周閻小雪

(重慶市渝北區(qū)煙草專賣局(分公司)，重慶 401120)

隨著我國法治化建設(shè)的穩(wěn)步推進(jìn)，程序正義理念不僅成為法治社會的價(jià)值追求，也成為保障行政行為公正嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膱?zhí)法要求。在行政法領(lǐng)域，程序正義價(jià)值表現(xiàn)為正當(dāng)程序原則，正當(dāng)程序原則的實(shí)現(xiàn)依托于一系列的行政制度，包括信息公開制度、行政時(shí)效制度、行政參與制度及行政程序證據(jù)制度等［1］。

行政行為的決定均建立于充分的證據(jù)事實(shí)基礎(chǔ)之上，行政程序中，證據(jù)的合法收集、準(zhǔn)確運(yùn)用則依托于證據(jù)規(guī)則的建立。

一、行政程序證據(jù)規(guī)則相關(guān)概念辨析

(一)行政程序證據(jù)含義

援引證據(jù)法學(xué)對于刑事、民事訴訟證據(jù)的多種定義，行政法學(xué)界對于證據(jù)定義也存在“事實(shí)說”“材料說”等多種主張。

“事實(shí)說”主張將證據(jù)預(yù)設(shè)為一種真實(shí)事實(shí)，一種能夠證明案件真實(shí)情況的各種事實(shí);而“材料說”將證據(jù)載體與案件事實(shí)相統(tǒng)一，認(rèn)為證據(jù)包含事實(shí)和相關(guān)材料，其本身并不絕對真實(shí)，但必須符合法定要求?！安牧险f”對于證據(jù)的定義更注重程序理念，本文采用“材料說”對行政程序證據(jù)給予的定義:

行政程序證據(jù)，是指行政主體在行政執(zhí)法程序中為作出行政行為，根據(jù)法律所設(shè)置的事實(shí)要素，而自行收集或有當(dāng)事人提供的，據(jù)以作出行政行為的事實(shí)和材料［2］。

(二)行政程序證據(jù)規(guī)則

證據(jù)規(guī)則為舶來概念，源自英美法系在訴訟庭審中對證據(jù)可采性起支配作用的規(guī)則［3］。證據(jù)規(guī)則在我國主要運(yùn)用于司法領(lǐng)域，貫穿訴訟過程中取證、舉證、質(zhì)證、認(rèn)證活動(dòng)的所有環(huán)節(jié)，其設(shè)立目的是為了避免司法過程中的主觀臆斷。由此，證據(jù)規(guī)則是指證明主體對證據(jù)的收集及審核，運(yùn)用證據(jù)對案件事實(shí)予以認(rèn)定、分配舉證責(zé)任等程序過程中應(yīng)當(dāng)遵循的、具有可操作性的具體行為準(zhǔn)則。

不同于司法裁決，行政行為的作出均是行政主體查明事實(shí)、適用法律的綜合過程。對于案件事實(shí)的查明，建立在證據(jù)收集采納的基礎(chǔ)之上。行政程序與司法程序具有不同的結(jié)構(gòu)模式和價(jià)值取向，故此，行政程序規(guī)則是不同于訴訟程序規(guī)則的獨(dú)立規(guī)則，意指行政主體及行政相對人在行政程序中對于證據(jù)的收集、提交，舉證責(zé)任分配等在行政程序中遵循的具體準(zhǔn)則。

(三)行政程序證據(jù)規(guī)則與行政訴訟證據(jù)規(guī)則

行政訴訟為審查性程序，是對于被訴行政行為事實(shí)認(rèn)定、法律適用的正確與否進(jìn)行司法審查。因此，行政程序規(guī)則既與行政訴訟規(guī)則具有關(guān)聯(lián)性，但同時(shí)也有不同于訴訟的獨(dú)立性。

首先，行政訴訟為行政程序的后置程序，兩者的證明對象都集中于行政行為中的實(shí)體性事實(shí)，例如行政許可中，對于行政相對人核發(fā)或者不予核發(fā)的事實(shí)依據(jù)，行政相對人是否符合許可條件;行政處罰案件中，當(dāng)事人是否存在違法事實(shí)。對于以上實(shí)體事實(shí)的證明，行政程序證據(jù)規(guī)則與行政訴訟規(guī)則具有同一性。

