陳留平　周蒙蒙

【摘 要】 為了更加深入地了解行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制現(xiàn)狀，文章采用問卷調(diào)查的形式，圍繞風險評估、單位層面內(nèi)部控制、業(yè)務層面內(nèi)部控制等對行政事業(yè)單位展開調(diào)查研究，以揭示行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題，并提出相應的改進建議。

【關鍵詞】 行政事業(yè)單位； 內(nèi)部控制； 風險防范； 問卷調(diào)查

中圖分類號：F239.66 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2015）15-0092-04

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是促進單位遵循法律法規(guī)、保護資產(chǎn)安全、保證信息真實完整、預防腐敗、提高公共服務效率的有效手段。為加強行政事業(yè)單位內(nèi)控建設，財政部于2012年底發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，并于2014年1月1日正式施行。為了解各單位是否熟悉并實施該規(guī)范、所發(fā)揮作用如何、存在哪些缺陷、如何改進等問題，本文采用問卷調(diào)查的方式，對某市行政事業(yè)單位展開調(diào)查，在分析其現(xiàn)狀的基礎上，提出進一步完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的措施。

一、樣本分析

調(diào)查問卷以《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的內(nèi)容為依據(jù)，結(jié)合行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實際，圍繞單位層面內(nèi)部控制、業(yè)務層面內(nèi)部控制兩個方面展開，以確保問卷具有較好的針對性。本次問卷調(diào)查，調(diào)查時間為2014年7月至2014年11月，歷時5個月，主要采用電子郵件的方式發(fā)放問卷，共收回問卷141份，其中有效問卷130份，有效率為92%。

在收回問卷的單位分布中，行政單位有30家，事業(yè)單位有100家。從被調(diào)查單位的規(guī)模來看，50人以下的有68家，占52.3%；50—100人的有31家，占23.9%；100—200人的有9家，占6.9%；200人以上的有22家，占16.9%。在參與調(diào)查的人員中，單位領導4人，占總?cè)藬?shù)的3.1%；部門負責人49人，占37.7%；一般人員77人，占59.2%。

二、調(diào)查結(jié)果分析

（一）單位層面內(nèi)部控制的調(diào)查結(jié)果

1.對內(nèi)部控制的認識

在對內(nèi)部控制相關知識的掌握情況上，單位領導在“對內(nèi)部控制非常了解”和“是這方面專家”兩項合計數(shù)為60，占46.2%；管理人員兩項合計數(shù)為59，占45.4%；普通職工則多數(shù)為“聽說過，但不了解”和“了解一些基本知識”，具體見表1。這表明，行政事業(yè)單位的人員對內(nèi)部控制相關知識的掌握還不是很到位，對內(nèi)部控制沒有充分重視。

2.單位內(nèi)部控制制度建設

內(nèi)部控制制度是行政事業(yè)單位防范內(nèi)部風險、提升內(nèi)部管理的保證。此次對行政事業(yè)單位內(nèi)控制度建設情況的調(diào)查內(nèi)容主要包括內(nèi)控制度建立、人力資源政策制定以及內(nèi)控制度所包含的具體內(nèi)容。

（1）關于內(nèi)控制度的建立情況，從圖1可以看到，僅有47%的單位有健全或詳細的成文制度，有較基本的成文制度的單位占24.6%，另外28.4%的單位只有一些簡單的或者沒有成文制度，這表明部分單位的內(nèi)部控制制度仍待完善。

（2）對人力資源政策的調(diào)查結(jié)果顯示（見表2），大部分單位都根據(jù)內(nèi)控的要求制定了相應的人力資源政策，尤其是“對內(nèi)部控制關鍵崗位人員的專業(yè)能力要求”和“員工須熟知其所在崗位的職責和內(nèi)部控制規(guī)定”兩項規(guī)定。由此可以看出，近幾年越來越多的單位認識到“人”在內(nèi)部控制中的重要性，制定和實施了有利于單位可持續(xù)發(fā)展的人力資源政策。

（3）關于單位內(nèi)控制度的具體內(nèi)容，由表3可以看出，絕大多數(shù)單位建立了管理層、核心部門的分工制衡機制和內(nèi)部監(jiān)督機制，這有利于提高單位運行管理效率，防止舞弊，控制風險；大部分單位建立了內(nèi)部控制關鍵崗位責任制，這有利于會計人員明確自己的工作職責，落實具體責任。值得注意的是，對各會計崗位的激勵機制和定期崗位輪換制度兩項比例偏低，這可能會對會計基礎工作的規(guī)范化有一定的影響；另外有少部分單位以上內(nèi)控機制均沒有建立，政府及相關部門應予以重視。

