葛銘

【摘 要】隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，交通運(yùn)輸業(yè)日益國(guó)際趨同，新的建設(shè)項(xiàng)目，新技術(shù)的運(yùn)用，伴隨而來(lái)的新內(nèi)控制度的頒布，在新形勢(shì)下如何運(yùn)用新的內(nèi)控制度，加強(qiáng)對(duì)交通運(yùn)輸業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)防范，對(duì)交通運(yùn)輸部門(mén)的資金、資產(chǎn)、業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)、人員、機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面控制，本文對(duì)交通運(yùn)輸部門(mén)的內(nèi)部控制制度及其現(xiàn)狀和不足進(jìn)行了闡述，通過(guò)解讀新實(shí)施的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度》，對(duì)新形勢(shì)下交通運(yùn)輸部門(mén)如何應(yīng)對(duì)內(nèi)部控制制度提出的新要求提出了應(yīng)對(duì)策略。

【關(guān)鍵詞】交通運(yùn)輸部門(mén)；內(nèi)部控制；制度

為適應(yīng)不斷變化的國(guó)內(nèi)國(guó)際新形勢(shì)，國(guó)內(nèi)的各項(xiàng)準(zhǔn)則制度的修訂處于常態(tài)化狀態(tài)，這意味著各企事業(yè)行政單位要不斷適應(yīng)制度準(zhǔn)則的變化，也對(duì)各單位正確解讀運(yùn)用法規(guī)制度提出了新挑戰(zhàn)，尤其是交通運(yùn)輸部門(mén)在運(yùn)用準(zhǔn)則及內(nèi)控制度方面明顯落后于一般的企業(yè)性單位，從制度建設(shè)到流程控制及事后監(jiān)督?jīng)]有全面控制的理念，這對(duì)于交通建設(shè)項(xiàng)目及運(yùn)用新技術(shù)方面與國(guó)際接軌度較高的交通運(yùn)輸業(yè)來(lái)說(shuō)蘊(yùn)含了非常高的風(fēng)險(xiǎn)，不利于交通運(yùn)輸部門(mén)對(duì)自身對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)管。

一、交通運(yùn)輸部門(mén)內(nèi)部控制制度概述

建立健全交通運(yùn)輸部門(mén)的內(nèi)部控制制度既是新形勢(shì)下國(guó)家層面對(duì)行政事業(yè)單位制度建設(shè)的要求，也是交通系統(tǒng)內(nèi)各單位通過(guò)梳理和評(píng)估單位內(nèi)部管理制度，建立健全單位內(nèi)部管理體系框架，優(yōu)化完善制度內(nèi)容設(shè)計(jì)，以提升單位管理水平，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的重要手段。

1.交通運(yùn)輸部門(mén)內(nèi)部控制制度的運(yùn)行特征

（1）單位性質(zhì)多樣，內(nèi)部控制運(yùn)行側(cè)重點(diǎn)各有不同，領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)知和支持也各有不同，內(nèi)部控制于單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的貫穿及全員參與程度因單位性質(zhì)不同而呈現(xiàn)多樣性。

（2）基于風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向的內(nèi)控理念僅停留在制度層面，在內(nèi)控實(shí)施層面尚有待挖掘。

（3）內(nèi)部控制的過(guò)程控制行政色彩濃厚，制度層面的控制以人工控制為主，信息化程度低，內(nèi)部控制的執(zhí)行與績(jī)效考評(píng)結(jié)合度不高。

（4）通常以財(cái)務(wù)審核代替審計(jì)監(jiān)督，內(nèi)部控制的監(jiān)督停留在財(cái)務(wù)層面。

2.建立符合市場(chǎng)化要求的交通運(yùn)輸部門(mén)內(nèi)部控制制度的必要性

（1）良好的內(nèi)部控制制度可以保證國(guó)家相關(guān)法律制度的貫徹落實(shí)，保證單位經(jīng)營(yíng)活動(dòng)合法合規(guī)，提高經(jīng)營(yíng)管理水平。

（2）在交通市場(chǎng)化程度愈高的今天，有效的內(nèi)部控制可以保證財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，減少人為調(diào)節(jié)，為決策提供有用的信息。

（3）完善的內(nèi)部控制在資產(chǎn)的使用過(guò)程中會(huì)留下運(yùn)行軌跡，為資產(chǎn)的安全完整使用提供保護(hù)。

（4）內(nèi)部控制貫穿經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督全過(guò)程，形成了完善的內(nèi)部牽制和監(jiān)督約束機(jī)制，有效防范舞弊和腐敗。

