摘要：我國社會養(yǎng)老服務的供需之間無論在數(shù)量上還是質(zhì)量上都存在著明顯的失衡，有效供給不足問題嚴重。造成供需困境的主要原因是政府職責“錯位”，“政府失靈”和“市場失靈”并存。政府與市場的合作是社會養(yǎng)老服務持續(xù)健康發(fā)展的必然選擇。

關鍵詞：社會養(yǎng)老服務；供需失衡；合作

隨著我國人口老齡化深度發(fā)展，社會養(yǎng)老服務的需求持續(xù)增長，供需矛盾日益凸顯。如何發(fā)展社會養(yǎng)老服務業(yè)以滿足老年人不斷增長的養(yǎng)老服務需求，不僅是保障和改善老年群體民生的現(xiàn)實需要，也是建設小康社會的必然選擇。

一、 社會養(yǎng)老服務需求分析

1. 人口老齡化催生社會養(yǎng)老服務需求。我國不僅是世界人口大國，也是老年人口最多的國家。截至2014年底，我國60歲以上老年人口已達2.12億人，占總?cè)丝诘?5.5%。我國人口老齡化快速發(fā)展，具有數(shù)量大、增速快、高齡化、空巢化等特點。而且隨著生活水平的提高及醫(yī)療衛(wèi)生條件的改善，人口預期壽命呈上升趨勢，老齡化和高齡化現(xiàn)象會愈加嚴重（見表1），預計2020年老年人口將達到2.43億，2025年將突破3億，而80周歲的高齡老人在2020年將達到3 067萬人，占老年人口的12.37%。

與此同時，家庭養(yǎng)老功能的弱化也催生了社會養(yǎng)老服務的需求。由于20世紀70年代始人為強制實行計劃生育政策，導致家庭結(jié)構小型化、少子化。在“4-2-1”家庭結(jié)構下，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能受到嚴重削弱，為保證老年人的生活質(zhì)量不下降，迫切需要國家和社會提供養(yǎng)老服務，這不僅是政府和社會的責任，也是實現(xiàn)“老有所養(yǎng)、老有所樂”目標的需要。

2. 養(yǎng)老服務需求具有多元化、多層次特征。老年人由于受收入水平、身體狀況、受教育程度、家庭狀況等各方面因素的影響，養(yǎng)老服務需求呈現(xiàn)多元化、多層次特征。從服務形式上看，養(yǎng)老服務需求有居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機構養(yǎng)老。據(jù)上海市統(tǒng)計局對該市60歲以上老人的抽樣調(diào)查顯示，67.3%的老人有“居家養(yǎng)老”需求，21.2%的老人選擇“社區(qū)養(yǎng)老”，11.1%的老人特別是“純老”家庭中70歲以上的高齡老人傾向于“機構養(yǎng)老”。從養(yǎng)老服務內(nèi)容看，老年人的服務需求不僅有家政、老年餐桌等日常生活類服務需求，還有大量的醫(yī)療康復服務需求，包括長期照料、康復、護理，以及精神文化娛樂等方面的需求。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，老人對家政服務和老年餐桌服務需求分別為33.3%和42.2%；對醫(yī)療康復類服務需求的占比超過20%，其中58.8%的老人有健康講座服務的需求。此外，老人對聽書讀報、棋牌娛樂、老年大學等文化娛樂類和社交類服務的需求比例也超過20%。這說明老年人在基本生存需求得到滿足后，對養(yǎng)老服務需求轉(zhuǎn)向精神慰藉和社會參與等更高層次的需求。