其次，目前大量存在將行政訴訟證據(jù)與行政程序規(guī)則混同的現(xiàn)象，然而兩者互具獨(dú)立性。第一，證據(jù)運(yùn)用目的不同，行政程序運(yùn)用證據(jù)目的在于證明行政相對人的違法行為等，其審查對象為行政相對人。而行政訴訟則在于行政行為是否合法公正、程序是否正當(dāng)，其審查監(jiān)督對象為行政機(jī)關(guān)。第二，行政行為存在部門分工，具有專業(yè)性，在煙草專賣執(zhí)法領(lǐng)域，行政許可涉及合理布局，行政處罰涉及假冒、走私、無證經(jīng)營等多種違法行為，在專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)，行政執(zhí)法人員將比法官更專業(yè)地認(rèn)定案件事實(shí)。第三，司法最高價(jià)值公正并非行政行為的最高價(jià)值追求，高效是行政行為的重要價(jià)值取向，高效價(jià)值也應(yīng)在行政程序證據(jù)規(guī)則中有所體現(xiàn)［4］。

二、行政證據(jù)規(guī)則的建構(gòu)

我國尚未制定統(tǒng)一適用的行政程序法，無明確的法定行政程序證據(jù)規(guī)則，相關(guān)規(guī)定散見于《行政處罰法》《行政許可法》及一些地方性、部門性的規(guī)定之中。其中多為原則性規(guī)定，不具普遍性。依據(jù)證據(jù)法學(xué)理論，借鑒行政訴訟規(guī)則、他國先行經(jīng)驗(yàn)，提出以下行政程序規(guī)則架構(gòu)。

(一)取證規(guī)則

1．取證主體

在行政程序證據(jù)規(guī)則中，取證主體不僅包括行政主體，也包括行政相對人。行政程序取證具有職權(quán)主義模式的特征，行政主體在做出行政行為時(shí)總會依職權(quán)主動(dòng)積極地收集證據(jù)，無論該行政行為是依職權(quán)行為還是依申請行為。同時(shí)，對于依當(dāng)事人申請而啟動(dòng)的行政程序(如行政許可、行政公開)，當(dāng)事人需自行提交證明自己符合申請條件的證據(jù)，行政相對人即成為了取證的主體。

2．取證權(quán)限、程序

在證據(jù)收集、提交過程中，行政主體、行政相對人均應(yīng)嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序進(jìn)行。行政機(jī)關(guān)應(yīng)遵循“先取證、后裁決”程序規(guī)則，相關(guān)證據(jù)的收集必須在行政行為作出前進(jìn)行，否則行政行為作出之后再另行收集證據(jù)，將嚴(yán)重違反取證程序。另外，行政主體只可在其自身的法定職權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行證據(jù)收集，否則即為非法證據(jù)，不得作為定案的依據(jù)。

3．取證時(shí)限

行政機(jī)關(guān)受“先取證、后裁決”程序規(guī)則所約束，取證時(shí)間應(yīng)在行政機(jī)關(guān)作出行政行為之前。取證時(shí)限具體規(guī)定于各部門行政法規(guī)之中。如《煙草專賣行政處罰規(guī)定》第三十五條規(guī)定，“調(diào)查取證應(yīng)當(dāng)自批準(zhǔn)立案之日起三十日內(nèi)終結(jié)。案情重大、復(fù)雜需要延長調(diào)查取證期限的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)本煙草專賣行政主管部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，并書面告知當(dāng)事人?！?/p>

(二)舉證責(zé)任分配規(guī)則

行政程序形式多樣，行政強(qiáng)制、行政處罰、行政許可等程序中，當(dāng)事人雙方的舉證地位在不同的行政程序中存在較大的差異，難以設(shè)置統(tǒng)一適用的舉證責(zé)任分配規(guī)則。根據(jù)行政相對人的便利性、雙方舉證能力等因素，以授益行政行為和負(fù)擔(dān)行政行為進(jìn)行舉證責(zé)任分配。

