胡勇

摘 要：農(nóng)村基層組織擔負著凝聚人心、服務群眾、推動發(fā)展、促進和諧的重要責任。如何做好新形勢下農(nóng)村基層組織建設工作，是當前需要認真探討和迫切解決的重要課題。廣州市白云區(qū)從基層黨（政權）組織建設、集體經(jīng)濟組織建設以及村民自治組織和制度建設上入手，增強基層組織的凝聚力、戰(zhàn)斗力、服務力和發(fā)展力，推動了社會主義新農(nóng)村建設的順利推進。

關鍵詞：農(nóng)村基層組織建設；問題與對策；廣州市白云區(qū)

中圖分類號：D267.2 文獻標志碼：A 文章編號：1008-2697（2015）03-0062-05

農(nóng)村基層組織是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎，是建設社會主義新農(nóng)村的根基和關鍵。農(nóng)村基層組織擔負著凝聚人心、服務群眾、推動發(fā)展、促進和諧的重要責任。隨著改革進入攻堅期和深水區(qū)，農(nóng)村黨（政權）組織、集體經(jīng)濟組織和村民自治組織等基層組織也發(fā)生了一系列變化，農(nóng)村基層組織建設也面臨著一些新的壓力和挑戰(zhàn)。如何貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，做好新形勢下農(nóng)村基層組織建設工作，進一步增強基層組織的凝聚力、戰(zhàn)斗力、服務力和發(fā)展力，是當前我們需要認真探討和迫切解決的重要課題。

一、廣州市白云區(qū)農(nóng)村基層組織概況

廣州市白云區(qū)東鄰黃埔區(qū)，西靠佛山市南海區(qū)，北接花都、從化區(qū)，南連天河、越秀、荔灣3區(qū)。區(qū)域面積795.79平方公里，常住人口222.27萬人，其中戶籍人口83萬人，外來人口140多萬。白云區(qū)下轄18個街道、4個鎮(zhèn)，118個村民委員會和48個街道集體經(jīng)濟組織共166個基層組織，90%以上的基層組織總體情況較好。

（一）基層黨（政權）組織

2013年白云區(qū)有基層黨組織1886個，基層黨員42701人，基層組織“兩委”干部1128人，其中交叉任職的591人，占“兩委”干部總數(shù)的53%；書記、主任（社長）一肩挑的130人，占“兩委”干部總數(shù)12%。白云區(qū)“兩委”干部特別是主要負責人集中于40至60歲這個年齡段，大多數(shù)“兩委”班子是老中青結合，隊伍活力有所提升。白云區(qū)“兩委”干部以高中、中專學歷為主，大專以上學歷的干部日趨增多，文化水平逐步提高。不少村黨組織書記、村委會主任經(jīng)濟頭腦敏銳，為村辦實事意識強烈，帶領村民致富的熱情高。

（二）集體經(jīng)濟組織

村和經(jīng)濟聯(lián)社班子思路清晰、敢干會干，按照政府在規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)上的導向指引，依托獨特的區(qū)位優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)基礎，走出了一條發(fā)展特色支柱產(chǎn)業(yè)的新路子。三元里經(jīng)濟聯(lián)社以發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)為主，全力打造國際化高檔次的皮具、化妝品等專業(yè)市場；棠下經(jīng)濟聯(lián)社以中韓建交20周年為契機，將遠景路打造成富有韓國特色的商業(yè)街；鐘落潭鎮(zhèn)長腰嶺村著力打造裘皮產(chǎn)業(yè)，引導村民逐步做大，實現(xiàn)規(guī)范化、規(guī)?；?jīng)營，現(xiàn)已成為全球最大的水貂碎料加工基地；黃石街馬務社區(qū)近年來大力推進舊廠房、舊工業(yè)小區(qū)的改造升級，積極促成農(nóng)博館、國際單位、中海聯(lián)8立方等項目的建成，連片打造了創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。

據(jù)統(tǒng)計，2013年，白云區(qū)118個村、48個街道集體經(jīng)濟組織集體經(jīng)濟總收入約40億元，平均每個基層組織年收入2000萬元以上。其中三元里、永泰、槎龍、聯(lián)邊、棠溪、望崗、蕭崗、沙鳳、朝陽共9個基層組織年收入在億元以上。排名第一的三元里經(jīng)濟聯(lián)社年收入達到4.57億元，2663名社員人均收入約17萬元，人均股份分紅達到4.96萬元。

