李兵

【摘要】學(xué)前教育機(jī)構(gòu)教育的對象是無民事行為能力人，根據(jù)我國法律規(guī)定，學(xué)前教育機(jī)構(gòu)對幼兒要承擔(dān)管理、保護(hù)的義務(wù)。文章將法律風(fēng)險理論管理論引入學(xué)前教育機(jī)構(gòu)管理活動，通過分析學(xué)前教育機(jī)構(gòu)法律風(fēng)險主體、法律風(fēng)險環(huán)境、法律風(fēng)險行為，提出運(yùn)用法律風(fēng)險管理理論對學(xué)前教育機(jī)構(gòu)法治化管理的設(shè)想及相應(yīng)的管理措施。

【關(guān)鍵詞】學(xué)前教育機(jī)構(gòu) 法律風(fēng)險 法治化管理

【中圖分類號】D9 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

現(xiàn)代科學(xué)研究證明，學(xué)前教育對幼兒心智發(fā)育和健康成長有至關(guān)重要的作用。對幼兒進(jìn)行早期教育，特別是規(guī)范的學(xué)前教育成為國內(nèi)外教育界的普遍共識，因此，社會上各類幼兒教育機(jī)構(gòu)便如雨后春筍般涌現(xiàn)。由于主辦機(jī)構(gòu)和辦園經(jīng)費(fèi)來源不同，學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的設(shè)施、師資、待遇和管理水平相差甚大①，影響到了學(xué)前教育機(jī)構(gòu)辦園管理和教學(xué)質(zhì)量，甚至還出現(xiàn)幼兒在園期間受到教師虐待的極端事例。這些情況不但損害了幼兒的合法權(quán)益，也讓學(xué)前教育機(jī)構(gòu)主辦者承擔(dān)了法律責(zé)任和經(jīng)濟(jì)損失，如何避免法律風(fēng)險，并將此理論運(yùn)用到對學(xué)前教育機(jī)構(gòu)法治化管理過程中，值得進(jìn)一步研究。

學(xué)前教育機(jī)構(gòu)法律風(fēng)險界定

法律風(fēng)險是近些年才出現(xiàn)在法律規(guī)范中的術(shù)語，目前理論界尚未對法律風(fēng)險的內(nèi)涵、范圍達(dá)到較統(tǒng)一的認(rèn)識，一般的法學(xué)詞典和工具書中也未收錄該詞?！帮L(fēng)險”原為經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的概念，本意為一個事件產(chǎn)生與期待后果相反的可能性，人類社會實(shí)踐活動中從事任何一種活動時都可能產(chǎn)生與預(yù)期相反的不利結(jié)果。目前雖然對法律風(fēng)險的精確概念并未達(dá)成共識，但一般認(rèn)為，法律風(fēng)險是民事主體行為與現(xiàn)行法律規(guī)范規(guī)定或雙方的約定有違，非但不能實(shí)現(xiàn)其行為預(yù)期目的，反而可能因該行為受到法律制裁，②這種潛在的可能性即為法律風(fēng)險。目前國內(nèi)外對法律風(fēng)險的研究主要針對企業(yè)經(jīng)營、管理過程中，學(xué)界對非企業(yè)型社會組織的法律風(fēng)險研究極少涉及，特別是以各類教育機(jī)構(gòu)為代表非經(jīng)營性社會組織，而在各種類型的教育機(jī)構(gòu)中，學(xué)前教育機(jī)構(gòu)教育的對象與其他教育機(jī)構(gòu)相比又具有特殊性。在我國，進(jìn)入學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的學(xué)齡前兒童一般在六周歲以下，屬于完全無民事行為能力人，其認(rèn)知能力和行為控制能力尚不成熟，相比其他教育機(jī)構(gòu)，教育的對象更容易受到各種傷害，一旦發(fā)生幼兒在園期間受到人身傷害，學(xué)前教育機(jī)構(gòu)和幼兒教師可能面臨民事、行政甚至刑事責(zé)任。據(jù)統(tǒng)計(jì)，幼兒在學(xué)前教育機(jī)構(gòu)中因傷害引發(fā)糾紛，在各類型教育機(jī)構(gòu)中比例最高，幼兒教師也承擔(dān)了比其他教師更高的責(zé)任，可以說是高風(fēng)險的教育類職業(yè)。據(jù)此，對學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的法律風(fēng)險可以界定為：學(xué)前教育機(jī)構(gòu)在舉辦和正常教學(xué)過程中，由于存在相關(guān)的法律規(guī)范，學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的舉辦者、管理者、幼兒教師因違反相關(guān)法律規(guī)范而要承擔(dān)不利后果的可能性。