1．授益行政行為

授益行政行為指行政機(jī)關(guān)對申請人確認(rèn)或設(shè)定利益的行為，主要包括行政許可、行政確認(rèn)、行政登記等。此類行政行為多由行政相對人啟動(dòng)，多為依申請程序。根據(jù)“誰主張，誰舉證”原則，申請人應(yīng)對其符合授益條件承擔(dān)舉證責(zé)任，即提供作為符合授益條件的證據(jù)的所有申請材料;行政機(jī)關(guān)對不授予該權(quán)利、或權(quán)利消滅的事實(shí)承擔(dān)舉證責(zé)任，并對申請人所提交申請材料是否符合法定要求、是否齊全進(jìn)行審查。

2．負(fù)擔(dān)行政行為

負(fù)擔(dān)行政行為，一般要求行政相對人負(fù)擔(dān)一定的義務(wù)或者對其權(quán)利進(jìn)行限制［5］。主要包括行政強(qiáng)制、行政處罰等。行政機(jī)關(guān)在負(fù)擔(dān)行政行為相關(guān)程序中處于主導(dǎo)地位，行政相對人舉證能力、舉證地位均弱于行政機(jī)關(guān)。在行政處罰程序中，行政主體主張行政相對人具有違法行為并應(yīng)受到行政處罰，依據(jù)“誰主張，誰舉證”原則，行政機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)舉證責(zé)任，并保障證據(jù)確實(shí)充分，才可對行政相對人給予行政處罰。

(三)認(rèn)證規(guī)則

認(rèn)證規(guī)則指行政機(jī)關(guān)對于行政證據(jù)進(jìn)行全面審查，并對證據(jù)的合法性、真實(shí)性及關(guān)聯(lián)性，證據(jù)的證明力綜合審查，作出結(jié)論所應(yīng)擔(dān)遵循的具體規(guī)則。

1．證據(jù)審查規(guī)則

在行政行為作出前，對于行政機(jī)關(guān)自行收集或自行提供的證據(jù)，無論何種形式的證據(jù)，都應(yīng)進(jìn)行客觀全面的審查。審查內(nèi)容主要包括:(1)證據(jù)來源是否合法;(2)取證程序是否合法;(3)證據(jù)內(nèi)容是否合法、真實(shí);(4)相關(guān)證據(jù)之間是否具有關(guān)聯(lián)性。如果相關(guān)證據(jù)不能形成完整的證據(jù)鏈，存在不一致、矛盾性，則證據(jù)證明力即存在問題。

2．證明力審查規(guī)則

當(dāng)證據(jù)經(jīng)審查，已具備合法性、真實(shí)性、關(guān)聯(lián)性時(shí)，就需對證據(jù)的證明力大小進(jìn)行評估，進(jìn)而確定最終的證據(jù)適用。該規(guī)則包括書證證明力高于證人證言，直接證據(jù)效力高于間接證據(jù)，原始證據(jù)的證明效力高于傳來證據(jù)等。

(四)證明標(biāo)準(zhǔn)

就內(nèi)容上而言，行政訴訟程序中的證明標(biāo)準(zhǔn)可分為以下3個(gè)層級。

1．清楚而有說服力標(biāo)準(zhǔn)

不同于訴訟適用的排除合理懷疑標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)對于認(rèn)定事實(shí)的程度大約為80% ～90%［6］。要求證據(jù)清楚而有說服力，證據(jù)與確定結(jié)論之間的證明關(guān)系清晰。該標(biāo)準(zhǔn)多應(yīng)用于對于行政相對人有利益損失的行政行為，如一般的行政處罰、不予行政許可等。

2．占優(yōu)勢蓋然性標(biāo)準(zhǔn)

即證據(jù)對事實(shí)的認(rèn)定具有高度蓋然性即可，在行政程序領(lǐng)域，主要應(yīng)用于授益行政行為。例如在行政許可程序中，證據(jù)只需達(dá)到高度蓋然性的標(biāo)準(zhǔn)，此類行政行為本身對行政相對人具有授益性，若設(shè)置過高標(biāo)準(zhǔn)，則會加重事實(shí)論證難度，與高效便民的價(jià)值沖突。

