○劉 昕

（內(nèi)蒙古師范大學 法政學院，內(nèi)蒙古 呼和浩特010022）

從20世紀80年代中期開始，城市中農(nóng)民工的人數(shù)日益增長，其子女也隨遷進城。農(nóng)民工，是指在本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或者進入城鎮(zhèn)務工的農(nóng)業(yè)戶口人員。“農(nóng)民工”這個詞表明的是一種社會身份與職業(yè)的結合。其中，“農(nóng)民”表明的是他們的社會身份，“工”代表他們的職業(yè)。[1]農(nóng)民工給城市作出了重大貢獻，但同時也帶來了一系列的社會問題，以其子女的上學難問題尤為突出。

一、當前農(nóng)民工子女上學難

根據(jù)《2013年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》：2013年全國農(nóng)民工總量26894萬人，比上年增加633萬人，增長2.4%。農(nóng)民工作為流動群體的重要組成部分逐漸受到社會的廣泛關注，而其隨遷子女的上學難問題日益突出。當前農(nóng)民工子女上學難主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）異地入學困難

農(nóng)民工子女在跟隨父母進城以后，由于戶籍仍留在遷出地，成為城市公辦學校拒絕農(nóng)民工子女入學的借口，使其難以在城市中享有受教育的權利。以呼和浩特市金川開發(fā)區(qū)為例，金川開發(fā)區(qū)不在市四區(qū)的劃片范圍內(nèi)，戶口不在呼和浩特市的人員的子女難以實現(xiàn)就近入學。

（二）公辦學校門檻過高

現(xiàn)如今，農(nóng)民工子女進入城市公辦學校不僅需要農(nóng)民工提供原籍戶口本、務工證明、住所證明等材料，也有嚴格的入學成績要求。入學后也需繳納高昂的借讀費。這都成為農(nóng)民工子女享受優(yōu)質(zhì)教育資源的門檻。以呼和浩特市玉泉區(qū)為例，由于公辦學校的報名人數(shù)遠超過實際招生人數(shù)，學校設置了借讀費的門檻。

（三）民辦學校發(fā)展不規(guī)范

民辦學校多以盈利為目的，存在諸多問題，如辦學條件簡陋、缺乏教學設備、安全隱患較大等。但是，其較低的入學費用緩解了農(nóng)民工家庭的負擔。如果政府取締這些民辦學校，會導致不少農(nóng)民工子女面臨失學的危險。以呼和浩特市明德學校為例，教師辦公設備比較簡陋，多媒體教室只有一間，遠不如公辦學校的多媒體設備配置。

（四）城市教育資源短缺

隨著進城農(nóng)民工子女數(shù)量的增長，城市教育資源配置日益不均衡。校舍主要集中在中心城區(qū)，城鄉(xiāng)接合部往往是教育資源配置的薄弱環(huán)節(jié)。呼和浩特市的學校主要集中在新城區(qū)、回民區(qū)、賽罕區(qū)和玉泉區(qū)四個主城區(qū)，金川開發(fā)區(qū)、如意開發(fā)區(qū)、金橋開發(fā)區(qū)及金山開發(fā)區(qū)存在教育資源短缺問題。

二、當前農(nóng)民工子女上學難問題的成因分析

造成農(nóng)民工子女上學難這一問題的原因是多方面的，歸納起來主要有三個方面：

（一）體制原因

造成農(nóng)民工子女上學難的根源是體制原因，即城鄉(xiāng)分割的二元體制下的戶籍制度的長期存在是根本的體制障礙。通過戶口分配社會資源的方式是不公平的，城市居民因為擁有城市戶口而理所當然地享有城市中的各種公共服務和資源，農(nóng)民因不具有城市戶口被剝奪了享受公共服務和資源的權利。

（二）制度原因

1.義務教育制度的過度分權。我國的義務教育，長期實行地方負責、分級管理的制度。但在現(xiàn)實中，流入地政府與流出地政府相互推諉責任，使得農(nóng)民工子女處于一個“兩不管”的尷尬境地[2]?，F(xiàn)有的義務教育經(jīng)費給予公辦學校更多的投入，對于民辦學校的投入不足。