3.單位內(nèi)部控制的執(zhí)行

內(nèi)部控制制度建立后，要得以有效發(fā)揮作用，還必須得到有效執(zhí)行。對內(nèi)部控制執(zhí)行情況的調(diào)查內(nèi)容主要包括單位采取的內(nèi)控方法、風險評估的頻率及對內(nèi)部控制執(zhí)行效果的評價等。

（1）內(nèi)部控制方法的運用。從表4可以看出，內(nèi)部控制方法采用最多的是內(nèi)部授權審批控制和不相容崗位相分離，分別占85.4%和82.3%；其次是預算控制、會計控制、歸口管理和單據(jù)控制，分別占76.2%、73.8%、64.6%和58.5%；采用相對較少的是財產(chǎn)保護控制和信息內(nèi)部公開，分別占48.5%和43.8%。由此可看出，內(nèi)部控制方法的總體使用狀況良好。

（2）風險評估。從圖2可以看出，近一半的單位（占44.6%）基本上不進行風險評估；只有13.1%的單位具有很強的風險意識，能夠每半年進行一次風險評估；20.8%的單位一年評估一次；還有21.5%的單位進行風險評估的時間間隔超過一年，這表明行政事業(yè)單位亟待提高風險意識、加強風險控制。

（3）內(nèi)部控制制度的執(zhí)行效果。如圖3所示，認為本單位內(nèi)部控制執(zhí)行效果很好或較好的只占33.8%；超過一半的被調(diào)查人員認為本單位的內(nèi)部控制執(zhí)行效果一般；認為較差的占12.3%；無人認為很差，這說明行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的執(zhí)行效果總體上不太理想。

4.單位內(nèi)部控制存在的缺陷

如表5所示，筆者列舉了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制可能存在的六個問題來進行調(diào)查。調(diào)查結(jié)果顯示，對規(guī)章制度執(zhí)行不嚴格是當前內(nèi)部控制建設和實施中存在的最普遍問題，所占比例高達50%，這進一步驗證了單位內(nèi)控的執(zhí)行效果不理想；第二個比較顯著的問題是監(jiān)督不到位，占比39.5%；其他問題依次為預算控制薄弱，崗位設置不合理，內(nèi)部權責不清、職能重疊；所占比例最少的是財務信息不真實不完整，僅為總數(shù)的12.9%。

（二）業(yè)務層面內(nèi)部控制的調(diào)查結(jié)果

根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，行政事業(yè)單位業(yè)務層面內(nèi)部控制的內(nèi)容主要包括預算業(yè)務控制、收支業(yè)務控制、政府采購業(yè)務控制、建設項目控制、資產(chǎn)控制、合同控制六個方面。

1.單位的業(yè)務活動范圍

由圖4可知，絕大部分行政事業(yè)單位的業(yè)務活動都涵蓋了預算業(yè)務、收支業(yè)務、采購業(yè)務和資產(chǎn)管理，50%的單位有工程項目業(yè)務，62.3%的單位有合同管理業(yè)務。

2.制度及流程的建立

表6為單位各項業(yè)務活動建立內(nèi)控管理工作流程和內(nèi)部管理制度的情況，表中的“比例”為已建立內(nèi)控管理工作流程或內(nèi)部管理制度的單位數(shù)占總共擁有此項業(yè)務活動的單位數(shù)的比例?？煽闯?，除合同管理業(yè)務的兩項指標低于80%外，其他各項業(yè)務的指標均高于80%。

3.各業(yè)務活動內(nèi)控的實施

為分析單位業(yè)務層面內(nèi)部控制的具體情況，筆者針對各項活動設計了一系列的問題。作答方式為：以分值來表示被調(diào)查對象對此項目的態(tài)度，1—5分分別代表“完全不贊同”、“比較不贊同”、“中立”、“比較贊同”、“完全贊同”。