學(xué)前教育機(jī)構(gòu)法律風(fēng)險要素分析

法律風(fēng)險管理理論認(rèn)為，法律風(fēng)險通常包括法律風(fēng)險主體，法律風(fēng)險環(huán)境、法律風(fēng)險行為三要素。③學(xué)前教育機(jī)構(gòu)法律風(fēng)險主體是承擔(dān)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)不利后者的機(jī)構(gòu)或個人，包括學(xué)前教育機(jī)構(gòu)主舉辦者、學(xué)前教育機(jī)構(gòu)日常運(yùn)營的管理者以幼兒教師和教輔人員。當(dāng)前我國社會中學(xué)前教育機(jī)構(gòu)舉辦者或主管單位主要有以下幾種：教育行政主管部門、非教育行政機(jī)關(guān)以外的其他政府機(jī)關(guān)、大中型國有企業(yè)、集體或民營企業(yè)、事業(yè)單位、軍隊(duì)、城市居委會或村委會、各類社會團(tuán)體或民間團(tuán)體、公民個人辦園④。以出資性質(zhì)和所有制形式可劃分公辦、公辦民營、民辦三種，不同的辦園模式?jīng)Q定了學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的舉辦者、投資者與管理者的性質(zhì)及其關(guān)系，也確立了不同的法律風(fēng)險主體及其不同的法律風(fēng)險后果。

法律風(fēng)險環(huán)境是指學(xué)前教育機(jī)構(gòu)在實(shí)施管理和教學(xué)過程中涉及的法律規(guī)范體系、法律執(zhí)行情況、幼兒家長的法制觀念等。在相關(guān)法律規(guī)范中，除以《教育法》為核心的行政管理法律規(guī)范體系外，還有以《侵權(quán)責(zé)任法》為核心的民法法律規(guī)范；行政法規(guī)主要針對學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的教育、教學(xué)和人員資格管理規(guī)定，包括《教師資格條例》、《學(xué)前教育機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》等；部門規(guī)章則進(jìn)一步細(xì)化學(xué)前教育機(jī)構(gòu)管理和教育、教學(xué)的過程，突出操作環(huán)節(jié)的法制化要求，主要包括：《學(xué)生傷害事故處理辦法》、《托兒所學(xué)前教育機(jī)構(gòu)衛(wèi)生保健管理辦法》等，此外，有些省、自治區(qū)還結(jié)合本地區(qū)具體情況，制訂實(shí)施了對學(xué)前教育機(jī)構(gòu)管理的辦法等配套地方性法規(guī)。

法律風(fēng)險行為通常是指負(fù)有法律風(fēng)險主體在特定的法律風(fēng)險環(huán)境中從事某些特定的行為才會產(chǎn)生法律風(fēng)險。在學(xué)前教育機(jī)構(gòu)這類主體中，法律風(fēng)險行為主要來源于學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的舉辦者、管理者，教職工在管理或教育、教學(xué)活動中所實(shí)施的管理和教學(xué)行為，這些行為如果不符合或者違反了法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，將導(dǎo)致學(xué)前教育機(jī)構(gòu)或其員工被制裁。具體而言，學(xué)前教育機(jī)構(gòu)法律風(fēng)險行為有以下幾個方面：