二、交通運(yùn)輸部門(mén)內(nèi)部控制制度的現(xiàn)狀及不足

1.各部門(mén)的內(nèi)控制度同質(zhì)現(xiàn)象嚴(yán)重，未做到依自身的現(xiàn)狀及管理需要量身定制整套內(nèi)控制度，內(nèi)控制度發(fā)揮的作用有限，內(nèi)部控制主要由內(nèi)部會(huì)計(jì)控制演進(jìn)而來(lái)，對(duì)內(nèi)部控制的理解和操作的主要是財(cái)務(wù)審計(jì)人員。各項(xiàng)制度的制定和執(zhí)行呈碎片化管理，對(duì)內(nèi)控的理解有偏差，認(rèn)為內(nèi)控就是建章立制，缺乏由領(lǐng)導(dǎo)層面的頂層設(shè)計(jì)到職工層面的全員參與；內(nèi)控的設(shè)計(jì)、運(yùn)行、監(jiān)督不符合現(xiàn)代的內(nèi)控制度要求，缺乏各部門(mén)及人員的聯(lián)動(dòng)協(xié)作，因而很難提升管理水平及有效防范舞弊風(fēng)險(xiǎn)。領(lǐng)導(dǎo)的決策并不能從制度層面加以解讀，決策與內(nèi)部控制被割裂，內(nèi)控的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)欠缺。

對(duì)內(nèi)控的理解局限于財(cái)務(wù)層面，財(cái)務(wù)部門(mén)與其他各部門(mén)交流協(xié)調(diào)不夠，沒(méi)有機(jī)會(huì)參與各項(xiàng)制度的制定和決策過(guò)程，缺乏對(duì)業(yè)務(wù)的全面了解，導(dǎo)致制定的政策制度僅從財(cái)務(wù)角度出發(fā)，未能有效實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)內(nèi)的全面控制及業(yè)務(wù)層面的控制。

2.以行政干預(yù)代替制度控制，交通運(yùn)輸部門(mén)內(nèi)控一直缺乏制度層面的指導(dǎo)，若干事項(xiàng)的決定由有著較多的人為因素，包括重大事項(xiàng)，即使實(shí)行了集體決策，但并不能從制度層面支持決策的正確性、科學(xué)性、有效性，落實(shí)責(zé)任追究制度也就無(wú)從談起，這也是交通運(yùn)輸部門(mén)在重大領(lǐng)域存在的風(fēng)險(xiǎn)之處，內(nèi)控制度的實(shí)施缺乏控制環(huán)境保障，對(duì)日常管理活動(dòng)和制度執(zhí)行情況監(jiān)督缺失。

3.風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及應(yīng)對(duì)不足，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)應(yīng)是一項(xiàng)常態(tài)化的工作，包括對(duì)內(nèi)控的設(shè)計(jì)、有效執(zhí)行進(jìn)行、內(nèi)控缺陷整改情況的評(píng)估，只有定期對(duì)單位的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，發(fā)現(xiàn)內(nèi)控運(yùn)行當(dāng)中出現(xiàn)的問(wèn)題并及時(shí)整改，才能應(yīng)對(duì)外部環(huán)境、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和管理要求的重大變化。交通運(yùn)輸部門(mén)行政事業(yè)單位一項(xiàng)內(nèi)控制度的制定如果不是政策變化或者上級(jí)要求，可能一項(xiàng)制度執(zhí)行多年都不會(huì)變化，在制度執(zhí)行層面風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不足。

4.信息化建設(shè)是交通部門(mén)提升管理水平和運(yùn)行效率，進(jìn)行科學(xué)決策，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控不可或缺的一環(huán)，交通部門(mén)信息化系統(tǒng)建設(shè)及管理各地各部門(mén)層次水平不一，各自為政，低層級(jí)的交通運(yùn)輸部門(mén)信息化管理水平欠缺，基礎(chǔ)設(shè)施投入不足，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、不規(guī)范。大多交通網(wǎng)只是實(shí)現(xiàn)了基礎(chǔ)信息的發(fā)布、政務(wù)公開(kāi)和信息查詢，在社會(huì)公共服務(wù)的提供，交通系統(tǒng)內(nèi)部各部間的數(shù)據(jù)資源共享及溝通，協(xié)同辦公共同管理方面與現(xiàn)代化的信息技術(shù)管理尚有不小的差距；交通系統(tǒng)內(nèi)的人員信息化技能不足，運(yùn)行維護(hù)跟不上，信息化專業(yè)人才的缺乏對(duì)信息化管理造成了很大的障礙。