2.教育資源分配不公。在現(xiàn)行教育制度下，教育資源大量集中于城市，城市中的公辦學校難以對農(nóng)民工子女提供平等的就學機會，使得農(nóng)民工子女不能就讀于流入地公辦學校，只能選擇條件簡陋的民辦學校。有些農(nóng)民工子女得不到接受教育的機會，在城市中不能平等地享有教育資源。

（三）認識原因

1.主觀原因。首先，各級政府和一些干部對農(nóng)民工現(xiàn)象的長期性和重要性認識不足。[3]其次，農(nóng)民工自身素質(zhì)不高。有些農(nóng)民工子女正是因為缺乏正確的家庭教育引導而輟學。

2.客觀原因。第一，農(nóng)民工勞動性質(zhì)的限制。農(nóng)民工由于工作的流動性難以給子女營造穩(wěn)定的生活學習環(huán)境，甚至會造成子女階段性輟學。第二，農(nóng)民工經(jīng)濟貧困。根據(jù)《2013年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》，外出農(nóng)民工人均月收入（不包括包吃包?。?609元，被拖欠工資的比例為0.8%。農(nóng)民工經(jīng)濟收入微薄，拖欠工資的現(xiàn)象又時有發(fā)生，加劇了他們生活條件的惡劣，使子女缺乏適合讀書的良好環(huán)境。

2）施肥時間不當。部分果農(nóng)施肥隨意性大，追肥時間因個人資金、勞力而定，秋季基肥因果實采收等原因，常常推遲到第2年春季施（或干脆不施），打破了蘋果樹的“生物鐘”，造成肥料利用率低，不利于樹體生長。

以上的多種原因綜合發(fā)揮作用，進一步拉大了農(nóng)民工子女與城市孩子的差距，造成了農(nóng)民工子女上學難這一問題。

三、當前解決農(nóng)民工子女上學難問題的對策

依據(jù)上述分析的當前農(nóng)民工子女上學難問題的成因，結合呼和浩特市地區(qū)的實際，提出以下的對策。

（一）逐步取消農(nóng)與非二元結構

從體制層面來說，改革戶籍制度是根本途徑。從去年起，呼和浩特市開始按照中央城鎮(zhèn)化工作會議的要求，推進戶籍制度改革，在3到5年內(nèi)取消農(nóng)與非限制。但是，就農(nóng)轉(zhuǎn)非問題而言，當前仍是一項比較復雜的工作。保障農(nóng)業(yè)人口權益是取得戶籍制度改革成效的前提。把農(nóng)民的宅基地使用權、土地承包經(jīng)營權、集體財產(chǎn)的所有權和收益權等確定以后，才能推進改革。雖然可以借鑒上海的居住證積分制度，但居住證積分制度只是“緩兵之計”。取消依賴于城市戶口的福利和分配特權，使公共服務全覆蓋才是戶籍改革的關鍵。因此，呼和浩特市的戶籍改革仍有難點。

（二）改革現(xiàn)行教育制度

1.改革現(xiàn)行義務教育制度

（1）在制度上強化流入地政府的支持力度。以呼和浩特市玉泉區(qū)為例，玉泉區(qū)政府被動地開放了2所本地學校專門接收外來務工人員子女。然而，由于報名人數(shù)遠超過學校可招生人數(shù)，學校設置了“借讀費”的入學門檻。這顯然剝奪了大多數(shù)外來務工人員子女享受平等義務教育權利。因此，從實際來看，玉泉區(qū)政府作為流入地政府對于外來務工人員子女的義務教育仍然支持不足。

（2）流出地政府也應提供義務教育經(jīng)費支持。內(nèi)蒙古自治區(qū)2012年財政用于教育支出的費用為4399688萬元，相比去年增加了492803萬元。[4]流出地政府財政可比照農(nóng)村義務教育所需經(jīng)費由各級政府“分項目、按比例分擔”的模式，將其戶籍所在地生均義務教育經(jīng)費通過“教育券”①的形式轉(zhuǎn)入流入地，不足部分由流入地政府公共財政分擔。[5]