第一，在學(xué)前教育機(jī)構(gòu)設(shè)立階段，學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的舉辦者如果違反了對設(shè)立機(jī)構(gòu)的禁止性規(guī)定，則導(dǎo)致幼兒園舉辦失敗或者被取締。我國對學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的舉辦實(shí)行的是行政許可審批制度，只有當(dāng)舉辦者提供符合條件的申請，并經(jīng)過行政機(jī)關(guān)審批后才能獲準(zhǔn)辦園和招生。如：依照國務(wù)院制訂的《學(xué)前教育機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》第二十條，國家對學(xué)前教育機(jī)構(gòu)設(shè)立實(shí)行登記注冊制度，未經(jīng)登記，任何單位和個人不得舉辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)，否則可能導(dǎo)致被停辦園的行政處罰?！逗幽鲜W(xué)前教育機(jī)構(gòu)管理暫行辦法（試行）》規(guī)定，舉辦民辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)除了要按照準(zhǔn)入制度經(jīng)過教育行政機(jī)關(guān)許可外，還要辦理《民辦教育許可證》；對民辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)而言，除了依《學(xué)前教育機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》進(jìn)行注冊登記外，還需按照《民辦非企業(yè)單位登記管理?xiàng)l例》的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行登記，違反規(guī)定未進(jìn)行登記或提供虛假材料登記的，將被撤銷登記，嚴(yán)重的可能被追究刑事責(zé)任。

第二，日常運(yùn)營管理中，有三方面的法律風(fēng)險行為最值得關(guān)注，首先是對幼兒教師素養(yǎng)的管理行為，既要考察幼兒教師應(yīng)當(dāng)具備的教育背景和專業(yè)知識，還要求其有良好的職業(yè)道德，尊重愛護(hù)幼兒，并且具備幼兒教師職業(yè)資格。因教師資格和職業(yè)道德缺失導(dǎo)致的體罰、虐待幼兒的事件近來多次發(fā)生，已經(jīng)引起全社會的高度重視，規(guī)范幼兒教師倫理道德修養(yǎng)成為提升幼兒教師基本素養(yǎng)的一個重要途徑⑤。其次，對學(xué)前教育機(jī)構(gòu)園舍和各類設(shè)施的管理行為，包括園舍位置是否符合安全衛(wèi)生的要求，玩教具器材是否符合國家規(guī)定的安全標(biāo)準(zhǔn)，是否妨害幼兒身體健康或者威脅幼兒生命安全的；再次，在后勤管理服務(wù)方面，要關(guān)注可能導(dǎo)致發(fā)生食物中毒和傳染病流行的醫(yī)療衛(wèi)生保健及防疫措施和制度。要建立門衛(wèi)和安保制度，防范外人闖入園內(nèi)傷害幼兒和幼兒走失，校車制度，嚴(yán)防校車出現(xiàn)安全事故等。

第三，教學(xué)過程中，幼兒教師在教學(xué)過程中要履行教育、管理、保護(hù)的職責(zé)。依現(xiàn)行《學(xué)前教育機(jī)構(gòu)工作規(guī)程》的要求，學(xué)前教育核心是，遵循幼兒身心發(fā)展的規(guī)律，以幼兒的德、智、體、美的全面發(fā)展為導(dǎo)向，教學(xué)內(nèi)容和課程符合幼兒的年齡特點(diǎn)，以鼓勵、啟發(fā)誘導(dǎo)的正面教育方法培養(yǎng)幼兒個體健康發(fā)展。學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的教育活動的內(nèi)容應(yīng)根據(jù)教育目的、幼兒的實(shí)際水平和興趣，以循序漸進(jìn)為原則，有計(jì)劃地選擇和組織。幼兒教育活動要反映幼兒的身心特點(diǎn)，以游戲活動為主，幼兒教師應(yīng)按照規(guī)程的要求制訂相應(yīng)的教學(xué)計(jì)劃，保育員要配合教師組織好教學(xué)和游戲活動，游戲和戶外活動出現(xiàn)法律風(fēng)險不利后果的概率相對較高，是法律風(fēng)險防范的重點(diǎn)范圍。

