王怡嬌 李子君 皮珈雨 劉夢荻

摘要：一直以來，家庭養(yǎng)老都是我國主要的養(yǎng)老模式，但隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人類社會的進(jìn)步，家庭養(yǎng)老在現(xiàn)實(shí)中越來越難實(shí)現(xiàn)。一方面是農(nóng)村人口流動幅度加大，子女無暇照顧的空巢老人日漸增多。 另一方面是我國計(jì)劃生育政策的多年推行，使得如今平均一對年輕夫婦面臨著2-3位老人的贍養(yǎng)壓力。如何減輕子女的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)？如何使養(yǎng)老服務(wù)業(yè)在我省得到蓬勃發(fā)展？我們展開了如下思考。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老服務(wù)業(yè)；存在問題；社區(qū)居家；社會機(jī)構(gòu)；分類推行

（一）我省社區(qū)居家養(yǎng)老問題及對策

1.存在的問題

隨著養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的逐漸發(fā)展，我省各地區(qū)出現(xiàn)了不少老年餐桌、日間照料中心、社區(qū)托老所等多種形式的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式，但由于機(jī)構(gòu)資質(zhì)、管理制度、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)以及相關(guān)扶持政策等未銜接配套，目前社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式還呈小散亂的態(tài)勢，沒有形成有效的工作體系。而且其規(guī)模呈萎縮趨勢，其服務(wù)功能與現(xiàn)實(shí)中老年人的實(shí)際養(yǎng)老服務(wù)需求還有較大差距。

目前現(xiàn)實(shí)生活中，仍有較多問題亟待解決，如：

①養(yǎng)老服務(wù)的功能仍不全面

目前社區(qū)居家養(yǎng)老的服務(wù)內(nèi)容項(xiàng)目較少，真正接受上門服務(wù)的老人較少。除了社區(qū)組織的文體、休閑、娛樂活動外，日托、食堂服務(wù)項(xiàng)目還是難以開辦起來，無法滿足老年人多樣化的生活服務(wù)需求。

② 政府扶持力度不夠強(qiáng)

其一，政府對于社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的土地扶持政策不到位。社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)很少有單獨(dú)的土地來建設(shè)，一般都采取利用現(xiàn)有閑置設(shè)施進(jìn)行改造。其二，參與居家養(yǎng)老工作的人員少，居家養(yǎng)老工作還沒有形成多部門協(xié)調(diào)聯(lián)動的局面，基本是民政部門單打獨(dú)斗。服務(wù)工作多由社區(qū)工作人員兼任。其三，經(jīng)費(fèi)扶持少。由于此項(xiàng)工作的社會認(rèn)知度不夠，且我省各地區(qū)的情況不一，缺乏投資經(jīng)驗(yàn)的各地區(qū)政府很難把握經(jīng)費(fèi)投入的力度。

2.對策

⑴社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)規(guī)劃方面。

住宅小區(qū)于初建時，統(tǒng)籌考慮老年服務(wù)配套設(shè)施的建設(shè)。規(guī)劃留有一定的公共室內(nèi)活動面積，并通過制定規(guī)劃、合理布局，充分利用現(xiàn)有閑置資源。運(yùn)用市場經(jīng)營機(jī)制，利用文化大院，聯(lián)合利用服務(wù)設(shè)施和服務(wù)項(xiàng)目，提高養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施使用率和服務(wù)率，逐步形成為老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

⑵提高服務(wù)質(zhì)量。

老人接受上門服務(wù)少的原因不外乎兩種：一是服務(wù)收費(fèi)高，二是服務(wù)人員素質(zhì)偏低。想要從根本上改變這種情況，就應(yīng)該提高社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的準(zhǔn)入、評估和監(jiān)督，對新建成的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站進(jìn)行一一檢查、驗(yàn)收，通過聽匯報(bào)、看現(xiàn)場、查資料、入戶調(diào)查、綜合評分等方式，對服務(wù)站的硬件設(shè)施建設(shè)、服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)、服務(wù)制度建設(shè)、服務(wù)成效以及服務(wù)軟件材料建設(shè)等方面進(jìn)行考評驗(yàn)收。

⑶健全服務(wù)設(shè)施，拓展服務(wù)領(lǐng)域。

各地區(qū)應(yīng)全面細(xì)化《社區(qū)老年人日間照料中心建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》，進(jìn)一步完善社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)功能。如在醫(yī)療保健的服務(wù)方面，日間照料中心可以設(shè)立在社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站的附近，并在此基礎(chǔ)上配備影像、棋牌設(shè)施、健身器材、聊天桌椅等適合老年人的休閑娛樂活動。

