張民闊

摘 要： 非政府組織參與教育公共治理是破解教育需求多元化與教育供給不足這一對矛盾的有效途徑。文章對核心概念界定進行學術梳理，就國內外非政府組織參與教育公共治理的主要研究領域、成果進行述評，指出我國非政府組織參與教育公共治理應該借鑒和學習的成功經驗、彌補不足，發(fā)揮非政府組織作為教育公共治理主體的積極作用。

關鍵詞： 非政府組織 治理 教育公共治理

近年來，教育公共治理需求多元化與教育供給不足的矛盾日益突出，政府和市場作為提供給公共產品的主體存在局限和不足，導致政府管理和市場調節(jié)在教育公共治理中的頻繁“失靈”，非政府組織參與教育公共治理越來越受到人們的重視。如何使非政府組織在教育公共治理中發(fā)揮積極作用，為教育公共治理注入新的活力已成為一個亟待解決的新課題。

一、核心概念的闡述

1.非政府組織（non-governmental organization，縮寫為NGO）一詞最早出現(xiàn)在1945年聯(lián)合國的文件里，被定義為“不以營利為目的、主要開展各種志愿性的公益或互益活動的非政府的社會組織”，后來成為官方用語被廣泛使用?，F(xiàn)聯(lián)合國的官方網(wǎng)站上定義為：“非政府組織是在地方、國家或國際級別上組織起來的非營利性的、志愿性的公民組織?！泵绹鴮W者萊斯特，薩拉蒙（Lester.Salamon）教授提出非政府組織的五特征法，即將具有組織性、非政府性、非營利性、自治性、志愿性的組織可界定為NGO，其中非營利性和非政府性是其最基本的特征。這是從功能和屬性的不同角度把握和定義的。1995年，北京舉辦世界婦女非政府組織論壇，該詞在中國開始使用。

2.治理（governance）源自古希臘語，原意是控制、引導和操縱。學界從不同角度有不同理解。彼埃爾·德·塞納克倫斯認為治理是指各國政府并不完全壟斷一切合法的權力，政府之外，社會上還有一些其他機構和單位負責維持秩序，參加經濟和社會調節(jié)。羅西瑙（J.N.Rosena）在其《沒有政府統(tǒng)治的治理》著作中將它定義為一系列活動領域里的管理機制，它們雖未得到正式授權，卻能有效地發(fā)揮作用；與統(tǒng)治不同，治理是一種由共同的目標支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量實現(xiàn)。1995年全球治理委員會把它定義為“是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和”。國內學者最早介紹“治理”是智賢的《Governance：現(xiàn)代“治道”新概念》一文中，將Governance翻譯成“治道”，認為治道是關于治理公共事務的效能，駕馭經濟發(fā)展的能力。俞可平認為：它是指在一個既定的范圍內運用權威維持秩序，滿足公眾的需要。從國內外諸多學者對治理的不同定義可以看出，對治理概念界定的范圍、角度及側重點是有所差異的，治理的概念至今沒有一個統(tǒng)一定義，只能求同存異。

3.教育公共治理的定義至今沒有得到統(tǒng)一共識。托馬斯·J·薩喬萬尼在其所著的《教育治理與管理》一書中認為：“教育治理關注的是聯(lián)邦機構、州教育廳和地方學區(qū)等政治單位所行使的權力和工作職能，并關注作為管理功能和管理職責的復雜的政治制度、法律體系及各種社會習俗?！眹鴥葘W者姜美玲認為教育公共治理是指政府、社會組織、市場、公民個人等主體通過參與、對話、談判、協(xié)商等集體選擇行動，共同參與教育公共事務管理，共同生產或提供教育公共產品與公共服務，并共同承擔相應責任。她強調的是對教育的公共治理的責任。目前，對于教育公共治理的定義還沒有一個普遍認同的準確概念。

二、國外非政府組織參與教育公共治理的研究述評

國外對非政府組織參與教育公共治理的研究較早，成果較多，涉及的領域主要有：

1.美國在政治法律制度、信息制度等方面。如在20世紀60、70年代，克拉克·克爾總是代表卡內基教學促進基金會經常被邀請參與美國會有關高等教育提案的聽證會；1966年，教育信息資源中心建成，為美國非營利研究機構的研究提供條件，這為非政府組織參與教育公共治理提供較完善的保障機制。

2.非政府組織積極參與私立學校、工程教育建設工作方面。上世紀70年代，美國教育公共治理改革的主要策略之一就是在教育多元中心治理方面進行了實踐嘗試，有效彌補了政府、市場的缺失和不足。美國學者瓊·迪杰吉爾在《非政府組織與教育的合作：機遇與挑戰(zhàn)分析》中指出非政府組織在諸多教育發(fā)展項目中發(fā)揮重要作用。如上世紀70年代末，美國大力促進私立學校的發(fā)展，以私補公，彌補政府教育資源的不足；同時以美國工程與技術鑒定委員會（ABET）和美國工程教育協(xié)會（ASEE）等為代表的非政府組織在美國工程教育改革中扮演重要角色，是對工程教育影響最大的外部力量。

