張小琴

【摘 要】本文首先結(jié)合COSO內(nèi)部控制框架分析基層央行內(nèi)控情況，其次通過分析基層央行近幾年發(fā)生的內(nèi)控案件揭示其在內(nèi)部控制上存在的薄弱環(huán)節(jié)，最后通過構(gòu)造函數(shù)關(guān)系式發(fā)現(xiàn)舞弊預(yù)防的關(guān)鍵是加強(qiáng)內(nèi)部控制，并從四個(gè)方面對(duì)基層央行內(nèi)部控制建設(shè)給出建議。

【關(guān)鍵詞】內(nèi)部控制；舞弊預(yù)防；COSO內(nèi)控框架

一、結(jié)合COSO內(nèi)部控制框架看央行內(nèi)控情況

根據(jù)COSO內(nèi)部控制整體框架，一個(gè)有效的內(nèi)部控制體系包括五個(gè)要素，即控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通、監(jiān)控，COSO認(rèn)為這五個(gè)要素之間是相互聯(lián)系和動(dòng)態(tài)的過程?！吨袊嗣胥y行分支機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制指引》第一章第二條中講到“內(nèi)部控制是指分支機(jī)構(gòu)通過制定和執(zhí)行一系列具體的制度、程序和方法，對(duì)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別、分析和應(yīng)對(duì)的機(jī)制和動(dòng)態(tài)過程，包括內(nèi)部控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、內(nèi)部控制活動(dòng)、內(nèi)部控制的信息及其溝通、對(duì)內(nèi)部控制的監(jiān)控五個(gè)要素”，下面結(jié)合COSO內(nèi)部控制框架從五個(gè)要素來分析央行內(nèi)控情況。

1.央行內(nèi)部控制環(huán)境

內(nèi)部控制環(huán)境是指整個(gè)央行從管理層到員工的內(nèi)控意識(shí)，具體包括價(jià)值觀、行為規(guī)范、激勵(lì)機(jī)制、員工能力、紀(jì)律約束、組織機(jī)構(gòu)規(guī)章制度等方面。內(nèi)部控制環(huán)境設(shè)定了單位的內(nèi)部控制基調(diào)，影響員工對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)和態(tài)度，良好的控制環(huán)境是實(shí)施有效內(nèi)部控制的前提和基礎(chǔ)，控制環(huán)境是所有其他內(nèi)部控制組成部分的基礎(chǔ)。

2.央行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指識(shí)別和分析相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)并確定應(yīng)對(duì)策略，是選擇適當(dāng)控制活動(dòng)的關(guān)鍵，具體過程包括風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)分析和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)。

有效的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估要求正確識(shí)別并界定風(fēng)險(xiǎn)的種類、起因和性質(zhì)，正確估計(jì)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率，正確預(yù)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)后果及其嚴(yán)重性，從而根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)分析結(jié)果確定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略，為控制活動(dòng)奠定基礎(chǔ)。

我們可以將人民銀行的風(fēng)險(xiǎn)定義為：在央行的日常業(yè)務(wù)管理中，由于無意的差錯(cuò)、有意的舞弊、不完善或有問題的內(nèi)部程序、人員及系統(tǒng)或外部事件所造成損失的風(fēng)險(xiǎn)。央行分支機(jī)構(gòu)的基本相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)包括法律風(fēng)險(xiǎn)、聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)、資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)、信息技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、效率風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)。

3.央行的內(nèi)部控制活動(dòng)

內(nèi)部控制活動(dòng)是根據(jù)內(nèi)部控制的目標(biāo)，按照內(nèi)部控制的原則要求，基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，進(jìn)行的科學(xué)、合理、有效的控制活動(dòng)，落實(shí)內(nèi)部控制的目標(biāo)和要求。它是為了合理地保證管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，指導(dǎo)員工實(shí)施管理指令，管理和化解風(fēng)險(xiǎn)而采取的政策和程序，包括制度與程序、整體控制、各操作層控制、各關(guān)鍵關(guān)節(jié)控制。央行主要業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制活動(dòng)見右表，在人民銀行的日常業(yè)務(wù)中實(shí)施有效的內(nèi)部控制活動(dòng)就是要貫徹互相牽制原則，包括制定制度，設(shè)置崗位和職責(zé)，對(duì)重要崗位要實(shí)行定期輪換或強(qiáng)制休假，嚴(yán)格授權(quán)與審批，實(shí)物保護(hù)控制，信息系統(tǒng)控制等，從而減少風(fēng)險(xiǎn)。

