我國社區(qū)服務發(fā)展現(xiàn)狀與方向

何源

(西北大學 哲學與社會學學院，陜西 西安 710127)

摘要：隨著我國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，社會福利化已成為現(xiàn)代社會的重要發(fā)展趨勢。社區(qū)服務作為社會福利的重要實施平臺，受到政府高度關(guān)注。通過詳細分析國內(nèi)外社區(qū)服務的發(fā)展現(xiàn)狀，指出了我國社區(qū)服務取得的成績和存在的問題，在此基礎(chǔ)上借鑒發(fā)達國家的社區(qū)服務發(fā)展經(jīng)驗，提出了建立和完善中國特色社區(qū)服務的發(fā)展方向。

關(guān)鍵詞：社區(qū)服務；福利化；中國特色；發(fā)展經(jīng)驗

收稿日期：2014-11-18

作者簡介：何源(1989-)，女，陜西省西安人，碩士研究生，從事社會組織、社區(qū)服務建設的研究。

中圖分類號：D669.7文獻標識碼：A

一、我國社區(qū)服務發(fā)展現(xiàn)狀

社區(qū)服務實質(zhì)是一種以政府、社區(qū)居委會和其他方面力量直接提供給社區(qū)成員，取得有益效果并以公共服務形式完成的以物質(zhì)、精神為中心的新型服務模式。社區(qū)服務實質(zhì)就是以社區(qū)為基礎(chǔ)團體，滿足團體成員物質(zhì)與精神生活需求的社會性服務活動。

我國社區(qū)服務是由改革開放前的人民大公社服務轉(zhuǎn)變而來，其產(chǎn)生的主要原因是由于文化修養(yǎng)的提高、經(jīng)濟快速的發(fā)展和政治體制的改革。從1986年民政部開始倡導積極發(fā)展社區(qū)服務以來，我國社區(qū)服務就開始進入了社區(qū)服務探索階段，由民間組織自由管理[1]。直至1997年，政府開始了解和學習國外社區(qū)服務發(fā)展模式，提出了由政府全權(quán)管理的運營方式，建立了許多試點社區(qū)，我國社區(qū)服務進入了發(fā)展階段。2011年，在以人為本，構(gòu)建和諧社會的主題下，政府通過對社區(qū)服務更深層的理解，提出了由政府全權(quán)管理向政府資助、民營投資管理方式過渡的意見，這是我國社區(qū)服務進入改進階段的標志[2]。2014年3月，我國政府又提出了社區(qū)服務需要從政府資助、民營投資轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣_、群眾合作的可持續(xù)發(fā)展模式，社區(qū)服務項目也應該延伸到生活各個領(lǐng)域的要求，我國社區(qū)服務正式進入完善階段[3]。

為了更好的改善人民生活質(zhì)量，提高人民幸福指數(shù)，我國堅持以人為本，服務人民，以社區(qū)為基礎(chǔ)單元，進行“社區(qū)是我家”和諧大家庭的全國范圍活動，對北京、上海、廣州、深圳、成都等多個城市進行試點社區(qū)服務的建設[4]。較為典型的一個例子是北京海淀區(qū)的幸福海岸社區(qū)，這是我國較早的一批試點社區(qū)服務站之一，創(chuàng)始于 20世紀90年代。政府設立了擁有服務人員共43人的社區(qū)綜合辦，10年以上服務經(jīng)驗的人員有11人，人力資源配備齊全，確保了社區(qū)服務能夠落實到社區(qū)內(nèi)402戶居民每一個人身上，很大程度的提高了社區(qū)服務質(zhì)量。但社區(qū)綜合辦屬于政府職能部門，服務人員也屬于政府職能人員，在處理社區(qū)服務事宜的時候會出現(xiàn)職能不明確，互相推諉的情況，使得社區(qū)服務效率低下。2005年本社區(qū)共有免費福利性社區(qū)服務37項，而直至2011年新增自主服務項目卻只有12項，雖然每個服務項目都取得了社區(qū)居民的認可，但項目增加幅度較慢，在這段時間政府招聘擁有專業(yè)知識的服務人員共7人，而社區(qū)綜合辦中大多數(shù)服務人員并不具備專業(yè)服務技能，使得服務項目單一而不豐富。至2012年，社區(qū)綜合辦共接受社區(qū)自發(fā)組織的志愿活動23次，人數(shù)114人次，志愿者人次較少，平均一年不足10人次，政府共支出上千萬花費，其中包括服務項目經(jīng)費、人員工資收入、物資設備等，而人員工資收入就占了72%的支出開銷，試點社區(qū)僅占全國總社區(qū)總量的千分之二，更多的社區(qū)并沒有如此大量的投資開銷。