調(diào)查結(jié)果顯示，各項業(yè)務活動的均值均在4分以上，說明行政事業(yè)單位業(yè)務層面的內(nèi)部控制總體狀況良好，但不能對調(diào)查結(jié)果過于樂觀。因為每項業(yè)務活動的流程都是一個完整的業(yè)務鏈，從開始到結(jié)束，每個業(yè)務流程由多個環(huán)節(jié)構(gòu)成，一旦對某個環(huán)節(jié)的控制懈怠，該環(huán)節(jié)很可能馬上就會成為主要風險點，進而引發(fā)整個業(yè)務的危機。比如，預算編制中的風險將直接影響到預算批復、預算執(zhí)行、決算和考評等環(huán)節(jié)。因此，不能以總體狀況來下定論，而應對調(diào)查結(jié)果仔細分析研究，發(fā)現(xiàn)其細微之處的問題。以下便是對業(yè)務活動的逐項分析。

第一，預算管理。單位預算業(yè)務中，預算反饋環(huán)節(jié)控制得最好，均值為4.41分；其次是預算調(diào)整、預算指標分解、預算編制環(huán)節(jié)，均值分別為4.4、4.39、4.37分；相對較為薄弱的環(huán)節(jié)是預算考核，均值僅為4.25分。因此，單位后期預算業(yè)務的控制重點應放在預算的考核上，以避免預算目標難以實現(xiàn)、預算管理流于形式。第二，收支管理。在調(diào)查的六項業(yè)務中，收支業(yè)務的平均分值最高，五個選項的均值皆在4.5分以上，其中有三項在4.7分以上，分別是“嚴格貨幣資金收付的審核”4.76分、“嚴格印章和票據(jù)的管理與保管”4.74分、“對資金收支進行嚴密的會計記錄”4.73分；另外兩項“單位財務管理具有完整的授權審批制度”和“對所籌集的資金進行嚴密的跟蹤管理”的均值分別為4.61分和4.56分?？梢?，單位對于收支業(yè)務的基礎性工作做得比較扎實，控制力度也較大。第三，采購管理。單位的采購業(yè)務在采購審批和會計記錄兩個環(huán)節(jié)控制得比較好，均值分別為4.49分和4.52分；另外三項，“采購預算和計劃編制合理”“采購驗收規(guī)范”“采購業(yè)務的招投標機制科學”的均值分別為4.44、4.42、4.4分。第四，建設項目。建設項目在所有的業(yè)務活動中得分最低。分值最高的是項目招標環(huán)節(jié)，為4.4分；工程立項、竣工驗收、價款結(jié)算、工程概算四個環(huán)節(jié)的均值分別為4.39、4.35、4.32、4.23分?？梢?，工程概算與實際不符和價款結(jié)算管理不嚴是單位反映出的在項目建設過程中存在的主要問題，擁有此項業(yè)務活動的單位須提高警惕，加強管理。第五，資產(chǎn)管理。資產(chǎn)管理是單位控制力度第二大的業(yè)務，僅次于收支管理。其中，單位對于新增資產(chǎn)的入賬控制最嚴格，該項均值為4.64分；另外三項依次為資產(chǎn)使用及維護4.53分、資產(chǎn)處置4.47分、資產(chǎn)盤查4.46分。第六，合同管理。相較而言，單位合同管理流程中各環(huán)節(jié)的控制力度最均勻，各項的均值都相差不大，分別是“注重合同對方主體資格的審查”4.39分，“不存在越權簽訂合同”4.42分，“合同簽署后能立即明確相關責任人”4.39分，“對合同履行情況實施有效監(jiān)控”4.38分。

三、結(jié)論與建議

通過本次問卷調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，單位在人力資源政策的制定，分工制衡機制、監(jiān)督機制的建立，授權審批控制、會計控制等內(nèi)控手段的采用，財務信息的真實性完整性，各項業(yè)務活動的內(nèi)控工作流程和管理制度建立以及收支管理、資產(chǎn)管理等方面做得比較好，但仍然存在以下問題需要充分認識并加以改進。第一，對內(nèi)控相關知識的掌握不夠。第二，內(nèi)部控制制度不健全。調(diào)查中的多數(shù)單位尚未制定出系統(tǒng)規(guī)范的內(nèi)部控制制度，尤其是對各會計崗位的激勵機制和定期崗位輪換制度的建立還有較大提升空間。第三，對風險的識別和評估不夠充分。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，行政事業(yè)單位普遍風險意識不強，只有少數(shù)單位能夠定期進行風險評估，這無疑給單位的正常運行埋下隱患。第四，內(nèi)部控制執(zhí)行不力。結(jié)合圖3和表5可看出，對內(nèi)控制度的執(zhí)行不嚴格、執(zhí)行效果不好是單位內(nèi)部控制存在的首要缺陷。第五，內(nèi)部監(jiān)督乏力。雖然大部分單位建立了內(nèi)部監(jiān)督機制，但監(jiān)督不到位仍是單位內(nèi)控存在的第二大缺陷，這說明行政事業(yè)單位的監(jiān)督力度不夠。第六，對預算業(yè)務和建設項目的控制落實不到位，這兩項是單位業(yè)務層面內(nèi)部控制的薄弱點。預算業(yè)務的問題主要在于預算考核不嚴格、不合理，建設項目的問題主要在于工程概算與實際不符和價款結(jié)算管理不嚴。

