菤W洲北部的小國(guó)，其大學(xué)在傳統(tǒng)上享有較高程度的自治權(quán)。1980年之后，丹麥政府開始改革大學(xué)系統(tǒng)，大學(xué)在一定程度上成為新公共管理（NPM）大學(xué)制度改革的研究實(shí)驗(yàn)室。20世紀(jì)80年代末國(guó)家保守統(tǒng)治時(shí)期，削減研究和教育方面的預(yù)算。20世紀(jì)90年代新自由主義的政府將社會(huì)民主法治擴(kuò)大到整個(gè)教育和研究領(lǐng)域。21世紀(jì)的前十年，保守黨政府又重新延續(xù)同一方向的變革。2007年，丹麥政府成立ACE Denmark（一個(gè)獨(dú)立的政府機(jī)構(gòu)），通過(guò)每五年一度的綜合評(píng)估來(lái)監(jiān)督高等教育。2010年，丹麥的大學(xué)面臨削減和加強(qiáng)監(jiān)管[9]。博洛尼亞進(jìn)程使得歐洲的高等教育更注重面對(duì)就業(yè)和較少面對(duì)學(xué)術(shù)，人們已越來(lái)越重視讓學(xué)生更好更便捷地獲得教育。

丹麥的大學(xué)是較高層次的自治機(jī)構(gòu)：組織自治和人員自由被評(píng)為“高”、“中高”的財(cái)政自治。學(xué)術(shù)自主較為有限，屬“中低”集團(tuán)。至于組織自治權(quán)，法律規(guī)定校長(zhǎng)職位的具體選擇標(biāo)準(zhǔn)，而成立的法人實(shí)體受到詳細(xì)的法律規(guī)定。另一方面，丹麥?zhǔn)峭獠慷聲?huì)成員任命僅在制度層面的少數(shù)國(guó)家之一[10]。2003年，丹麥通過(guò)新的大學(xué)法（Wright and ?rberg 2008），賦予大學(xué)以更多的自主權(quán)。在組織管理方面，政府批準(zhǔn)由科技部來(lái)監(jiān)督教育，以確保高等教育的質(zhì)量和相關(guān)性，部長(zhǎng)們努力塑造大學(xué)甚至設(shè)定研究議程。組織的變化一定程度地削弱了大學(xué)自治，為了滿足評(píng)估需要而擴(kuò)大官僚結(jié)構(gòu)。這種趨勢(shì)明顯表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是大學(xué)管理的集權(quán)和專業(yè)化，二是資金和地位的競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈。從此，大學(xué)的各級(jí)管理人員只對(duì)雇用他的上級(jí)負(fù)責(zé)，而不是對(duì)教授和學(xué)生。這種集權(quán)不只出現(xiàn)在大學(xué)，與此同時(shí)，丹麥的大學(xué)和政府研究機(jī)構(gòu)已被迫合并，導(dǎo)致大量的集中機(jī)構(gòu)。這些變化表明，丹麥大學(xué)的學(xué)術(shù)自治與國(guó)家控制呈現(xiàn)出雙向增強(qiáng)的趨勢(shì)，兩者試圖找到新的平衡點(diǎn)。

共性與個(gè)性：大學(xué)治理的國(guó)際比較

大學(xué)治理是21世紀(jì)的一個(gè)關(guān)鍵政策問(wèn)題，是各國(guó)大學(xué)的共同追求。高等教育的重要性，使得各國(guó)政府總在推動(dòng)法律政策及其影響，不斷加強(qiáng)大學(xué)的外部質(zhì)量保證。與此同時(shí)，大學(xué)在力爭(zhēng)自主權(quán)和維護(hù)法人地位方面不斷作出新的嘗試。歐洲各具特色的大學(xué)治理模式是在力量的博弈中歷史形成的，也是時(shí)代的產(chǎn)物。

博洛尼亞進(jìn)程試圖按照盎格魯撒克遜模式來(lái)組織一個(gè)歐洲高等教育區(qū)，塑造一個(gè)統(tǒng)一的歐洲大學(xué)治理模式。然而，大學(xué)只不過(guò)是統(tǒng)治階級(jí)的知識(shí)之翼，各國(guó)政府都對(duì)大學(xué)寄予厚望，各種力量的介入增加了大學(xué)治理的復(fù)雜性和多樣性，一個(gè)“統(tǒng)一的歐洲大學(xué)治理模式”實(shí)際上并不存在，大學(xué)治理的觀念和實(shí)踐在歐洲各國(guó)差別很大。英國(guó)大學(xué)的雙軌并行方式現(xiàn)已成為歐洲大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的典范，法國(guó)、德國(guó)和丹麥等國(guó)的大學(xué)正處在矛盾的選擇中，大學(xué)治道變革還在繼續(xù)。伴隨著高等教育的繼續(xù)增長(zhǎng)，歐盟成員國(guó)需要一個(gè)新的管理辦法，也許是在戰(zhàn)略規(guī)劃上的，以此來(lái)促進(jìn)大學(xué)的學(xué)術(shù)自由和共同治理，增進(jìn)各國(guó)大學(xué)的相互交流。

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（作者單位：江西師范大學(xué)）

[責(zé)任編輯：于 洋]