（三）村民自治組織

近年來，白云區(qū)堅持加強黨對基層工作的領導，探索出了一條以黨組織為核心，黨組織、村民委員會（經(jīng)濟聯(lián)社）、集體經(jīng)濟組織“三元”共治的模式。在推進“四議兩公開”工作中，要求所有基層組織重大事項，必須由黨支部或黨總支在廣泛征求意見的基礎上提出初步意見，然后提交黨員大會審議、村民代表會議或村民會議決議，從根本上保證了村黨支部在領導本村工作中的主導地位。

經(jīng)過不斷的實踐、修改和完善，各基層組織基本上都建立完善了“兩委”聯(lián)席會議、村務和財務公開、民主決策和民主監(jiān)督、“三資”管理、黨的建設、組織生活等有關制度，在實踐中也發(fā)揮了非常重要的作用，有力推動了基層民主自治和黨風廉政情況的好轉(zhuǎn)。2012年白云區(qū)推行了街道集體經(jīng)濟組織管理改革工作，經(jīng)濟聯(lián)社“三資”管理平臺運行良好，實現(xiàn)了集體資產(chǎn)管理新模式，做到了家底清、管得住、效果好，大大提升了群眾對基層組織“兩委”班子的信任。

白云區(qū)規(guī)定村、經(jīng)濟聯(lián)社大額開支在“兩筆會簽”（村委會或聯(lián)社主任、村務公開監(jiān)督小組或民主理財小組組長）后須經(jīng)黨組織書記簽名，黨組織不同意的大額開支，交由村民、社員代表大會研究確定。同時，實施村賬鎮(zhèn)管、社賬村管和“印鑒分離”等制度。在鎮(zhèn)設立“農(nóng)村會計代理中心”，配備專門工作人員代理各村會計賬目。各村將社賬納入村統(tǒng)一管理，由村會計負責統(tǒng)一記賬。社的印章由村統(tǒng)一保管并實現(xiàn)村、社“雙鎖”制，形成互相制約的監(jiān)督機制。

二、農(nóng)村基層組織建設中存在的主要問題

在肯定成績的同時，我們也看到了在農(nóng)村基層組織建設中的不足和短板，長期形成的一些矛盾和問題逐漸顯現(xiàn)出來。

（一）基層黨（政權）組織戰(zhàn)斗堡壘不硬

白云區(qū)基層“兩委”干部中，存在著年齡結構失衡、老化趨向。太和鎮(zhèn)北村、頭陂、和龍、米龍、南嶺、柏塘等村的黨支部書記，已連任數(shù)屆，面臨退休，卻沒有合適的接班人；景泰街柯子嶺村班子10位成員中最年輕的已有52歲，平均年齡達到55歲。

部分基層“兩委”干部思想松懈，墨守成規(guī)?；鶎咏M織“兩委”班子存在對基層組織建設思想認識不到位、工作不重視等問題，使得村社工作比較被動。有的村“兩委”干部對工作要求不嚴，標準不高，面對工作出現(xiàn)的各種矛盾和困難，畏難情緒嚴重，工作主動性差，思路不多，措施不得力，在貫徹落實上級重點工作時打折扣。有的同時經(jīng)營企業(yè)，將過多的精力投入自己的產(chǎn)業(yè)，對勤政有很大影響，甚至出現(xiàn)晚上應酬活動過多，白天不見人的情況。

基層“兩委”干部的能力水平參差不齊。白云區(qū)農(nóng)村基層組織凝聚力、號召力、戰(zhàn)斗力不強等問題開始凸顯，并成為限制村（社）集體經(jīng)濟組織發(fā)展的“瓶頸”。由于“兩委”班子能力有限，領導能力、管控能力和駕馭能力不足，工作機制運行不完善，導致經(jīng)濟社會發(fā)展局面較差，“兩違”、信訪問題隱患較多。有些“兩委”班子甚至內(nèi)部不團結，嚴重對立，村社管理混亂，上級交辦的重點工作任務難以開展落實。今年初進行的兩委換屆選舉中，全區(qū)有15名村支部書記和村主任因為缺乏進取精神，工作不積極，政績平平而落選。