5.上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下屬機(jī)構(gòu)及企業(yè)的業(yè)務(wù)不熟悉，或關(guān)注度不高，因而也就缺乏從制度層面的設(shè)計(jì)引導(dǎo)到財(cái)務(wù)層面的指導(dǎo)監(jiān)督，尤其是重大風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，難以監(jiān)控到位，無(wú)法有效防范舞弊的發(fā)生。

6.交通運(yùn)輸事業(yè)隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也呈現(xiàn)飛越式的發(fā)展，特別是重大建設(shè)項(xiàng)目，財(cái)務(wù)人員的發(fā)展提升顯著落后于行業(yè)的發(fā)展，表現(xiàn)為高端財(cái)會(huì)人員的缺乏，有的財(cái)務(wù)人員不是專職或者一崗多職，崗位職責(zé)分離制度、相互牽制監(jiān)督制度實(shí)施不到位，財(cái)務(wù)人員更新?lián)Q代不夠；內(nèi)部交流輪崗不夠，這些都不利于整個(gè)行業(yè)財(cái)務(wù)水平的提升，財(cái)務(wù)人員是接觸內(nèi)控制度、經(jīng)濟(jì)法規(guī)最前沿的人，他們的專業(yè)知識(shí)和技能對(duì)交通部門(mén)內(nèi)部控制制度的認(rèn)知、設(shè)計(jì)、有效運(yùn)行至關(guān)重要，新型財(cái)務(wù)人員應(yīng)是具備能夠滿足現(xiàn)代財(cái)務(wù)制度要求的人才。endprint

三、新內(nèi)控制度對(duì)交通運(yùn)輸部門(mén)的影響

1.內(nèi)部控制的范圍擴(kuò)增了。新的內(nèi)控規(guī)范明確所稱內(nèi)部控制是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過(guò)制定制度，實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和控制。首先，新內(nèi)控將過(guò)去所理解的單純財(cái)務(wù)上的內(nèi)控上升到單位層面，是一種全面控制，所實(shí)現(xiàn)的控制目標(biāo)也是單位的控制目標(biāo)，這里所定義的內(nèi)控不僅僅是過(guò)去財(cái)務(wù)上或各項(xiàng)制度的簡(jiǎn)單組合，還包括單位領(lǐng)導(dǎo)的意識(shí)、氛圍、內(nèi)外部環(huán)境、制度執(zhí)行力、決策制定機(jī)制、責(zé)任追究等立體交叉多角度的風(fēng)險(xiǎn)防范體系。其次，對(duì)內(nèi)部控制的組織協(xié)調(diào)和評(píng)估提出了新的要求，要求單獨(dú)設(shè)置內(nèi)部控制職能部門(mén)或牽頭部門(mén)負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)內(nèi)部控制工作，這對(duì)規(guī)范行政事業(yè)單位管理，減少杜絕舞弊起到了良好的作用；要求指定專門(mén)部門(mén)或?qū)Ｈ素?fù)責(zé)對(duì)單位內(nèi)部控制有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)并出具單位內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)報(bào)告，完善了內(nèi)部控制的有效執(zhí)行和監(jiān)督制度。這將對(duì)交通運(yùn)輸部門(mén)的內(nèi)控提出更高更多的要求，實(shí)施內(nèi)部控制制度需要各部門(mén)協(xié)作全員參與，內(nèi)控的設(shè)計(jì)實(shí)施評(píng)估專業(yè)化，明確要求內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位應(yīng)當(dāng)具備與其工作崗位相適應(yīng)的資格和能力，這對(duì)提升管理水平和質(zhì)量至關(guān)重要，交通運(yùn)輸部門(mén)應(yīng)建立與時(shí)代發(fā)展合拍的人才引用機(jī)制，將合適的人放在合適的崗位上。

2.風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)對(duì)及內(nèi)部控制從單位層面和業(yè)務(wù)層面兩方面進(jìn)行了規(guī)范，明確風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向意識(shí)。交通運(yùn)輸部門(mén)涵蓋的機(jī)構(gòu)性質(zhì)及業(yè)務(wù)復(fù)雜多樣，并且大多與社會(huì)服務(wù)民生直接掛鉤，重點(diǎn)項(xiàng)目大額資金多，風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)尤其多，舊有的管理模式帶來(lái)的弊端顯而易見(jiàn)，交通運(yùn)輸部門(mén)應(yīng)按照新內(nèi)控的要求確立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，從單位整體層面及業(yè)務(wù)層面關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的重點(diǎn)，認(rèn)真梳理各環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，運(yùn)用控制方法進(jìn)行有效控制。內(nèi)控規(guī)范還單列建設(shè)項(xiàng)目控制，從崗位的設(shè)置、不相容崗位相分離、決策機(jī)制、項(xiàng)目的招投標(biāo)監(jiān)督、資金的使用、竣工決算等都有規(guī)定，這對(duì)交通運(yùn)輸部門(mén)重大建設(shè)項(xiàng)目有了指導(dǎo)性的控制，嚴(yán)格按規(guī)范操作可有效減少風(fēng)險(xiǎn)。