4.內(nèi)部控制的信息及其溝通

內(nèi)部控制的信息及其溝通是內(nèi)部控制機(jī)制正常運(yùn)轉(zhuǎn)的必要條件，它為管理層監(jiān)督各項(xiàng)控制活動(dòng)提供了保證，同時(shí)通過信息反饋可以進(jìn)行糾錯(cuò)和改進(jìn)。因此央行分支機(jī)構(gòu)應(yīng)確保有關(guān)業(yè)務(wù)運(yùn)行和管理活動(dòng)中與內(nèi)部控制監(jiān)管的各類信息可靠、及時(shí)、可獲得，同時(shí)保證信息的溝通渠道順暢。

5.對(duì)內(nèi)部控制的監(jiān)控

對(duì)內(nèi)部控制監(jiān)控的目的是保證內(nèi)部控制按預(yù)期進(jìn)行，并根據(jù)實(shí)際情況的變化進(jìn)行合理的調(diào)整，為內(nèi)部控制機(jī)制有效運(yùn)行提供保障。人民銀行監(jiān)控包括管理層的監(jiān)控和獨(dú)立職能部門的監(jiān)控，它是確保內(nèi)部控制是否充分、是否執(zhí)行、是否有效、是否適應(yīng)變化發(fā)展的程序，因此人民銀行分支機(jī)構(gòu)應(yīng)通過持續(xù)監(jiān)測(cè)和專項(xiàng)監(jiān)督評(píng)價(jià)等途徑及時(shí)掌握內(nèi)部控制狀況。

二、基層央行內(nèi)部控制薄弱環(huán)節(jié)

近幾年，人民銀行系統(tǒng)十分重視內(nèi)部控制建設(shè)，先后制定和完善了各種業(yè)務(wù)工作管理制度，各種檢查工作接連展開，但違規(guī)違紀(jì)案件仍有發(fā)生，基層央行在內(nèi)部控制方面存在以下薄弱環(huán)節(jié)：

1.忽視內(nèi)控環(huán)境建設(shè)，缺乏激勵(lì)約束機(jī)制

內(nèi)部控制環(huán)境是內(nèi)部控制的前提和基礎(chǔ)，在央行現(xiàn)實(shí)工作中，內(nèi)部控制環(huán)境的建設(shè)往往被忽略，主要表現(xiàn)在單位或部門沒有制定相應(yīng)的制度加以約束，或者是雖有制度但沒有很好的得到執(zhí)行和落實(shí)，制度形同虛設(shè)，由此致使風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生。針對(duì)產(chǎn)生各類風(fēng)險(xiǎn)，最有效的解決方式就是采取激勵(lì)和約束機(jī)制，以對(duì)行為施加控制和影響，而激勵(lì)機(jī)制不完善、約束機(jī)制不嚴(yán)格是內(nèi)控環(huán)境建設(shè)的最大瓶頸。

2.風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系不健全，控制活動(dòng)管理不嚴(yán)格

從基層央行現(xiàn)狀來看，沒有一套詳細(xì)、操作性強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，未根據(jù)本部門相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和分析情況形成風(fēng)險(xiǎn)分析報(bào)告和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)方案，致使各部門對(duì)內(nèi)控建設(shè)和執(zhí)行情況無法按照標(biāo)準(zhǔn)做出明確評(píng)判，控制活動(dòng)管理不嚴(yán)格，從而妨礙了內(nèi)控管理水平的提高。

3.信息溝通機(jī)制不暢，監(jiān)督信息相對(duì)不足

從基層央行現(xiàn)狀來看，有些信息的交流存在滯后或不暢通，信息資源只是通過單一的渠道，在小范圍內(nèi)進(jìn)行傳遞，部門之間的一些信息資源分散，沒有被充分、及時(shí)有效的共享和交流。監(jiān)督手段落后，監(jiān)督信息不足，嚴(yán)重阻礙了內(nèi)部控制活動(dòng)的順利開展和有效發(fā)揮作用。

4.內(nèi)控監(jiān)督質(zhì)量欠佳，責(zé)任認(rèn)定落實(shí)缺乏保證機(jī)制

人民銀行的內(nèi)部監(jiān)督主體主要包括紀(jì)檢監(jiān)察室、內(nèi)審處和事后監(jiān)督中心以及各個(gè)業(yè)務(wù)主管部門，在檢查監(jiān)督過程中，這些部門重復(fù)檢查和檢查盲點(diǎn)不同程度的存在，有時(shí)因檢查角度的不同使得評(píng)價(jià)結(jié)果產(chǎn)生差異。同時(shí)，基層央行缺乏責(zé)任認(rèn)定和落實(shí)的保證機(jī)制，導(dǎo)致某些違規(guī)人員的僥幸心理，致使一些問題屢禁不止，屢查屢犯。

三、加強(qiáng)基層央行內(nèi)部控制的有效手段

1.強(qiáng)化控制環(huán)境建設(shè)，培育激勵(lì)約束機(jī)制

強(qiáng)化控制環(huán)境建設(shè)首先要及時(shí)對(duì)不斷變化的環(huán)境和情況做出反應(yīng)，適時(shí)修改有關(guān)制度，以應(yīng)對(duì)新出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，使業(yè)務(wù)操作流程中的每一個(gè)環(huán)節(jié)置于有效控制之下。其次建立激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制，這些機(jī)制將促使員工職業(yè)道德和思想境界等較高層次控制環(huán)境內(nèi)容的形成。endprint