3．合理根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)

合理根據(jù)是指有達(dá)到一定程度的可能，不要求有充分確實(shí)的證據(jù)。主要用于具有調(diào)查行政的行政強(qiáng)制措施，包括扣押、扣留、查封涉案財(cái)產(chǎn)、物品，以及羈押當(dāng)事人。

三、行政程序證據(jù)規(guī)則在專賣執(zhí)法實(shí)踐中的應(yīng)用

(一)煙草專賣執(zhí)法證據(jù)規(guī)則現(xiàn)狀

我國目前的行政程序證據(jù)規(guī)則分散于各行政法規(guī)，如《行政處罰法》涉及取證程序、取證主體、舉證責(zé)任分配等;《行政許可法》則涉及了舉證責(zé)任分配、證據(jù)審查規(guī)則等。

在專門性的煙草專賣執(zhí)法行政法規(guī)中，已經(jīng)開始建立程序證據(jù)規(guī)則，并對專賣執(zhí)法工作產(chǎn)生了非常重要的指導(dǎo)意義。在行政處罰程序中，《煙草專賣行政處罰程序規(guī)定》第四章第二節(jié)“調(diào)查取證”，對取證主體、取證程序進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定?！吨貞c市煙草專賣局行政處罰調(diào)查取證制度》將調(diào)查取證的程序要求進(jìn)一步細(xì)化，對全市專賣調(diào)查取證工作的規(guī)范化起到了重要作用。該調(diào)查取證制度依然集中于取證程序，對各證據(jù)形式進(jìn)行了詳細(xì)解釋，也對證據(jù)的保全措施予以具體的程序規(guī)定，并明確規(guī)定了認(rèn)證規(guī)則。

現(xiàn)行的專賣執(zhí)法證據(jù)規(guī)則仍有不足之處，對于證明力和證據(jù)證明標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置不明晰。而在執(zhí)法實(shí)踐中，新的問題不斷涌現(xiàn)，法律無法先于社會發(fā)展而制定，任何法律也難以窮盡所有的真實(shí)狀況。因此，框架性、原則性的標(biāo)準(zhǔn)建立，才能令專賣執(zhí)法人員在無具體法條援引的情形下，對證據(jù)作出準(zhǔn)確的認(rèn)定。

(二)煙草專賣執(zhí)法常見證據(jù)問題

1．證明力存疑

(1)行政處罰程序之詢問筆錄

我國的行政處罰程序中，對于事實(shí)裁決存在著一定的筆錄依賴問題。詢問筆錄具有制作簡便、獲得途徑便捷的特點(diǎn)，體現(xiàn)了行政高效的原則。但將詢問筆錄作為主要的定案依據(jù)，則易產(chǎn)生證明力瑕疵。

首先，真實(shí)性、準(zhǔn)確性、完整性欠缺。認(rèn)定案件事實(shí)僅通過對于當(dāng)事人的詢問，則真實(shí)性難以保證;對于進(jìn)入調(diào)查程序的當(dāng)事人，執(zhí)法人員可能會對其進(jìn)行“違法推定”，導(dǎo)致詢問筆錄制作人產(chǎn)生主觀偏差，或者由于當(dāng)事人的表達(dá)能力有限、用語不規(guī)范導(dǎo)致當(dāng)事人實(shí)際陳述與筆錄記載有出入，這些原因都會導(dǎo)致筆錄內(nèi)容的不準(zhǔn)確。另外，在日常的煙草專賣行政處罰實(shí)踐中，詢問筆錄有時(shí)會采用格式化的文本，因而容易導(dǎo)致個(gè)體情況的疏漏，阻礙了更深層次的挖掘違法事實(shí)的具體情況，導(dǎo)致證明內(nèi)容的不完整。

其次，詢問筆錄為言詞證據(jù)的固定形式。而言詞證據(jù)在訴訟中存在“翻供”的可能性。言詞證據(jù)具有不穩(wěn)定性，在我國的司法實(shí)踐中“翻供”現(xiàn)象普遍存在［7］。①據(jù)相關(guān)實(shí)證研究，司法實(shí)踐中的“翻供”率高達(dá)40%。參見文獻(xiàn)［7］。