二、我國社區(qū)服務發(fā)展存在的問題及原因

我國社區(qū)服務誕生初期，政府沒有嚴格的管理和明確的職責限定，更多的是一種自發(fā)的道德約束，鄰里互助、尊老愛幼、幫助婦孺等中華民族的傳統(tǒng)美德是整個社區(qū)服務長期保持和諧、穩(wěn)定、健康發(fā)展的主要因素，而怎樣通過法律和制度方式來管理和發(fā)展社區(qū)服務一直處于探索階段。與此同時，人們對發(fā)展社區(qū)服務的關(guān)注度也隨著社會生活的改變和群體集聚力的增強而越來越高，而社區(qū)服務的發(fā)展速度卻沒有大幅度的提升，這是目前我國社區(qū)服務發(fā)展的核心問題。

從我國社區(qū)服務發(fā)展現(xiàn)狀不難發(fā)現(xiàn)，目前社區(qū)服務存在的問題，大體上主要分為以下幾個方面。

第一，政府過多的參與了社區(qū)服務發(fā)展，處理事情著重在管理制度而輕視了服務本身，在社區(qū)服務項目的實施中“政社不分”，政府的行政管理職能與社區(qū)的自治管理職能產(chǎn)生重疊，現(xiàn)有的社區(qū)服務管理機構(gòu)既沒有特定的職能劃分，也沒有具體的職能限定，降低了社區(qū)服務機構(gòu)的工作效率，也降低了社區(qū)服務的質(zhì)量和效率。

第二，社區(qū)服務人員專業(yè)技能水平較低、缺少大量擁有專業(yè)知識的社區(qū)服務人員，社區(qū)服務項目較為單一，拓展社區(qū)服務項目難度較大。

第三，過多強調(diào)行政參與力量而過少關(guān)注社會參與力量，過多強調(diào)組織建設而疏遠了實際公共服務，社會參與力量較為薄弱，社會參與人數(shù)較為少。

第四，過多強調(diào)硬件建設資本而忽視了建設功能的塑造和轉(zhuǎn)變，單向投入資金龐大，使用資金較為稀少，資金沒有進行有效使用。

根據(jù)西北大學社會學專業(yè)對西安市37個社區(qū)進行的672份調(diào)查問卷顯示，79%的社區(qū)居民表示不滿意目前的社區(qū)服務，62%的社區(qū)服務人員表示如果有合適的機會將會考慮跳槽，87%的社區(qū)服務人員表示需要更多的專業(yè)培訓內(nèi)容，63%的社區(qū)居民表示希望有更多有益的社區(qū)服務項目。所以培養(yǎng)專業(yè)服務人員，拓展社區(qū)服務項目對發(fā)展社區(qū)服務必不可少[5]。

三、發(fā)達國家社區(qū)服務的實踐及經(jīng)驗借鑒

(一)美日兩國社區(qū)服務發(fā)展的過程和經(jīng)驗

歐洲、北美洲及東亞發(fā)達國家早在70年代初期就已經(jīng)開始發(fā)展社區(qū)服務，無論是管理制度、人員安排還是職能范圍都已經(jīng)形成了完整成熟的發(fā)展體系。

美國是西方發(fā)達國家的代表，90年代初期就已經(jīng)形成了鮮明的社區(qū)服務管理體系。美國政府采用的是地方自治制度，即“議行合一”的模式，社區(qū)服務組織不包括政府組織以及政府行政機構(gòu)，是獨立的行政管理組織，政府對其職責實行高度的民主自治方式，社區(qū)服務完全依靠社區(qū)服務組織來行使權(quán)力及義務。由于高度的民主自治，社區(qū)服務組織只有少數(shù)人屬于專職管理人員，大多數(shù)為義工。美國社區(qū)大學二級學報做過一份詳細的統(tǒng)計[6]，18歲以上的成年人有73%的人會參加社區(qū)服務建設活動，大多數(shù)社區(qū)服務組織中，義工的數(shù)量遠超全職的社區(qū)工作人員的人數(shù)，甚至在一些以服務為核心的社區(qū)服務管理中心，義工人數(shù)比全職的社區(qū)工作人員還多一倍，這不僅拓展了社區(qū)服務項目，也提高了整個社區(qū)服務質(zhì)量和水平，增加了社區(qū)服務的人力資源，減少了社區(qū)服務的經(jīng)費投入，增強了居民之間的互助能力。