針對此次問卷調(diào)查的分析結(jié)果，本文提出以下建議：

第一，加強對內(nèi)控知識的普及教育。行政事業(yè)單位的領導人在單位內(nèi)部控制體系中居于主導地位。因此，首先必須加強對單位領導在內(nèi)控知識方面的宣傳培訓，豐富其知識儲備，培養(yǎng)良好的內(nèi)控意識，從而切實履行起健全本單位內(nèi)部控制的職責。其次，內(nèi)部控制是一個全員參與的活動，需要整個團隊的團結(jié)協(xié)作，所以必須加強對單位所有員工內(nèi)控知識的培訓和思想教育工作，使員工了解并自覺參與到對本單位各項業(yè)務的全程控制和全員控制過程中。

第二，建立健全內(nèi)部控制制度體系。要使行政事業(yè)單位內(nèi)部控制能更好更快地發(fā)展，就必須建立一套完善、規(guī)范的的內(nèi)部控制制度?？梢詮娜齻€方面入手：一是以國家法律、法規(guī)和相關政策為依據(jù)，并參考國際上的內(nèi)部控制相關條例，結(jié)合自身的實際情況，設計出一套適合本單位的內(nèi)部控制制度；二是加強對自身重要部門和薄弱環(huán)節(jié)的控制，使制度本身能夠發(fā)揮突出重點、彌補弱點的優(yōu)勢作用；三是制度本身要具有全面且靈活的特點，要能及時根據(jù)單位實際狀況的變化調(diào)整內(nèi)部控制制度。

第三，提升內(nèi)控執(zhí)行力。首先，強化風險控制。各單位應該著眼于實際，針對自身在風險控制方面的缺陷，盡快建立風險評估機制并保證運行，包括識別風險、估計風險的重大性及評估風險發(fā)生的可能性，在風險識別和風險分析的基礎上選擇合適的風險應對策略，以實現(xiàn)對風險的有效控制。其次，構(gòu)建內(nèi)控考核機制。各單位應落實內(nèi)控執(zhí)行的責任，并對內(nèi)控執(zhí)行情況進行客觀公正的考核、評價，同時將考核結(jié)果與職工獎懲結(jié)合起來，對認真履行內(nèi)控規(guī)定的部門和人員給予物質(zhì)或精神上的獎勵，對違規(guī)操作進行行政或經(jīng)濟處罰，只有這樣才能促進內(nèi)部控制制度的推行，也才能促進行政事業(yè)單位領導和相關人員盡職盡責做好內(nèi)部控制工作。最后，強化監(jiān)督力度。一是各單位應該重視內(nèi)部監(jiān)督的作用，強化內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)的獨立性和權威性，切實提高內(nèi)部監(jiān)督機制的有效性；二是建立內(nèi)部監(jiān)督責任制，規(guī)范內(nèi)部監(jiān)督從業(yè)人員的監(jiān)督行為，避免監(jiān)督工作的盲目性和隨意性；三是加強對單位領導的監(jiān)督，重大事項必須經(jīng)過集體決議，從決策環(huán)節(jié)加強對權力的約束和監(jiān)督。

第四，加強對業(yè)務活動薄弱點的控制。各單位要加強對業(yè)務活動薄弱點的控制。首先，對于預算業(yè)務，重點關注預算考核環(huán)節(jié)，建立完善的預算考核機制，科學設計考核指標，合理劃分考核主體和責任主體，在此基礎上有效實施考核；其次，對于建設項目，要依據(jù)總概算詳細劃分每一階段各項目的概算金額，并建立嚴格的工程款、材料設備款及其他費用的支付審批制度，嚴格按照規(guī)定使用工程資金，確保將實際投資額控制在批準的范圍內(nèi)；最后，實行季度集中確認和按照合同約定的付款節(jié)點分次確認相結(jié)合的辦法，來確認進度工程量并支付進度款，杜絕出現(xiàn)計劃外付款、無進度付款和脫離監(jiān)督付款的現(xiàn)象。

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