學(xué)前教育機(jī)構(gòu)法律風(fēng)險應(yīng)對

應(yīng)對法律風(fēng)險的一般措施中可以分為事前控制、事中控制及事后改進(jìn)完善三個階段。在不同階段采取不同的應(yīng)對方法，逐步化解法律風(fēng)險，實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)。

在學(xué)前教育機(jī)構(gòu)舉辦過程主要是決策層面的法律風(fēng)險應(yīng)對。事前控制的主要內(nèi)容舉辦者學(xué)前教育機(jī)構(gòu)，特別是民辦幼兒的舉辦者要收集相關(guān)法律規(guī)定、當(dāng)?shù)卣叩纫蛩亟y(tǒng)籌分析，進(jìn)行可行性研究。根據(jù)可行性研究結(jié)論，依實(shí)施難易程度按如下方式實(shí)施：退避、分散、合法化、深度管理。

第一，退避是在舉辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的條件尚不完全具備情況下避免舉辦者利益受損失而采取的一種主動應(yīng)對方法，這些條件包括但不限于舉辦所需資金不足，舉辦場地沒有落實(shí)，申請注冊登記沒有獲得主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，以及幼兒教師、管理人員素質(zhì)不符合要求等。退避導(dǎo)致舉辦幼兒不能這種方法雖然沒有達(dá)到舉辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的目的，但從風(fēng)險管理角度，舉辦者可以避免因盲目實(shí)施計(jì)劃而陷入更大法律風(fēng)險不利后果之中，阻止或減少進(jìn)一步的經(jīng)濟(jì)損失。

第二，分散主要針對舉辦者資金來源出現(xiàn)不足時采取的一種應(yīng)對方法。如果出現(xiàn)舉辦資金或?qū)W前教育機(jī)構(gòu)經(jīng)營收入不能滿足運(yùn)營的需要，舉辦者應(yīng)考慮擴(kuò)大資金來源的方式和范圍，在民辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的收入不能維持正常的教學(xué)管理之需時，這個方法是主要的應(yīng)對之策。在一部分公辦民營的幼兒中同樣也存在這樣的情況，在法律、政策允許的情況下，通過提高學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，接受社會捐贈等，可以在一定程度上化解此類風(fēng)險。

第三，合法化是應(yīng)對學(xué)前教育機(jī)構(gòu)法律風(fēng)險最根本的方法，是所有法律行為合法化的前提，也是貫穿學(xué)前教育機(jī)構(gòu)從舉辦到日常運(yùn)營各個環(huán)節(jié)都必須采取的方法。學(xué)前教育機(jī)構(gòu)舉辦者和管理者及教職工作為學(xué)前教育機(jī)構(gòu)法律風(fēng)險的主體，園長、幼兒教師、保育員、后期輔助人員身份和資格、素養(yǎng)和行為要符合相應(yīng)法律、法規(guī)、規(guī)程的要求。

第四，深度管理是學(xué)前教育機(jī)構(gòu)法律風(fēng)險層次最高、實(shí)施難度最大的應(yīng)對方法。建立在對學(xué)前教育機(jī)構(gòu)各種法律風(fēng)險進(jìn)行全面識別和綜合評價基礎(chǔ)之上，并結(jié)合幼兒資金投入、運(yùn)營成本等因素，有目標(biāo)、有重點(diǎn)地應(yīng)對法律風(fēng)險，如果說合法化的應(yīng)對方法是防范“點(diǎn)”狀法律風(fēng)險，而深度管理則是將“點(diǎn)”連成“面”進(jìn)行系統(tǒng)化，全方位的法律風(fēng)險防范。