（二）集體經(jīng)濟組織發(fā)展不強

白云區(qū)集體經(jīng)濟組織整體發(fā)展并不平衡，還存在效益不高、思路不清、人才缺乏等問題，嚴重制約著基層組織的良性運轉(zhuǎn)。

1.集體經(jīng)濟組織之間及內(nèi)部發(fā)展不平衡。一方面，農(nóng)村與街道集體經(jīng)濟組織之間不平衡。從年收入上看，街道集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟規(guī)模明顯高于鎮(zhèn)區(qū)農(nóng)村，年收入超億元的均為街道集體經(jīng)濟組織。鐘落潭鎮(zhèn)共37個村總收入僅為4794萬元，黎家塘村等3個村低于20萬元。而三元里街三元里經(jīng)濟聯(lián)社年收入達到4.57億元。村集體收入不高直接影響村“兩委”班子的運作，江高鎮(zhèn)1/3的村集體收入不夠支出，在加強公共管理、改善村民福利等方面能夠發(fā)揮的作用不明顯。另一方面，村級組織與社級組織之間發(fā)展不平衡。白云區(qū)部分村的集體土地和物業(yè)登記在經(jīng)濟社一級，需要靠經(jīng)濟社上交管理費來維持運轉(zhuǎn)?！皟晌卑嘧右蛟诮?jīng)費上受制于經(jīng)濟社，對經(jīng)濟社的掌控力、領導力不足，使得有些工作在經(jīng)濟社一級得不到推進和落實。

2.集體經(jīng)濟發(fā)展效益不高。大多數(shù)村和街道集體經(jīng)濟組織的收入結構不合理，經(jīng)濟發(fā)展嚴重依賴物業(yè)出租和土地出租?？伦訋X經(jīng)濟聯(lián)社近8成的收入依賴物業(yè)出租收入；均禾街各經(jīng)濟聯(lián)社在集體土地開發(fā)后，由原來耕地轉(zhuǎn)入耕屋，以出租屋收入為主。一旦土地開發(fā)建設完畢，集體收入就沒有了可增加的空間，可持續(xù)發(fā)展動力嚴重不足。單純以物業(yè)出租為經(jīng)濟發(fā)展方式，極易引發(fā)違法用地、違法建設等不法行為的產(chǎn)生。入駐企業(yè)以勞動密集型、簡單加工的低端產(chǎn)業(yè)為主，仍處于“小散亂”粗放式發(fā)展方式，給政府在勞資、打假、食品安全等工作方面帶來巨大社會管理壓力。

3.集體經(jīng)濟發(fā)展思路不清、人才不齊。村社中有人認為，集體沒有有形資產(chǎn)了，加上有事難議、議而不決現(xiàn)象普遍，發(fā)展經(jīng)濟所需的土地、資本、勞動等要素也不具備，發(fā)展村級集體經(jīng)濟找不到出路和增長點。絕大多數(shù)村社集體經(jīng)濟組織既缺乏懂得現(xiàn)代農(nóng)村經(jīng)濟管理的專業(yè)人才，又缺乏經(jīng)濟發(fā)展急需的科技人才。在一些村社集體經(jīng)濟組織中，存在著決策拍腦袋、發(fā)展思路不清、無視集體財產(chǎn)流失、忽視市場經(jīng)濟規(guī)律、產(chǎn)品科技附加值低、可持續(xù)發(fā)展和競爭力弱等現(xiàn)象。

（三）村民自治和制度建設效果不佳

《中華人民共和國村民委員會組織法》明確規(guī)定了國家與農(nóng)民的利益關系、黨支部與村委會之間的關系、村干部與村民之間的關系，為基層民主制度建設指明了方向。但是，以村民自治為核心的農(nóng)村基層民主制度尚不完善，在實際操作中還存在不少問題，主要表現(xiàn)在：村民大會、村民代表大會形同虛設，黨支部不具備統(tǒng)領全局的核心作用，有些村的黨支部丟了主業(yè)而困在繁雜的事務當中，村委會的作用不能得到正常有效的發(fā)揮，有些村的村民自治變成了“村委會自治”甚至“村主任自治”。