3.在加拿大，非政府組織參與教育公共治理領域也取得較多的研究成果。如1997年成立的安大略省教師管理協(xié)會，不受省政府的直接行政干預，依法實行自治，非政府組織已成為教育公共治理的重要力量和有益補充。在日本，選拔民間企業(yè)人士擔任校長，教育公共治理主體主要以學校、家庭和社區(qū)的聯(lián)合教育等，非政府組織成為教育公共治理多元主體之一。這些經驗對我國非政府組織參與教育公共治理的探索與實踐具有重要的借鑒意義。

三、國內非政府組織參與教育公共治理的研究述評

我國的非政府組織研究始于20世紀90年代中期，就非政府組織參與教育公共治理的研究問題主要涉及以下幾個領域。

1.非政府組織參與教育公共治理的主體研究，學界已得到初步認同。非政府組織與政府、市場、公民等眾多利益主體之間是相互依賴的平等協(xié)作關系，共同生產或提供公共教育產品與服務，共同承擔相應責任。如李濤認為“教育治理的主體轉型應該由單純政府—公立學校模式轉向政府—非政府組織、‘第三部門’—公立學校與私立學校并存；從而確保多元社會主體的多元教育需求”。金紹榮、劉新智認為非政府組織儼然已經成為公共教育治理中不可或缺的一股重要力量，提出三個轉變路向，即從“局外人”到“局內人”、從“外在培養(yǎng)”到“內在修煉”、從“單一作為”到“多元整合”的轉變。國曉華從非政府組織參與農民工子女教育問題進行探究。也有學者認為，由于國外的NGO其性質的相對獨立，因此與我國半官方性質的NGO在參與教育公共治理中必然存在一定的差異性。

2.非政府組織從政策層面參與教育公共治理方面的研究。何珊云以21世紀教育研究院為例，對非政府組織從政策層面上參與教育公共治理機制創(chuàng)新進行探析。李濤認為非政府組織主要是從教育公益性社團、教育企業(yè)等角度展開，運用社會手段加大對教育政策實施中的公平性彌補，獨立而客觀地作為教育評價主體，參與教育政策設計、教育社會解釋、教育過程監(jiān)督、教育結果評定之中。從國家層面看，國家中長期教育改革與發(fā)展綱要（2010—2020年）明確指出：“積極發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、專業(yè)學會、基金會等各類社會組織在教育公共治理中的作用”；在地方出現(xiàn)類似教育公共治理的積極探索和實踐，如上海浦東新區(qū)“嘗試建立政府、市場、社會、學校和公民個人共同參與的教育公共治理格局”，為非政府組織參與教育公共治理提供政策支持。

3.非政府組織參與我國高校治理方面的研究。有學者從非政府組織對高校就業(yè)服務、資助貧困生、參與高校學生教育管理、高校環(huán)保非政府組織的發(fā)展等方面進行研究，取得較豐富的成果。如汪育文和鄒治等人分別從非政府組織應對高校畢業(yè)生就業(yè)困境的作用、非政府組織參與大學生就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的可行性與路徑選擇方面進行了研究；徐楠等則認為非政府組織對貧困生的支持和幫助在一定程度上較好彌補政府職能的缺位與社會公共資源的先天不足；張志忠、陳少平認為高校是我國開展非政府組織研究與實踐推廣的重要力量，NGO的相關研究機構在各高校內陸續(xù)出現(xiàn)和成立。如1998年，清華大學成立NGO研究所、北京大學公民社會研究中心、中國人民大學非營利組織研究所、中山大學公民社會中心等，這些非政府組織在參與高校學生教育管理過程中發(fā)揮積極作用。

4.對國外非政府組織參與教育公共治理經驗的借鑒方面。如楊紅霞對美國教育領域中影響力較強的高校協(xié)會、認證機構、跨地區(qū)組織及基金會等四個非政府組織的發(fā)展和作用進行了描述和剖析。潘希武認為美國教育公共治理是持守教育公共性的前提下對教育官僚制缺陷的自我調整和彌補，實現(xiàn)公共性的轉型。

目前，我國非政府組織參與教育公共治理的積極探究和有益實踐對有效彌補政府、市場治理公共教育的失靈和不足，滿足多元教育需求健康持續(xù)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實價值。

參考文獻：

[1]金紹榮，劉新智.非政府組織參與公共教育治理：目標、困境與路向[J].教育發(fā)展研究，2013，5.

[2]鄒毅.試論非政府組織參與公共教育之方式探索[J].法制與社會，2014，2（上）.