學(xué)前教育機(jī)構(gòu)日常運(yùn)營階段操作層面的法律風(fēng)險應(yīng)對?？煞譃槭虑翱刂坪褪轮锌刂萍笆潞蟾倪M(jìn)提高完善階段。事前階段，管理者首先要制訂管理制度，這些制度至少應(yīng)涵蓋以下方面：教育、教學(xué)管理制度，衛(wèi)生防疫管理制度、教育教學(xué)設(shè)施管理制度，幼兒人身保護(hù)制度、安全保衛(wèi)制度、校車制度等。針對這些制度的內(nèi)容，根據(jù)幼兒在園學(xué)習(xí)、生活過程中所形成的不同程度法律風(fēng)險進(jìn)行風(fēng)險識別和區(qū)分風(fēng)險等級，針對不同風(fēng)險等級采取相應(yīng)的措施，以其有效性從低到高依次排列，包括以下幾方面：

第一，規(guī)范教學(xué)行為。幼兒教師的教學(xué)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)依據(jù)《學(xué)前教育機(jī)構(gòu)工作規(guī)程》和學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的規(guī)章管理制度制訂教學(xué)計(jì)劃和方案，教學(xué)內(nèi)容要符合幼兒身心特點(diǎn)，避免出現(xiàn)可能對成幼兒心理和身體造成不良影響的教學(xué)活動。特別是在組織室內(nèi)外體育活動中，如果超出幼兒身體承受能力的教學(xué)活動或因組織不利導(dǎo)致幼兒身體受到傷害，單位要承擔(dān)相應(yīng)的民事和行政責(zé)任。

第二，嚴(yán)禁體罰和變相體罰幼兒。《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》（以下簡稱《未成年人保護(hù)法》）明確規(guī)定：對于教師因故意行為造成學(xué)生傷害的，教育機(jī)構(gòu)及其教職員工對幼兒實(shí)施體罰或者變相體罰，單位要承擔(dān)行政責(zé)任，如果對幼兒的傷害行為達(dá)到《中華人民共和國治安管理處罰條例》規(guī)定的程度，除單位受行政處罰，責(zé)任人也將承擔(dān)行政甚至刑事責(zé)任。

第三，室外教學(xué)活動安保。按民法原理，組織幼兒外出活動的組織者要承擔(dān)其先義務(wù)所產(chǎn)生的附隨義務(wù)，學(xué)前教育機(jī)構(gòu)組織必要室外活動除配備滿足正常教學(xué)活動教師外，還應(yīng)考慮增加負(fù)責(zé)安全保護(hù)的教師，對幼兒室外分散活動要制訂安全保護(hù)活動方案并明確責(zé)任人。

第四，入園幼兒健康狀況監(jiān)控。建立幼兒入園健康檢查制度和幼兒健康檔案，例行健康檢查一方面對可能出現(xiàn)的流行疾病提早采取預(yù)防措施；另一方面，對有特異性體質(zhì)的幼兒要制訂應(yīng)對突發(fā)情況的預(yù)案。此外，教師要根據(jù)幼兒身體狀況隨時調(diào)整教育教學(xué)活動。

第五，教學(xué)設(shè)施安全檢查。從我國民法理論和司法實(shí)踐來看，學(xué)前教育機(jī)構(gòu)歸于特殊的教育法人，其民事責(zé)任的承擔(dān)與一般民事主體有所不同，除教學(xué)活動外，教育機(jī)構(gòu)負(fù)有對其所有或使用的建筑物和各類設(shè)施承擔(dān)對幼兒人身的安全保障義務(wù)，但幼兒心理和生理決定了幼兒身體活動具有很大的不確定性，對教育機(jī)構(gòu)和幼兒教師安全注意義務(wù)造成很大壓力。教師的職責(zé)在于及時發(fā)現(xiàn)教學(xué)設(shè)施存在安全的隱患，采取措施讓幼兒遠(yuǎn)離危險設(shè)施，避免幼兒在危險的條件下活動。