隨著農(nóng)村改革的不斷深化、市場經(jīng)濟的快速發(fā)展以及基層民主政治建設的迅速推進，群眾渴望管理集體事務的要求越來越強烈。白云區(qū)各村旅外華僑多，接受外界新生事物比較快，民主和維權意識日益增強，廣大農(nóng)民（社員）表現(xiàn)出空前的參政熱情。但是，另一方面，在村“兩委”換屆選舉工作中，以宗族宗派為基礎而形成的宗族勢力在白云區(qū)一些農(nóng)村重新抬頭和蔓延，宗族中少數(shù)不法分子將個別人的利益與宗族群體捆綁，利用宗族情感，煽動本宗族以群體對抗形式，與其他群眾發(fā)生沖突，直接影響選舉工作。

目前基層組織制度基本完善，但制度的執(zhí)行主要靠“兩委”班子的自覺性，仍缺乏有效的民主監(jiān)督。部分村、經(jīng)濟聯(lián)社包括經(jīng)濟社在“三公開”、民主管理上還存在薄弱環(huán)節(jié)，特別是經(jīng)濟合同簽訂、財務管理、“外嫁女”問題等方面存在的漏洞和不足，容易引發(fā)群眾對合同、財務、集體土地、“外嫁女”等問題矛盾的上訪。依據(jù)《合同法》，物業(yè)租賃期限最長為20年，但是有的村社合同的租賃期都長達25年，乃至30年。還有少數(shù)村社無視《土地管理法》，違規(guī)租賃集體土地。由于缺乏有效的監(jiān)督，導致不少集體所有制財產(chǎn)流失，極少數(shù)“兩委”干部公飽私囊，貪污腐化。2013年，廣州市紀委指導開展重點整改工作，查辦白云區(qū)81名干部違紀違法案件，其中大部分為農(nóng)村基層干部。

三、加強農(nóng)村基層組織建設的對策

白云區(qū)地域廣、面積大，城、鄉(xiāng)和城鄉(xiāng)結合部三種形態(tài)突出，經(jīng)濟發(fā)展、人口結構、城鄉(xiāng)建設、社會服務管理都有較大差異，因此，加強基層組織建設，既要在整體上統(tǒng)籌謀劃，在加強基層黨（政權）組織建設、集體經(jīng)濟組織建設、村民自治建設等方面制定統(tǒng)一政策和剛性制度，又要兼顧不同村社的歷史性、差異性和特殊性，堅持分門別類，一村一策的工作思路，推動基層組織建設健康有序發(fā)展。

（一）加強基層黨（政權）組織建設，解決戰(zhàn)斗堡壘“不硬”的問題

村“兩委”班子是村社的“領頭雁”，是貫徹執(zhí)行區(qū)委、區(qū)政府決策部署的骨干力量。因此應從抓班子、抓隊伍入手，提高村干部綜合能力和工作水平，建立健全管理機制，制定激勵措施，激發(fā)村干部干事創(chuàng)業(yè)的熱情。

一是提升村社干部整體素質(zhì)。繼續(xù)推進村社“兩委”干部“三會”（會講話、會開會、會辦事）全覆蓋培訓，以提高經(jīng)濟管理、社會治理能力為重點，增強基層干部依法高效履職的意識和能力。以筑牢思想防線為著眼點，加大村級干部的思想政治和法紀知識教育，提高政策水平、法紀意識和廉潔自律意識。針對白云區(qū)部分村社干部年齡偏大、學歷偏低問題，著力建設一支以書記主任為帶頭人、“兩委”干部為主心骨、本地大學生村官為生力軍的年輕化、知識化、梯次化干部隊伍。建立“兩委”班子后備干部庫和人才庫，為村社換屆儲備候選人才。