⑷創(chuàng)新激勵機(jī)制，壯大服務(wù)隊(duì)伍。

要想解決服務(wù)人員稀少的問題，就需要政府出臺一些養(yǎng)老服務(wù)人員從業(yè)補(bǔ)貼及各種獎勵政策，鼓勵更多的人加入到服務(wù)人員的隊(duì)伍中。

⑸加大資金投入，提高使用效益。

政府應(yīng)將社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)所需經(jīng)費(fèi)列入公共財(cái)政預(yù)算，籌集標(biāo)準(zhǔn)以城市社區(qū)常住人口為基數(shù)，以城市社區(qū)常住人口為基數(shù)籌集，所籌資金一方面確保用于政府購買養(yǎng)老服務(wù)，用于支付無償服務(wù)對象和低償服務(wù)對象的養(yǎng)老服務(wù)支出。另一方面用于確保社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心的運(yùn)轉(zhuǎn)。

（二）我省社會機(jī)構(gòu)養(yǎng)老問題及對策

1.存在的問題

目前我省已建成以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的具有中國特色的養(yǎng)老服務(wù)體系框架，走上社會化的發(fā)展道路，較好的適應(yīng)了中國的社會主義市場化的經(jīng)濟(jì)體制。但發(fā)展的同時呈現(xiàn)出各種問題。

1. 供需呈現(xiàn)區(qū)域上的分化，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資源利用率不高

通過實(shí)地調(diào)研的兩個市來看，都存在這供需區(qū)域化不平衡。 如臨沂市，有的區(qū)域養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供不應(yīng)求，有的區(qū)域則幾乎無人入住、空余床位過剩。我們經(jīng)實(shí)地調(diào)查訪問可知：供需不平衡的產(chǎn)生，造成了資源浪費(fèi)，致使資源利用率不高。

2. 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施不過關(guān)

大多數(shù)民辦養(yǎng)老院還處于起步階段，有的靠對租用的民房倉庫或閑置房屋進(jìn)行改建，存在環(huán)境差、設(shè)施陳舊簡陋的問題。中低水平養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的問題尤為明顯，往往集中體現(xiàn)在不能保證國家規(guī)定的每位老人平均三十平米的居住面積、房間內(nèi)缺乏床頭呼叫器、缺乏基本醫(yī)療設(shè)施和休閑娛樂設(shè)施等。

3. 未富先老現(xiàn)象嚴(yán)重

據(jù)估算，臨沂最高檔養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的最高檔標(biāo)準(zhǔn)為每個月10000元左右；而最低檔為900/每月。而據(jù)最新統(tǒng)計(jì)，臨沂全市城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)性支出16275元；農(nóng)民人均生活消費(fèi)性支出6803元。由數(shù)據(jù)可以看出，養(yǎng)老花費(fèi)仍是一筆不小的費(fèi)用。同時反映了養(yǎng)老經(jīng)費(fèi)高居不下的問題。

4. 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)管理機(jī)制滯后

不少民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)反映，作為民辦福利機(jī)構(gòu)，雖然國家政策表示要給予支持，但目前基層政府和部門管得多，服務(wù)得少。更甚者，國家對福利機(jī)構(gòu)用地、用水用電的優(yōu)惠在多數(shù)地方成了一紙空文。[2]

5. 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)水平不高

首先，民辦養(yǎng)老院的服務(wù)相對落后，整體管理水平較低，工作人員缺乏專業(yè)知識和技能。由于護(hù)理人員缺乏，一個護(hù)理員往往服務(wù)多個老人，使老人無法得到精心照料。

其次，目前民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的護(hù)理人員多為失業(yè)、下崗又不得不補(bǔ)貼家用的社會底層?jì)D女，護(hù)理人員素質(zhì)普遍偏低，亟待提高。

6. 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)醫(yī)療功能不健全

經(jīng)過實(shí)地調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)目前養(yǎng)老機(jī)構(gòu)最大的問題之一便是功能不健全。大多數(shù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的現(xiàn)今還無法達(dá)到醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《中華人民共和國國家標(biāo)準(zhǔn) GB/T 29353—2012養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》可知，國家對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展定位是醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的綜合型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，而醫(yī)養(yǎng)結(jié)合是我省的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展趨勢。

7. 落后的觀念根深蒂固。

其一，缺乏護(hù)理服務(wù)人員。人們普遍將護(hù)理工作視為臟活累活，不到萬不得已不會選擇這樣的工作，造成護(hù)理人員缺乏現(xiàn)狀。

其二，送老入院仍被視為不孝，現(xiàn)在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老仍不是多數(shù)家庭的首要選擇。

8. 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建筑物及其附屬設(shè)施的檢修工作落實(shí)困難。