（1）充分挖掘公辦學校潛力。呼和浩特市為了充分挖掘公立學校的潛力，解決如意開發(fā)區(qū)義務教育階段學生上學難問題，于2014年8月議定在如意開發(fā)區(qū)新建呼和浩特市第十四中學初中部，力爭今年9月投入使用。該項目建成后，將與騰飛路小學、綠地集團配建的幼兒園、小學及呼和浩特市第二中學東校區(qū)形成完整的學區(qū)體系，可以成為農(nóng)民工子女就學的主渠道。

（2）鼓勵扶持民辦學校及農(nóng)民工子弟學校。以呼和浩特市玉泉區(qū)2014年義務教育階段新生入學方案為例，方案中規(guī)定，公辦中小學接受本學區(qū)內(nèi)學生（含學區(qū)內(nèi)外來務工人員子女）的比例不得低于當年招生人數(shù)的90%。從一定意義上講，10%學生的教育任務是由民辦學校及農(nóng)民工子弟學校承擔的。此外，方案中對民辦學校的收費標準、招生計劃等作了明確的規(guī)定。因此，這一方案從側面反映了政府對民辦學校及農(nóng)民工子弟學校發(fā)展的支持。

（三）改善農(nóng)民工現(xiàn)狀

1.主觀方面。首先，針對農(nóng)民工現(xiàn)象存在的長期性，要協(xié)調(diào)疏導農(nóng)民工的流動。其次，提高農(nóng)民工素質(zhì)。國家統(tǒng)計局呼和浩特調(diào)查隊抽樣數(shù)據(jù)顯示：青年農(nóng)民工作為呼和浩特市外出打工人員重要的組成部分，受教育程度偏低，82.4%的受教育程度集中于初中，從事的主要是制造、建筑、服務等收入偏低的行業(yè)。因此，要加強對農(nóng)民工的職業(yè)教育和技能培訓，提高他們的素質(zhì)，保障他們的生活。

2.客觀方面。首先要增加農(nóng)民工的經(jīng)濟收入，其次要加快農(nóng)民工的社會保障體系建設及配套制度建設。今年呼和浩特市在外農(nóng)民工的經(jīng)濟收入有所增長。據(jù)國家統(tǒng)計局呼和浩特調(diào)查隊消息，2014年第二季度，呼和浩特市在外農(nóng)民工人均月收入3518.0元，環(huán)比增長21.4%。從全國范圍來看，外出農(nóng)民工參加社會保障比例繼續(xù)上升。以上兩點的實現(xiàn)從客觀上可以改善農(nóng)民工經(jīng)濟貧困的現(xiàn)狀。

綜上所述，農(nóng)民工子女上學難問題是我國教育發(fā)展中亟須解決的重要問題。農(nóng)民工子女同樣是社會未來發(fā)展的接班人，他們受教育程度的高低在一定程度上影響著未來社會的發(fā)展。滿足農(nóng)民工子女基本的教育需要，不僅是實現(xiàn)社會公平的必然要求，也是建設社會主義和諧社會的迫切需要。

【注釋】

①教育券制度，即政府將用于教育的公共經(jīng)費以券的形式直接發(fā)給學生或其家長，而不是發(fā)給學校，學生自由選擇學校并用教育券支付學費和相關費用，學校之間也會因為學生掌握充分的主動權增加競爭，從而提高學校教育的整體質(zhì)量。

[1]丁鋼.中國教育：研究與評論.第九輯[M].教育科學出版社，2005.

[2]張益萍.對當前我國進城農(nóng)民工子女教育問題的反思[J].理論研究，2011（4）.

[3]何家理.農(nóng)民工子女受教育困境挑戰(zhàn)教育公平[J].唐都學刊，2008（1）.

[4]內(nèi)蒙古自治區(qū)統(tǒng)計局.內(nèi)蒙古統(tǒng)計年鑒-2013[M].中國統(tǒng)計出版社，2013.

[5]申學峰.農(nóng)民工隨遷子女義務教育的財政支持政策建議[J].中國財政，2011（17）.