二、 社會養(yǎng)老服務供給分析

1. 養(yǎng)老服務供給水平有了顯著提升。進入老齡社會以前，我國養(yǎng)老服務的供給主要是家庭承擔，政府主要是對一些城鄉(xiāng)“三無”老人提供最基本的生存養(yǎng)老服務，養(yǎng)老資源投入極其有限，養(yǎng)老服務政策及相應資金支持滯后。步入老齡社會后，國家增強養(yǎng)老服務責任，相繼出臺法規(guī)和政策，推進養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展。2000年2月頒發(fā)的《關于加快社會福利社會化的意見》（國辦發(fā)[2000]19號文），提出社會福利尤其是養(yǎng)老服務社會化的目標和要求；2006年我國養(yǎng)老服務進入體系化建設時期，國務院制定并發(fā)布《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的意見》（國辦發(fā)〔2006〕6號文），明確政府作為養(yǎng)老服務的責任主體，提出要“逐步建立和完善以居家養(yǎng)老為基礎、社區(qū)服務為依托、機構養(yǎng)老為補充的服務體系”。十八屆三中全會頒布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決議》中指出，要“積極應對人口老齡化，加快建立社會養(yǎng)老服務體系”。最近幾年，各級政府日益重視養(yǎng)老服務問題，在土地、稅收、用水用電、財政和信貸支持等方面出臺各種優(yōu)惠政策支持養(yǎng)老服務體系建設。毫無疑問，這些政策的實施對增加養(yǎng)老服務供給起了極大推動作用。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2013年全國各類養(yǎng)老服務機構有42 475個，擁有床位493.7萬張，每千名老年人擁有養(yǎng)老床位24.4張，服務老人數(shù)達307.4萬人，相比于2008年我國社會養(yǎng)老服務供給狀況有了顯著改善。

2. 養(yǎng)老服務有效供給不足。從供給角度看，養(yǎng)老服務有效市場的形成，必須滿足三個條件：一是有足夠的供給者，二是供給者有足夠的供給“能力”提供需求方需要的養(yǎng)老產(chǎn)品與服務；三是供給者有足夠的供給“意愿”。雖然近幾年我國社會養(yǎng)老服務產(chǎn)品有了顯著增長，但相對于日益增長的多元化的養(yǎng)老服務需求而言，仍顯不足。

（1）養(yǎng)老服務供給主體缺乏，供給數(shù)量有限。根據(jù)福利多元主義理論，養(yǎng)老服務產(chǎn)品具有準公共產(chǎn)品屬性和福利特性，因此，為了保證服務的效率和質(zhì)量，養(yǎng)老服務產(chǎn)品的供給不能完全由政府提供，也不能完全交給市場，而需要政府、市場、社會、家庭等多方參與。然而，我國政府在養(yǎng)老服務供給方面，存在著越位和缺位的現(xiàn)象，國務院制定的《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》中明確提出要“以政府為主導”、“發(fā)揮社會力量的主體作用”、“政府負有托底和提供基本養(yǎng)老公共服務等職責”。但在政策執(zhí)行過程中，由于政府在制度安排上沒有明確政府“托底”的服務對象及相應的評估標準缺失，政府成了養(yǎng)老服務產(chǎn)品特別是機構養(yǎng)老服務的直接供給者和主要供給者，致使社會力量的主體作用難以發(fā)揮。政府供給的結(jié)果：一方面，因自身財力有限影響供給數(shù)量；另一方面，使市場價格扭曲的同時也使民辦機構難以按市場機制有效供給。現(xiàn)實中，雖然養(yǎng)老床位總量缺口嚴重，但“過?！迸c“短缺”同時并存，公辦機構一床難求而民營機構床位閑置。據(jù)全國老齡辦“全國民辦養(yǎng)老服務機構基本狀況調(diào)查”顯示，養(yǎng)老機構中只有28%屬于民辦，其余都是公辦。就目前供給數(shù)量而言，我國每千名老年人擁有養(yǎng)老床位24.4張，與國際通用標準每千位老人需要50張養(yǎng)老床位相比，實際提供能力僅為需求量的一半，供給嚴重短缺。

（2）養(yǎng)老服務產(chǎn)品供給結(jié)構單一，難以滿足多元化需求。從養(yǎng)老服務需求來看，不僅需求量大、需求內(nèi)容多樣化，而且由于老人的個體差異使得養(yǎng)老服務的需求差異化明顯。如有的偏重日常生活照料的需求，有的則偏重康復護理、精神慰藉方面的需求。特別是隨著家庭的日益小型化和空巢化，以及老人退出工作崗位后社會化作用減弱，容易出現(xiàn)空虛、寂寞情緒，故對精神慰藉方面的需求呈上升趨勢。但就養(yǎng)老服務供給來看，目前養(yǎng)老服務的供給對象主要是部分“三無”老人、失能和半失能老人，而且由于養(yǎng)老服務人員的短缺以及服務所需的專業(yè)技能限制，養(yǎng)老服務的內(nèi)容主要局限在較低層次的生活照料和家政服務方面，對于康復護理、精神慰藉等技能要求相對較高的服務則很大程度上難以供給。