盡管在設(shè)立之初，政府已對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)定一定要求，但許多養(yǎng)老機(jī)構(gòu)租用完工建筑，其設(shè)計(jì)并不符合老年人生活習(xí)慣，且往往因資金短缺無力進(jìn)行后期改建、擴(kuò)建。故而，對于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)行期間的設(shè)施及時檢修是一重難點(diǎn)。不難發(fā)現(xiàn)院內(nèi)員工對設(shè)備的檢查僅是停留在表面，并未達(dá)到實(shí)質(zhì)性要求，而政府有關(guān)部門的監(jiān)管也未落實(shí)到位。

9. 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)急條件不足。

每個養(yǎng)老院都可能會遭遇如火災(zāi)，地震，疾病等突發(fā)情況。然而通過對老人們的走訪，我們發(fā)現(xiàn)他們對于一些緊急情況下的自救意識還是相對欠缺的。各種應(yīng)急演練過于形式化。其次，養(yǎng)老院的醫(yī)療室僅能夠?yàn)槔先嗽\斷常見病，對突發(fā)疾病束手無測。中低等的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)地理位置較為偏遠(yuǎn)，又缺乏部分急救設(shè)施，緊急情況下只能向120求救，難以應(yīng)付突發(fā)情況。

2.對策

（1）普惠性和商業(yè)性并存

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展，應(yīng)該是復(fù)合式發(fā)展。首先應(yīng)該是官辦、官助民、民辦的混合運(yùn)行模式。

其次，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展應(yīng)該是普惠性和商業(yè)性并存的[1]。我省現(xiàn)在的城鄉(xiāng)收入及家庭的消費(fèi)能力差距仍舊懸殊較大，初步目標(biāo)仍是老有所養(yǎng)。故而針對各地區(qū)的不同貧富程度，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展應(yīng)該保持著普惠性及福利性。

商業(yè)化、市場化是中國的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的必經(jīng)之路。商業(yè)化的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，無論是在土地劃撥、稅款征收、財(cái)政支持以及市場準(zhǔn)入等方面政府應(yīng)該給予大力支持及優(yōu)惠。同樣的，隨著居民的消費(fèi)能力提高，高質(zhì)量養(yǎng)老的渴望和高水平的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的需求也逐步增加，故商業(yè)化的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)亦存之有道。

（2）加大政策扶持力度

要對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)實(shí)施多方面的政策扶持。在公益用地和建設(shè)用地中優(yōu)先安排養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的建設(shè)用地，加大政府對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資金投入，提高服務(wù)質(zhì)量，增加老人入住率，最大限度的鼓勵和支持社會力量參與、興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，落實(shí)享受優(yōu)惠政策，吸引民間資本興辦各類老年服務(wù)機(jī)構(gòu)，為老年人提供全方位的市場服務(wù)。

（3）監(jiān)督體制應(yīng)隨之完善

首先，明確各政府部門之間的責(zé)任分化，并明晰各級政府的財(cái)政供款責(zé)任及資金的使用去向。

其次，對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的商業(yè)化程度控制，和微利性的把握，都需要相應(yīng)的監(jiān)督。

任何一個體制的發(fā)展都離不開相應(yīng)的監(jiān)督，故而監(jiān)督體制的發(fā)展也必不可少，應(yīng)與相應(yīng)的體制亦步亦趨或前置發(fā)展。

（4）互聯(lián)網(wǎng)+

2015年3月5日，第十二屆全國人民代表大會第三次會議在人民大會堂舉行開幕會。李克強(qiáng)總理提出制定“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計(jì)劃。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)雖然是個新興產(chǎn)業(yè)，但從一開始發(fā)展進(jìn)程中，就應(yīng)結(jié)合實(shí)際，考慮發(fā)展。據(jù)調(diào)研，臨沂和萊陽兩市皆有網(wǎng)絡(luò)信息化服務(wù)，通過互聯(lián)網(wǎng)為社區(qū)居民提供上門服務(wù)。信息化的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的模式已成發(fā)展趨勢。

（5）保障養(yǎng)老機(jī)構(gòu)微利性

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)具有微利性、福利性等多種特殊的性質(zhì)，但市場經(jīng)濟(jì)有著另一特色——趨利性。政府該怎樣鼓勵、保證進(jìn)入該領(lǐng)域的民營資本能夠保證這種微利的存在是現(xiàn)在的一大難題。一種方法是政府參與到微利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的經(jīng)辦過程中，從貼息貸款、政府購買床位的服務(wù)、反復(fù)性的貸款轉(zhuǎn)變?yōu)殡A段性的補(bǔ)助、日常營運(yùn)的監(jiān)管和評估機(jī)構(gòu)的介入這些方式參與。另一種方法是引入商業(yè)保險，增強(qiáng)保障能力，各地區(qū)政府對此應(yīng)當(dāng)實(shí)施“養(yǎng)老機(jī)構(gòu)責(zé)任保險”。