二是進行組織統(tǒng)籌調(diào)配。根據(jù)基層黨組織分類定性結果，對不勝任現(xiàn)職的黨組織書記，及時進行調(diào)整。對不履行職責、群眾反映較大的村委會、經(jīng)濟聯(lián)社負責人，按照村民委員會組織法啟動罷免程序。對于工作薄弱村，應下派得力黨員干部擔任“第一書記”幫助整頓。2013、2014年白云區(qū)抽調(diào)全區(qū)各單位166名優(yōu)秀年輕干部下基層掛職，成效明顯。駐村干部利用各自資源，發(fā)揮優(yōu)勢，想方設法為基層辦實事，做好事，得到了群眾的熱烈擁護支持。今后要繼續(xù)把該項工作長期開展下去，并逐步完善，打造成基層組織建設的亮點工程。

三是優(yōu)化黨組織設置。白云區(qū)一些村社黨支部過于龐大，有的黨支部黨員人數(shù)達100多人，不利于黨組織的管理和發(fā)展?？梢韵韧菩懈母镌圏c，對黨組織戰(zhàn)斗力較強、干部隊伍有保證、條件成熟的村社黨組織進行升格，成立黨委或黨總支，推進在村（居）經(jīng)聯(lián)社和經(jīng)濟社中建立黨支部，并將經(jīng)聯(lián)社黨支部和經(jīng)濟社黨支部納入“兩新”黨組織管理范疇，實現(xiàn)黨組織的“神經(jīng)末梢”延伸到最基層，加強對經(jīng)濟組織的監(jiān)督和領導。

（二）強化村民自治組織和制度建設，解決民主監(jiān)督“效果不佳”的問題

農(nóng)村、轉(zhuǎn)制社區(qū)發(fā)生的問題，很多是由于缺乏制度的約束和外部的監(jiān)督，使少數(shù)人有空子可鉆。為此，要進一步完善基層組織建設規(guī)章制度建設，從制度上管住、管好村社干部。

一是規(guī)范“三資管理”?！叭Y”（資金、資產(chǎn)、資源）是村社集體經(jīng)濟的“命脈”，是群眾上訪投訴最多的領域，“三資”是否公正、公開、高效管理，關系到基層能否和諧穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。繼續(xù)完善農(nóng)村集體資產(chǎn)交易平臺、農(nóng)村集體經(jīng)濟財務監(jiān)管平臺建設，深化區(qū)交易中心、鎮(zhèn)“三資”服務中心（街道聯(lián)社交易站）兩級平臺建設。凡是新增、減少、變更的資產(chǎn)必須及時公布，實現(xiàn)資產(chǎn)交易和財務管理實時在線監(jiān)控，讓群眾清楚明白。同時將兩個平臺的建設情況作為考核街鎮(zhèn)和村社干部的重要指標。江高鎮(zhèn)建立了大額資金使用異動預警機制，與農(nóng)村商業(yè)銀行簽訂《村社金融服務合作框架協(xié)議》，對每天支取5萬元以上，每月累計50萬元以上的資金流向?qū)嵭袆討B(tài)管理和實時監(jiān)控。

二是規(guī)范“兩委”工作運行機制。理順村“兩委”關系，實行村黨組織領導下的村民自治，著力解決少數(shù)村組織和村委會“兩張皮”、“兩委”班子不和、基層黨組織戰(zhàn)斗力不強等問題。堅持“一村一策”，分類實施，因村而異扎實推進完善民主監(jiān)督機構、健全民主公開工作制度、創(chuàng)新民主議事機制、建設民主公開平臺等四項工作，形成公開到位、溝通到位、監(jiān)督到位的基層民主工作新局面。強化村黨組織對村集體經(jīng)濟的監(jiān)督，凡是沒有經(jīng)村黨組織討論同意的村社大額開支、重大事項開支一律不得列支。同時，在有條件的村社推行“政經(jīng)分離、政社分離”，讓基層黨組織回歸黨建主業(yè)，自治組織回歸社會管理和服務職能，集體經(jīng)濟組織回歸集體資產(chǎn)經(jīng)營管理職能，避免基層干部權力高度集中。要積極引導村社將有關“兩委”工作運行的制度規(guī)范，寫入“村規(guī)民約”，并明確考核獎懲。