3.提出了信息系統(tǒng)管理新要求，充分利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段加強(qiáng)內(nèi)部控制，將經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及其內(nèi)部控制流程嵌入單位信息系統(tǒng)中，減少或消除人為操縱因素，保護(hù)信息安全。這意味著交通運(yùn)輸部門(mén)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)將通過(guò)信息系統(tǒng)進(jìn)行控制，既是是對(duì)傳統(tǒng)管理模式的挑戰(zhàn)，也是對(duì)運(yùn)用新技術(shù)能力的挑戰(zhàn)，內(nèi)控流程的嵌入將對(duì)所有人員產(chǎn)生影響，每個(gè)人都將成為內(nèi)控管理中的一環(huán)，更有利于落實(shí)責(zé)任追究和完成績(jī)效考評(píng)。

四、交通運(yùn)輸部門(mén)如何應(yīng)對(duì)新制度的要求

1.樹(shù)立全面控制理念，營(yíng)造良好的內(nèi)部控制氛圍，減少行政干預(yù)，財(cái)務(wù)主管、內(nèi)審人員應(yīng)強(qiáng)化自身綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)的提升，積極與上下級(jí)和各業(yè)務(wù)部門(mén)的溝通交流，充分參與單位的制度建設(shè)，熟悉自身行業(yè)的業(yè)務(wù)特點(diǎn)，行業(yè)動(dòng)態(tài)，相關(guān)法律法規(guī)，及時(shí)組織系統(tǒng)內(nèi)的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，向領(lǐng)導(dǎo)宣傳內(nèi)控法規(guī)，防范風(fēng)險(xiǎn)的重要性，引起領(lǐng)導(dǎo)層面的重視，獲得領(lǐng)導(dǎo)層的支持，引領(lǐng)交通運(yùn)輸部門(mén)內(nèi)控建設(shè)，增強(qiáng)制度的預(yù)見(jiàn)性。

2.正確解讀新頒布的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，本部門(mén)相關(guān)的法律法規(guī)，正確理解內(nèi)控原則，內(nèi)控的目標(biāo)，結(jié)合本部門(mén)的實(shí)際情況，制定適合本部門(mén)有預(yù)見(jiàn)性實(shí)際可操作的整體層面和業(yè)務(wù)層面的內(nèi)控規(guī)范，摒棄舊的不合時(shí)宜的制度，實(shí)現(xiàn)各部門(mén)各項(xiàng)制度的良好銜接，特別是重大風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的決策、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)對(duì)，充分發(fā)揮內(nèi)控制度的有效性。

3.引進(jìn)高端財(cái)務(wù)管理人才，引領(lǐng)交通運(yùn)輸部門(mén)內(nèi)控建設(shè)，保障內(nèi)部控制制度的有效實(shí)施，推行系統(tǒng)內(nèi)財(cái)務(wù)人員的交流，加大對(duì)各部門(mén)關(guān)鍵管理崗位人員的培訓(xùn)，提升管理人員的綜合素質(zhì)，樹(shù)立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，落實(shí)責(zé)任追究制度，帶領(lǐng)本部門(mén)的內(nèi)控建設(shè)，并與單位的整體內(nèi)控制度相銜接。

4.建立健全監(jiān)督制度，發(fā)揮紀(jì)檢、監(jiān)察、內(nèi)部審計(jì)的作用，強(qiáng)化內(nèi)控審計(jì)，保證內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性，注重過(guò)程控制追蹤。對(duì)內(nèi)部控制定期進(jìn)行自我評(píng)價(jià)出具評(píng)價(jià)報(bào)告，及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)控缺陷適時(shí)調(diào)整改進(jìn)，完善風(fēng)險(xiǎn)管理。

積極接受配合財(cái)政部門(mén)對(duì)內(nèi)控的建立實(shí)施情況進(jìn)行的監(jiān)督檢查。對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域重大項(xiàng)目引入社會(huì)審計(jì)的力量，對(duì)交通運(yùn)輸部門(mén)的內(nèi)部控制的設(shè)計(jì)運(yùn)行進(jìn)行審計(jì)并出具評(píng)價(jià)報(bào)告，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部政府社會(huì)三位一體的監(jiān)督。

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