日本是最早進入發(fā)達國家行列的亞洲國家，其社區(qū)服務理念和制度深受西方發(fā)達國家的影響，但在模仿過程中也發(fā)展了其獨特的一面。日本政府主要采用混合優(yōu)秀方案、進行歸一化治理的方式，政府和社區(qū)服務機構(gòu)分工合作，職能范圍不重疊，在很大程度上避免了兩者之間的矛盾，更多的是合作和互補。政府提供政策保障、制度確立和資金支持，社區(qū)服務機構(gòu)則是主要的執(zhí)行者、監(jiān)督者和建議者，起著保障社區(qū)服務事宜落實的作用[7]。為了輔助地域中心對社區(qū)的管理，社區(qū)居民自發(fā)建立了住區(qū)協(xié)議會，它是居民參與公共事務管理的群眾自治組織，居民自愿參加。日本通過這種混合治理的社區(qū)服務模式，減輕了政府管理社區(qū)服務的壓力，同時引導更多的社區(qū)居民參與社區(qū)服務，擴大了社區(qū)服務組織機構(gòu)，更好的利用已有資源去完善社區(qū)服務，政府和社區(qū)組織兩者有機結(jié)合，相輔相成，共同為社區(qū)服務添磚加瓦。

(二) 發(fā)達國家社區(qū)服務經(jīng)驗對我國社區(qū)服務發(fā)展的啟示

通過對美國和日本社區(qū)服務的借鑒和學習，針對我國目前社區(qū)服務存在的問題，結(jié)合我國的基本國情，筆者認為，要想促進我國社區(qū)服務的長遠發(fā)展，要從以下幾個方面著手改進。

第一，政府在制度和政策上要賦予社區(qū)服務組織權(quán)利和義務，大力支持社區(qū)服務力度。我國政府目前對于社區(qū)服務組織的幫助和引導較為欠缺，由于政府前期對社區(qū)服務組織的資金投入不足，導致社區(qū)服務項目無法順暢進行，社區(qū)服務人員無法進行填補和更新，無法進行相對較為正規(guī)的專業(yè)培訓，針對目前的這種狀況，政府除了增加資金投入之外還應通過發(fā)展民間力量，從運營的角度承接項目來籌集發(fā)展資金。

第二，社區(qū)服務組織應根據(jù)我國的基本國情，成為具有中國特色的社區(qū)服務組織。社區(qū)服務工作的領(lǐng)導核心是政府予以肯定的社區(qū)黨組織，其責任和義務是宣傳貫徹落實黨的路線、方針、政策及國家的相關(guān)法律法規(guī)，組織動員廣大社區(qū)黨員和社區(qū)居民進行和諧，可持續(xù)發(fā)展的社區(qū)服務建設。所以，在不斷擴展社區(qū)服務項目的同時，必須不斷加強和完善社區(qū)黨組織的建設，杜絕不良的負面社區(qū)影響，多增加健康、陽光、有益的社區(qū)服務項目，提高社區(qū)服務組織自身的正能量，加強組織內(nèi)部的自治管理。

第三，完善社區(qū)服務體系建設，提高社區(qū)服務質(zhì)量。我國社區(qū)服務組織應學習國外先進的社區(qū)服務方法，引導社區(qū)居民共同參與社區(qū)服務，全面建設社區(qū)服務組織。政府應給予社區(qū)志愿組織更多的優(yōu)惠政策，吸引更多的社區(qū)居民或志愿者加入到社區(qū)服務組織中來，這樣不僅減輕了政府對于社區(qū)的管理負擔，而且能夠增加社區(qū)居民的參與感，更好的為社區(qū)服務做出貢獻。

四、建立和完善中國特色社區(qū)服務的建議

社區(qū)服務在我國政治、文化、經(jīng)濟領(lǐng)域?qū)儆谛问捷^為新穎，立意較為獨特的服務建設項目，結(jié)合我國不同的地域人文特點，快速、健全、利民的發(fā)展社區(qū)服務，可以更好地促進社區(qū)服務的成長。社區(qū)服務體制的改進，治理方案的構(gòu)建，社會資本的投資及國家政策的關(guān)注，不僅可以將社區(qū)服務導向正確的發(fā)展軌道，也能更好地融合國外有益經(jīng)驗，利用已有的社區(qū)服務發(fā)展成果，完善社區(qū)服務。