三是嚴格管理黨員隊伍。嚴把黨員“入口關”，優(yōu)化黨員隊伍質(zhì)量，探索引入發(fā)展黨員競爭機制，多種渠道發(fā)展年輕優(yōu)秀黨員，如學習南海做法，開展“實名推優(yōu)”工作，將發(fā)展黨員關口前移，對考察入黨積極分子，通過筆試、面試實行公開選拔，變發(fā)展黨員工作“內(nèi)部討論”為“公開選拔”，接受黨員群眾監(jiān)督，從制度上預防發(fā)展黨員中“近親繁殖”、“論資排輩”和“暗箱操作”等問題。對黨員、預備黨員、入黨積極分子實行量化測評，將黨員志愿服務村社活動情況納入黨員考核評優(yōu)工作，實現(xiàn)考核由“理論層面考核”向“服務層面考核”的轉(zhuǎn)變，切實提高黨員的服務意識。

（三）加大政策、經(jīng)濟幫扶力度，解決集體經(jīng)濟組織“不強”的問題

白云區(qū)基礎薄弱、集體經(jīng)濟發(fā)展較為落后的村仍有相當一部分。對于這些非主觀原因造成的后進村，要采取積極的幫扶措施，保障其維持正常運作，幫助其發(fā)展經(jīng)濟，從而改善整體村社面貌。

一是落實經(jīng)費保障。要加大基層黨建工作的財政支持和幫扶力度，適當提高經(jīng)濟發(fā)展薄弱的村社黨組織工作和活動經(jīng)費，保證基層黨組織日常活動的開展。全面落實村黨支部書記報酬待遇，合理確定其他村干部報酬待遇，不低于上年度當?shù)厣鐣骄べY水平。對集體經(jīng)濟薄弱村、入不敷出村的“兩委”干部，適當提高生活補貼。

二是落實政策和規(guī)劃扶持。農(nóng)林、水務、財政等部門要將涉農(nóng)資金和項目向村級集體經(jīng)濟傾斜，并向上級部門爭取對村級集體經(jīng)濟發(fā)展的扶持獎勵資金。村鎮(zhèn)銀行等金融機構要延伸農(nóng)村服務鏈條，創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務方式，加大對村社集體經(jīng)濟組織信貸支持力度。鼓勵本地企業(yè)對集體經(jīng)濟薄弱的村開展幫扶，開展村企合作。對于不適宜發(fā)展工業(yè)的農(nóng)村，農(nóng)業(yè)部門要進行引導和規(guī)劃，充分利用當?shù)靥厣Y源，發(fā)展“農(nóng)家樂”休閑旅游業(yè)、生態(tài)觀光農(nóng)業(yè)，擴大農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，大力開展農(nóng)產(chǎn)品深加工業(yè)，創(chuàng)建農(nóng)產(chǎn)品特色品牌，拓寬村級集體經(jīng)濟收入來源。

三是落實環(huán)境綜合整治。對薄弱村社和典型后進村，按照經(jīng)濟發(fā)展、村容村貌、社會服務管理、“兩違”和制假販假、綜治信訪維穩(wěn)、“兩委”班子建設六個方面進行環(huán)境綜合整治，為經(jīng)濟發(fā)展提供良好的“軟環(huán)境”。政府要將公共服務資源向農(nóng)村延伸，并適當向集體經(jīng)濟薄弱的村社傾斜，重點完善供水供電、教育、醫(yī)療、交通、環(huán)衛(wèi)等基礎設施，為經(jīng)濟發(fā)展打造便利的“硬環(huán)境”，保證村社的良好運作管理。景泰街柯子嶺經(jīng)濟聯(lián)社開展市場周邊環(huán)境整治活動，建立巡查監(jiān)管長效機制；人和鎮(zhèn)崗尾村對舊文化中心進行優(yōu)化升級，每年可為集體經(jīng)濟增收20萬元。

總之，農(nóng)村基層組織建設是一項系統(tǒng)工程，是一項長期而艱巨的任務。黨的十八屆三中全會強調(diào)“創(chuàng)新基層黨建工作，健全黨的基層組織體系，充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用”。強化農(nóng)村基層組織建設，必須強化黨（政權）的組織建設，必須強化集體經(jīng)濟組織建設，必須強化村民自治建設，引導廣大干部群眾積極投身社會主義新農(nóng)村建設，為全面推進深化改革和全面推進依法治國作出積極貢獻。

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（責任編輯：肖訓生）