2.建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，完善控制活動(dòng)系統(tǒng)

風(fēng)險(xiǎn)管理是內(nèi)部控制的核心內(nèi)容，實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管理，首要條件是建立健全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系。在實(shí)際操作過程中可以按以下步驟進(jìn)行：（1）每個(gè)部門結(jié)合業(yè)務(wù)特點(diǎn)，確定各部門或業(yè)務(wù)的關(guān)鍵控制點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，并編制出明確的工作流程圖對(duì)業(yè)務(wù)流程的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行識(shí)別，流程圖應(yīng)包含對(duì)業(yè)務(wù)控制、實(shí)物控制、授權(quán)和審批制度等機(jī)制，涵蓋或滲透到各項(xiàng)業(yè)務(wù)過程和各個(gè)環(huán)節(jié)，覆蓋所有的崗位和人員；（2）設(shè)立一個(gè)專職的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)定和評(píng)估機(jī)構(gòu)，認(rèn)真審核各部門提交的工作流程圖，并將審核通過的工作流程圖細(xì)分成各個(gè)崗位職責(zé)；（3）在事先得到所有員工對(duì)其所承擔(dān)的職責(zé)正式認(rèn)可后，清晰界定各部門內(nèi)所有員工的職責(zé)，將各個(gè)崗位職責(zé)寫在制度中，明晰每個(gè)人的責(zé)任；（4）成立專門委員會(huì)對(duì)央行各個(gè)部門評(píng)估其內(nèi)部控制程序和監(jiān)管內(nèi)部控制異常信號(hào)，將內(nèi)部控制相關(guān)信號(hào)匯集到一起，從整體上對(duì)內(nèi)部控制進(jìn)行評(píng)價(jià)，使得內(nèi)部控制的運(yùn)行更為穩(wěn)健。

3.創(chuàng)建內(nèi)控評(píng)價(jià)模型，建立信息交流和反饋機(jī)制

信息是加強(qiáng)內(nèi)部控制監(jiān)督的基本手段，我們應(yīng)該特別重視信息管理和內(nèi)部控制溝通。這可從兩個(gè)方面予以加強(qiáng)：（1）從技術(shù)上，應(yīng)建立一套電子網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)來實(shí)現(xiàn)信息的實(shí)時(shí)交流，及時(shí)了解各部門的內(nèi)控動(dòng)態(tài)信息，掌握重大內(nèi)控事項(xiàng)，根據(jù)所掌握的內(nèi)控信息有針對(duì)性開展現(xiàn)場(chǎng)檢查和評(píng)價(jià)；（2）從制度上，應(yīng)建立一個(gè)自下而上和自上而下的開放的信息傳遞線路，建立一個(gè)多層次的溝通網(wǎng)絡(luò)，確保信息資源的共享，確保業(yè)務(wù)部門、內(nèi)部監(jiān)督部門進(jìn)行交流、溝通和反饋，同時(shí)向管理層及時(shí)報(bào)告各個(gè)業(yè)務(wù)部門的內(nèi)部控制情況。

4.加強(qiáng)檢查監(jiān)督職能，建立責(zé)任認(rèn)定落實(shí)保證機(jī)制

在加強(qiáng)檢查監(jiān)督職能方面，各個(gè)內(nèi)部監(jiān)督部門之間應(yīng)相互配合，建立整體聯(lián)動(dòng)監(jiān)督機(jī)制，統(tǒng)一組織調(diào)配內(nèi)部監(jiān)督主體力量，進(jìn)行綜合檢查，減少檢查次數(shù)，提高檢查效率。在責(zé)任落實(shí)方面，要根據(jù)問題大小、性質(zhì)以及可能產(chǎn)生的后果等因素，依照追究制度，按照規(guī)范的程序，對(duì)責(zé)任人進(jìn)行責(zé)任追究。建立以風(fēng)險(xiǎn)的防范與控制為重點(diǎn)的三道監(jiān)控防線，首先建立齊全的規(guī)章制度和業(yè)務(wù)操作規(guī)程，部門內(nèi)部以雙人、雙職、雙責(zé)為基礎(chǔ)，實(shí)行互相監(jiān)督，實(shí)施日常事后檢查為第一道防線；其次相關(guān)部門之間相互監(jiān)督制約的工作程序?yàn)榈诙婪谰€；最后內(nèi)部審計(jì)部門對(duì)各崗位、各部門各項(xiàng)業(yè)務(wù)全面實(shí)施監(jiān)督檢查為內(nèi)部控制的第三道防線。

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