（3）民辦供給主體的供給能力有限且供給意愿不足。民辦供給主體的供給意愿，很大程度上取決于對供給產(chǎn)品的利潤預期，或者說是對供給產(chǎn)品成本收益的預期。從成本角度看，養(yǎng)老服務業(yè)屬于資金需求量大且前期投入較多、回報周期較長的行業(yè)，而且由于現(xiàn)階段老年人有足夠支付能力的有效需求有限，使得民間資本參與意愿不強，養(yǎng)老服務市場發(fā)展緩慢。雖然政府也出臺了一些針對民間資本介入養(yǎng)老服務業(yè)的優(yōu)惠和扶持政策，但針對性不強，作用效果不夠明顯。據(jù)民政部公布的數(shù)據(jù)顯示，一半以上的民辦養(yǎng)老機構收支只能持平，40%的民辦養(yǎng)老機構長年處于虧損狀態(tài)，能盈利的不足9%。民辦供給主體的成本收益預期不理想，導致供給意愿不足，從而影響了養(yǎng)老服務產(chǎn)品的供給。

三、 社會養(yǎng)老服務供需失衡的深層機理：越位、缺位、錯位

在市場經(jīng)濟體制下，社會養(yǎng)老服務作為一種服務性產(chǎn)品，其供給本質(zhì)上由需求決定。然而社會養(yǎng)老服務又是一種特殊產(chǎn)品，是關系民生和社會穩(wěn)定的準公共產(chǎn)品，政府作為社會活動的管理者，對這種具有社會公益性質(zhì)的準公共產(chǎn)品的提供負有不可推卸的責任。造成社會養(yǎng)老服務供需失衡的深層原因，是政府對養(yǎng)老服務職責定位不準，責任邊界不清，制度安排不到位，致使在養(yǎng)老服務的供給實踐中，政府“越位”、“缺位”、“錯位”現(xiàn)象并存，“政府失靈”和“市場失靈”不可避免，極大地影響了養(yǎng)老服務的質(zhì)量和效率。

首先，“主導”職責的缺位?！兑庖姟访鞔_提出要“以政府為主導”，即發(fā)揮政府在資金投入、政策扶持、教育培訓、服務管理等方面的主導作用，引導社會養(yǎng)老服務的發(fā)展。實踐中，在這些領域存在不同程度的缺位現(xiàn)象。如在資金投入方面，政府并沒有明確養(yǎng)老服務在財政預算中的資金比例，對養(yǎng)老的財政投入存在隨意性，缺乏長效增長機制。在服務管理方面，表現(xiàn)為管理責任缺位，出現(xiàn)政策不完善、監(jiān)督不到位、規(guī)劃滯后等問題。

其次，“主體”作用的“越位”?！兑庖姟访鞔_提出要“發(fā)揮社會力量的主體作用”，實踐中，政府管理角色和供給角色集于一身，成了養(yǎng)老服務的主要供給者，從投資建設養(yǎng)老服務設施，選擇服務機構以及設立服務項目，都是政府唱獨角戲。面對多元化的市場主體，政府不能適度放權甚至設置過高的市場參與門檻，較大程度上限制了社會力量參與養(yǎng)老服務產(chǎn)品的供給，致使其積極性大大降低，也使社會力量的主體作用無法體現(xiàn)。

再次，“托底”責任的“錯位”。根據(jù)《意見》，公辦養(yǎng)老機構應充分發(fā)揮托底作用，重點為“三無”老人、低收入老人，經(jīng)濟困難的失能半失能老人提供無償或低收費的供養(yǎng)、護理服務。然而實踐中，本應承擔“托底”作用的公辦養(yǎng)老院，往往被具有“特權”的富人占有，貧困老人卻被拒之門外，造成了社會福利享受對象的錯位和養(yǎng)老資源的再分配不公。