(2)行政許可之產(chǎn)權(quán)證明

由于早年產(chǎn)權(quán)登記制度不健全、土地房屋性質(zhì)多樣化、房屋產(chǎn)權(quán)證辦理周期長等原因，導(dǎo)致受理材料產(chǎn)權(quán)證明的多樣性。以房屋購買合同為例，此類合同的直接收取大大減少了行政相對人的材料準(zhǔn)備難度，實(shí)現(xiàn)了便民高效之價(jià)值。但購房合同對于產(chǎn)權(quán)的證明存在瑕疵，根據(jù)物權(quán)法規(guī)定，房屋需經(jīng)登記才得以產(chǎn)生物權(quán)效力，買賣雙方的購房合同僅僅約束合同雙方，并不產(chǎn)生對外的、排他的物權(quán)效力。②《物權(quán)法》第九條:“不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力;未經(jīng)登記，不發(fā)生效力，但法律另有規(guī)定的除外?！?/p>

2．證明標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)上述證明標(biāo)準(zhǔn)的層級。對于損益性行政行為適用清楚而有說服力標(biāo)準(zhǔn)，高于授益性行政行為應(yīng)用的占優(yōu)勢蓋然性標(biāo)準(zhǔn)。在專賣執(zhí)法工作中，對于行政處罰(損益性)的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)比行政準(zhǔn)予許可(授益性)更為嚴(yán)格，已為公認(rèn)的應(yīng)有之義。而應(yīng)當(dāng)注意到，行政許可程序中，不予許可也具有對于行政相對人的損益性質(zhì)，也應(yīng)使用清楚而有說服力標(biāo)準(zhǔn)，既防止職權(quán)濫用，同時(shí)申請人也更能接受和信服。因此，應(yīng)打破現(xiàn)行的準(zhǔn)予許可、不予許可收集同樣標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)則，對其使用不同標(biāo)準(zhǔn)的文書。不予許可的程序中，應(yīng)收集、采用更為嚴(yán)格完備的證據(jù)，證明對行政相對人陳述、申辯權(quán)的充分保證［8］。

四、結(jié)束語

行政程序合法、正義是法治社會建設(shè)的必要條件?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》對于深入推進(jìn)依法行政工作進(jìn)行了專節(jié)的強(qiáng)調(diào)。行政證據(jù)是行政主體依法行政的前提所在，是行政主體賴以作出行政行為的基礎(chǔ)。設(shè)立可遵循的行政程序證據(jù)規(guī)則，應(yīng)用于專賣執(zhí)法程序，對其真實(shí)性、關(guān)聯(lián)性、客觀性進(jìn)行審查，準(zhǔn)確認(rèn)定證據(jù)證明力，既是遵循依法行政原則的要求，更是健全專賣行政執(zhí)法職能之義。

［1］ 杜一超．行政程序的正義價(jià)值及其實(shí)現(xiàn)［D］．北京:中國政法大學(xué)，2009:55．

［2］ 應(yīng)松年．行政訴訟法學(xué)［M］．北京:中國政法大學(xué)出版社，2000．

［3］ 周士逵．行政證據(jù)制度研究［D］．重慶:西南政法大學(xué)，2006:8．

［4］ 史曉清．論我國行政程序中的證據(jù)規(guī)則［D］．南京:南京師范大學(xué)，2012:4－5．

［5］ 張樹義．行政法學(xué)［M］．2版．北京:北京大學(xué)出版社，2012．

［6］ 吳振宇．行政訴訟中的證據(jù)評價(jià)與證明標(biāo)準(zhǔn)［J］行政法學(xué)研究，2004(3):110．

［7］ 金誠．行政程序中筆錄證據(jù)的可采性及其規(guī)范［J］．中國人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)，2006(2):126．

［8］ 吳華．有關(guān)煙草行政執(zhí)法證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的探討［C］//廣西煙草學(xué)會2012年學(xué)術(shù)年會論文集——專賣管理篇，2012:435．