第六，校車接送是近幾年在我國出現(xiàn)的新事物，近幾年，由校車引發(fā)的幼兒傷害重特大安全事故頻發(fā)，在社會上造成了嚴(yán)重的負(fù)面影響。對于校車配備、使用的監(jiān)管不容忽視。各學(xué)前教育機(jī)構(gòu)需要配備接送幼兒的校車時應(yīng)當(dāng)向當(dāng)?shù)亟逃姓C(jī)關(guān)申請辦理許可，經(jīng)準(zhǔn)許后按照《校車安全管理?xiàng)l例》制訂管理制度，裝備符合校車安全標(biāo)準(zhǔn)的車輛，嚴(yán)格考核校車駕駛?cè)说馁Y格和品格。

學(xué)前教育機(jī)構(gòu)法律風(fēng)險的事后控制是在法律風(fēng)險后果已經(jīng)確定后，對整個導(dǎo)致法律風(fēng)險事件的不利后果形成及處理過程的回顧，其目的是改善和提高以后法律風(fēng)險的能力，它通過懲處責(zé)任人、完善管理制度及工作規(guī)程、加強(qiáng)培訓(xùn)等方式，避免相關(guān)或類似的法律風(fēng)險重復(fù)出現(xiàn)。最主要是通過提高管理者執(zhí)行力來實(shí)現(xiàn)。

影響學(xué)前教育機(jī)構(gòu)管理者和幼兒教師執(zhí)行力的因素主要有規(guī)章制度存在漏洞、缺乏穩(wěn)定性、賞罰不分明、缺乏可行性等，還應(yīng)該提高管理人員的威信、教職工的基本素養(yǎng)和敬業(yè)精神。實(shí)踐證明，對幼兒教師健康與安全知識的持繼教育可以在很大程度上減少教學(xué)和活動期間安全事故的發(fā)生⑥。

綜上，學(xué)前教育機(jī)構(gòu)法律風(fēng)險因素中，除了舉辦階段外，更多的法律風(fēng)險集中在日常教學(xué)活動階段，尤其以教師教學(xué)和幼兒游戲、戶外活動出現(xiàn)風(fēng)險事件的概率最高，對此應(yīng)當(dāng)予以足夠的重視。法律風(fēng)險理論作為企業(yè)全面管理的一種方式，發(fā)揮了較好的效益，在當(dāng)前我國社會發(fā)展階段，各種不同體制的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)并存發(fā)展，對學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的法治化提出了更高要求，鑒于學(xué)前教育機(jī)構(gòu)規(guī)范化管理與企業(yè)運(yùn)用法律風(fēng)險理論進(jìn)行管理在某種程度上的有限性，借助于法律風(fēng)險理論對學(xué)前教育機(jī)構(gòu)法律風(fēng)險進(jìn)行研究是一種新的探索和嘗試，對開展依法治教，提升學(xué)前教育機(jī)構(gòu)管理、教學(xué)水平，減少幼兒傷害具有積極作用。

（作者單位：平頂山學(xué)院政法學(xué)院）

【注釋】

①張斌：“辦園體制改革對幼兒園教師的影響”，《學(xué)前教育研究》，2010年第1期，第2頁。

②③吳江水：《完美的防范—法律風(fēng)險管理中的識別、評估、與解決方案》，北京大學(xué)出版社，2010年，第5頁。

④秦旭芳，孫雁飛，譚雪青：“不同辦園體制下幼兒教師的生存狀態(tài)”，《學(xué)前教育研究》，2011年第10期，第2頁。

⑤謝宇：“教育類事業(yè)單位聘用制改革問題研究—以廣州市廣播電視大學(xué)為例”，華南理工大學(xué)碩士學(xué)位論文，2012年。

⑥曾國：“入園幼兒人身傷害事故現(xiàn)狀調(diào)查與對策思考”，《學(xué)前教育研究》，2007年第5期，第11頁。

責(zé)編 /豐家衛(wèi)（實(shí)習(xí)）