政府在養(yǎng)老服務方面存在的“越位”、“缺位”、“錯位”現(xiàn)象，是政府提供準公共物品“失靈”的表現(xiàn)，政府活動并不總是如理論上論證的那樣“有效”。政府在養(yǎng)老服務方面“失靈”，對市場參與提出了要求的同時也提供了空間，但是市場也不是萬能的，市場在養(yǎng)老服務方面同樣存在“市場失靈”。我國政府出于養(yǎng)老服務產(chǎn)品的社會公益特性考慮，對進入養(yǎng)老服務領域的市場資本有非營利性要求，這與資本的逐利特性相違背?，F(xiàn)實中市場投資的養(yǎng)老服務機構不得不陷入“公益”與“贏利”的博弈，其結(jié)果則是：一方面社會養(yǎng)老服務所要求的非營利特性難以保證，另一方面養(yǎng)老服務產(chǎn)品的供給結(jié)構單一難以滿足多元化的服務需求，市場在養(yǎng)老服務資源配置中“失靈”。

四、 政府與市場合作：社會養(yǎng)老服務發(fā)展的有效路徑

政府和市場的“失靈”引起社會養(yǎng)老服務供需結(jié)構失衡，因此，要改善養(yǎng)老服務的供需困境并促使其持續(xù)健康發(fā)展，需要政府和市場共同承擔養(yǎng)老服務的社會責任，通過政府與市場的通力合作實現(xiàn)協(xié)同增效，發(fā)揮“1+1>2”的效應。政府與市場的合作可通過以下幾個方面來實現(xiàn)：

首先，統(tǒng)籌規(guī)劃政府和市場的權責關系。政府不應是養(yǎng)老服務產(chǎn)品的直接供給者，具體的供給事務應交由市場完成。作為社會的管理者，政府應是養(yǎng)老服務政策的安排者、規(guī)范者、監(jiān)督者。具體說來，政府應根據(jù)社會公眾需求宏觀調(diào)節(jié)養(yǎng)老服務的供給，通過制定政策和相關法規(guī)規(guī)范和監(jiān)督市場主體的行為。在堅持政府主導的基礎上賦予市場供給主體的地位，制定相關優(yōu)惠政策激發(fā)市場活力，讓市場資本成為養(yǎng)老服務經(jīng)辦“主角”，促進資源合理配置，提高服務質(zhì)量和效率。

其次，政府應根據(jù)養(yǎng)老服務的多層次需求，對養(yǎng)老服務供給實行合理分類管理。政府作為社會成員利益的最終保障者，要針對基本需求提供補缺型供給，通過政府托底投資，保障弱勢老年群體享受基本養(yǎng)老服務，這里的關鍵是政府要有一套切實可行的評估標準合理界定托底對象，否則容易造成政府資源的浪費以及引發(fā)社會的不公。對于需求較多的大眾型供給，政府應通過給予一定的資金支持或適當?shù)恼邇?yōu)惠等措施進行有益的調(diào)節(jié)，引導市場力量充分發(fā)揮主體作用。對于服務高品質(zhì)需求的高端供給，應在政府的指導和監(jiān)管下發(fā)揮市場在養(yǎng)老服務資源配置中的決定性作用。

最后，政府應加快養(yǎng)老服務人才培育。目前制約我國養(yǎng)老服務市場發(fā)展的一個重要因素是養(yǎng)老服務人才特別是高級護理人才的短缺。現(xiàn)有的服務人員大多是以前從事家政服務的人員，一般年齡較大，文化水平較低，只能提供日常生活照料服務。因此，政府應根據(jù)我國老年人口規(guī)模、結(jié)構、市場需求特點，科學合理地制定適合我國市場的養(yǎng)老服務人才發(fā)展規(guī)劃。應當利用政策支持或者財稅優(yōu)惠等經(jīng)濟手段鼓勵社會力量參與養(yǎng)老服務專業(yè)人才培養(yǎng)，加大對養(yǎng)老服務專業(yè)人才的教育投入等。

總之，政府與市場的合作可以優(yōu)化養(yǎng)老資源的配置，實現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟效益的均衡發(fā)展，是社會養(yǎng)老服務發(fā)展的必然選擇。

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基金項目：國家社科基金“新中國成立以來黨領導社會福利事業(yè)的歷史經(jīng)驗研究”（項目號：14BDJ028）。

作者簡介：章萍（1973-），女，漢族，安徽省太湖縣人，上海政法學院經(jīng)濟管理學院教授，同濟大學管理學博士，研究方向為社會保障。

收稿日期：2015-07-18。