（6）政府控制養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)

過度的趨利，會導(dǎo)致養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)高于多數(shù)居民的消費(fèi)，便會產(chǎn)生資源的浪費(fèi)和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的微利性泯滅。政府應(yīng)發(fā)揮其在市場中的決定性作用，將收費(fèi)控制在當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老機(jī)構(gòu)的一般水平，并鼓勵一部分民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提升服務(wù)質(zhì)量，滿足因收費(fèi)價格高、服務(wù)水平低而未能入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的老年人需求。

（7）全方位呵護(hù)要“從一而終”

應(yīng)該倡導(dǎo)通過綜合服務(wù)的設(shè)置，配合設(shè)施硬件建設(shè)，將被動養(yǎng)老轉(zhuǎn)化為主動養(yǎng)老。主動養(yǎng)老模式應(yīng)充分尊重老人的個性需求，貫穿老人的全生命周期，依照老人的個性和身體條件制定獨(dú)一無二的照護(hù)計(jì)劃，并持續(xù)對照護(hù)方案進(jìn)行評估和優(yōu)化，以保證老人度過幸福的晚年。如今，以“養(yǎng)生+健康管理”、“一站式持續(xù)照顧退休養(yǎng)老+分時度假”、“各級護(hù)理+康復(fù)”等遵循生命周期特點(diǎn)，并滿足不同層次需求的養(yǎng)老模式已經(jīng)形成。

（8）提升養(yǎng)老服務(wù)人才綜合素質(zhì)

要讓全社會尊重養(yǎng)老服務(wù)人員，政府首先要鼓勵高素質(zhì)人才進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。吸引一部分大學(xué)生到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)就業(yè)是一大解決方案。無論是通過與高校合作還是發(fā)放補(bǔ)貼，或根據(jù)其表現(xiàn)每年每月適當(dāng)給予獎金。

除了以上解決方法，還要做到“六有”：一是有規(guī)劃；二是有機(jī)構(gòu)；三是有隊(duì)伍；四是有項(xiàng)目；五是有經(jīng)費(fèi)；六是有平臺。

（9）轉(zhuǎn)變養(yǎng)老觀念，摒棄陳舊觀念

目前我國養(yǎng)老保險尚不健全，受舊思想的束縛，家庭養(yǎng)老仍然盛行。但是從長遠(yuǎn)來看，社區(qū)居家養(yǎng)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老乃是大勢所趨。國家的對養(yǎng)老問題的改革和扶植也主要是后者。之所以分類推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展使家庭養(yǎng)老、居家養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老并行，是因?yàn)槔吓f觀念太過根深蒂固，需要長時間逐步推進(jìn)養(yǎng)老業(yè)發(fā)展。

（10）進(jìn)一步健全和完善養(yǎng)老保障制度

在目前現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)不能滿足老年人的需求的情況下，要進(jìn)一步對涉及老年人切身利益的各種養(yǎng)老保險作為民生保障重視起來，如農(nóng)村養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民最低生活保障、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險等。面對龐大的老齡隊(duì)伍，我們要解決老年人的基本生活所需；加強(qiáng)社會各方關(guān)注、重視；加快養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)步伐。

（11）加強(qiáng)緊急情況的應(yīng)對

應(yīng)急能力亦是多數(shù)人選擇養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的重要權(quán)衡因素。各養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要有危機(jī)意識和緊張感，定期進(jìn)行各種應(yīng)急演練。另外，各種設(shè)施的定期檢修也是必不可少的。

由于資金短缺，低水平養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一般遠(yuǎn)離市區(qū)、醫(yī)療設(shè)施簡陋。針對這種現(xiàn)象，除了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自身應(yīng)當(dāng)與正規(guī)診所聯(lián)合服務(wù)外，政府應(yīng)適當(dāng)給予醫(yī)護(hù)人員獎勵和補(bǔ)貼，或調(diào)動就近三甲醫(yī)院專業(yè)醫(yī)護(hù)人員去條件較差的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)。

（12）構(gòu)建醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)新體系

推動醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展勢在必行。對于條件較差的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，可以依托社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站；對于農(nóng)村的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，可以依托農(nóng)村衛(wèi)生室；對于閑置土地較多的醫(yī)院，可以在內(nèi)部設(shè)立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；對于高水平養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，可以依托大型醫(yī)療機(jī)構(gòu)。

結(jié)論：分類推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，構(gòu)建完整和諧的養(yǎng)老服務(wù)體系框架是正確的養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展方向。以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的養(yǎng)老服務(wù)體系是符合當(dāng)下中國實(shí)際的。不單純的依賴某一種方式而是為消費(fèi)者提供不同種選擇，既是對各家庭負(fù)責(zé)任也是對老人安享晚年的承諾。

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