社區(qū)服務的主體是社區(qū)居民，社區(qū)服務體制是以社區(qū)居民為核心，認真落實社區(qū)居民的物質(zhì)和精神文化需求，把社區(qū)居民安排得當，促進社區(qū)融合，構(gòu)建和諧社會。社區(qū)服務應在基礎(chǔ)設施，人文關(guān)懷，社會道德等多方面進行拓展和補充，以教育、文化、環(huán)境、醫(yī)療、關(guān)心孤寡、保護婦孺為重點，健全各方面的社會保障系統(tǒng)，尤其在公共資源配置及社會管理方面，應做到盡職盡責。從我國現(xiàn)階段的發(fā)展情況來看，應從以下幾個方面發(fā)展社區(qū)服務。

第一，科學的健康的設置行政社區(qū)服務職責，明確職責的權(quán)利與義務。通過法律和制度的強制手段，制止一切有損社區(qū)居民利益的行為。在處理社區(qū)事務時，政府的行政管理和社區(qū)義務組織應分工合作，避免“政社不分”，提高服務質(zhì)量和服務效率。

第二，由微觀向宏觀管理進行范圍的轉(zhuǎn)變，提高社區(qū)服務水平和社區(qū)服務綜合素質(zhì)。社區(qū)應增加社區(qū)服務人才的培訓，通過招聘的方式，大量聘請具有專業(yè)知識或?qū)嶋H經(jīng)驗的服務人員，提高社區(qū)服務水平，拓寬社區(qū)服務范圍。例如老年人可以增加心理與行為的輔助服務，成年人可以提供矛盾的調(diào)解、利益的糾紛、職業(yè)的需求指導、法律的普及和健康的生活培養(yǎng)等多種服務，青少年可以提供問題行為的勸誡與矯治、健康的學習和愛好培養(yǎng)等服務，單親、弱智兒童和精神障礙者可以提供基本的生活幫助和引導等服務項目[8]。

第三，實現(xiàn)由行政權(quán)力人員直接管理向社區(qū)參與人員間接管理的形式轉(zhuǎn)變?？茖W的運用道德、法律等調(diào)節(jié)手段健全社區(qū)服務體制機制，確保決策的最優(yōu)化以及最大效益，鼓勵社區(qū)參與人員，加大社區(qū)公共服務力度，增加集體活動項目，社區(qū)服務應拓展其范圍和內(nèi)容的范圍，從原來單獨的社區(qū)規(guī)劃、社區(qū)基礎(chǔ)工作分配擴展到社區(qū)高質(zhì)量、目的服務信息建設。社區(qū)服務涵蓋的項目和內(nèi)容應擴展到廣大居民的各個生活領(lǐng)域，從物質(zhì)需求到精神寄托，豐富服務內(nèi)容，增加服務項目。

第四，通過民營和社會義務組織進行社區(qū)資金管理，由政府、民營和社會愛心事業(yè)共同進行資金投入，使資金處于循環(huán)利用狀態(tài)，而非單向投入。利用社會的力量共同發(fā)展社區(qū)服務，將更多的資金用于各項有利于社區(qū)人員生活、工作、學習、娛樂等項目的活動。

由于我國的社區(qū)服務發(fā)展尚處于初始階段，遇到挫折和困難在所難免，但我國同樣具有外國不具備的優(yōu)秀資本，傳承五千年道德觀念，使得我們更容易從人心的內(nèi)在建立和諧健康的社區(qū)服務理念。

五、結(jié)語

社區(qū)服務發(fā)展的核心是社區(qū)居民的物質(zhì)與精神文化需求得到滿足，提高社區(qū)居民物質(zhì)生活水平，并豐富社區(qū)居民精神文化需求。平等互利的社區(qū)參與氛圍是社區(qū)居民之間形成互幫互助精神的資本，也是促進社區(qū)服務發(fā)展、加強社區(qū)組織能力、推動社區(qū)物質(zhì)資源有機結(jié)合的前提。社區(qū)居民共同合作會增加人與人之間的信任感，居民各取所需、各展所長可以滿足一般的社區(qū)居民需求。增加社區(qū)居民對社區(qū)的強烈認同感和歸屬感，是發(fā)展社區(qū)服務的重中之重，社區(qū)將真正成為一個社區(qū)居民團結(jié)友愛的溫馨大家庭。

參考文獻

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[責任編輯、校對：東艷]

Status and Direction of Community Service Development

of Our Country

HEYuan

(School of Philosophy and Sociology, Northwest University, Xi'an 710069, China)

Abstract：With the development of economy and society，social welfare has become an important trend in modern society and community service as an important implementation platform for social welfare which attracts governmental attention. This article points out the community service achievements and existing problems in China through a detailed analysis on the development situation of community service, and proposes to establish and improve community service development with Chinese unique feature on the basis of community service experience of developed countries.

Key words：community service; welfare; Chinese unique feature; development experience