葉其藍

摘 要：以食品安全問題的產生根源為基本依據(jù)，運用調研和分析法，契合廣州市的實際，立足源頭，從法規(guī)、標準、技術、執(zhí)法、獎懲、風險評估、宣傳教育機制諸方面，較系統(tǒng)地提出了具可操作性的食品安全監(jiān)管應對策略，為廣州市開展食品安全監(jiān)管提供有價值的決策參考。

關鍵詞：食品安全；食品安全監(jiān)管；風險評估；追溯技術系統(tǒng)；對策研究

中圖分類號：X956 文獻標志碼：A 文章編號：1008-2697（2015）03-0073-06

一、背景、現(xiàn)狀與問題

世界衛(wèi)生組織對食品安全的定義是“食物中有毒、有害物質對人體健康影響的公共衛(wèi)生問題”。食品安全涉及千家萬戶，涉及到每一個人，涉及到大家的身體健康。世界各國重視食品安全，發(fā)達國家為確保食品安全施以重典。我國近年加大了食品安全的保障力度，國家層面的法律相繼出臺并實施。近年來，廣州食品質量安全朝好的方向發(fā)展，人們對食品的放心程度有所提升，但食品的質量安全仍是群眾不得不關心的重大問題。由于種種主觀和客觀因素，這些年，食品安全事件時有發(fā)生，從鯪魚罐頭的孔雀石綠事件到毒豇豆事件；從瘦肉精、多寶魚、紅心鴨蛋事件，到綿綿不絕的三聚氰胺毒奶粉事件；從毒生姜事件，到鎘毒大米、病死豬事件；還有最近的鹵鴨脖亞硝酸鹽中毒事件[1]等等，對廣大人民群眾的健康造成了損害，人們對食品安全產生了信心危機。2013年5月16日，廣州市食藥監(jiān)管局在抽檢的大米中，竟然發(fā)現(xiàn)有44%批次大米的重金屬——鎘含量超標[2]。從發(fā)生的食品安全事件看出，廣州市食品安全監(jiān)管體系還不健全，還不到位，還有很長的路要走。

對監(jiān)管/標準機構、食品/餐飲企業(yè)、農貿市場等多單位開展的多層次調研結果來看，廣州市食品質量安全及其監(jiān)管情況，總的來說還是比較好的。特別是城市中心區(qū)的大型食品企業(yè)、大型餐飲企業(yè)、大型農貿市場、食品超市，其食品質量安全基本能得到保證。但食品小作坊、流動攤販、低檔快餐店、不規(guī)范的食品批發(fā)市場、地下食品企業(yè)、偏遠農貿市場，食品安全情況堪憂，基層監(jiān)管力量較薄弱、不到位，食品安全事件時有發(fā)生。比如：2014年9月16日，8名路人先后在廣州梅花園地鐵口，食用流動小販的鹵鴨脖，遭致亞硝酸鹽中毒，心跳加速，舌頭嘴唇變紫發(fā)黑！緊急送醫(yī)，其中一名重癥患者，送晚10分鐘就沒命了！[1]廣州市食品安全的地方法規(guī)仍有待完善，日常監(jiān)管的人力、物力、財力仍然明顯偏弱，根本無法監(jiān)管到位。

從廣州食品監(jiān)督抽查結果看，食品合格率仍然偏低，生產領域食品合格率維持在90%左右，流通領域食品抽查平均合格率為80%左右。尤其是涼拌菜，令人擔憂，還有病死禽畜加工食品、違規(guī)使用食品添加劑問題較為嚴重。在相當范圍內，農業(yè)種植、養(yǎng)殖業(yè)源頭污染仍比較嚴重，特別是分散農戶的無規(guī)模種植、違規(guī)使用農藥情況仍然存在。缺乏組織化程度的種養(yǎng)業(yè)，增加了產品溯源的難度。據(jù)調查，種養(yǎng)產品的農殘、藥殘不合格率超過5%，市民對食品安全狀況滿意度偏低。目前，廣州市食品安全監(jiān)管的問題主要包括：

（一）監(jiān)管職能交叉

一是食品生產企業(yè)的衛(wèi)生監(jiān)督，衛(wèi)生部門與質監(jiān)部門都可依據(jù)各自的法律法規(guī)予以管理；二是食品經營場所，如飯店、面包店等，衛(wèi)生部門與工商部門出現(xiàn)職能交叉；三是無證生產的食品加工點，質監(jiān)部門和工商部門亦出現(xiàn)職能交叉[3]。

（二）監(jiān)管出現(xiàn)缺位

一是簡單地將食品監(jiān)管分為生產和流通兩個領域，部分與老百姓生活息息相關的領域沒有涵蓋，如流動食品小攤販；二是食用農產品生產環(huán)境的監(jiān)管范圍有限，僅限于食用農產品生產基地環(huán)境狀況及污染防治的監(jiān)督管理，對農民散戶種養(yǎng)農產品的環(huán)境狀況及污染防治情況基本沒有監(jiān)管；三是部門之間的執(zhí)法缺乏協(xié)同性，執(zhí)法未能涵蓋全部的食品生產流通環(huán)節(jié)，有時會因為監(jiān)管部門職責不到位和缺乏明確界定，缺乏權威法規(guī)和部門，出現(xiàn)重復執(zhí)法或無人執(zhí)法的尷尬。

（三）監(jiān)管的獎懲力度不夠

廣州市在食品安全方面，存在違法犯罪實際發(fā)生的多而受到法律處罰的少，案件受到行政處罰的多而受到刑事處罰的少等現(xiàn)象。在眾多的食品安全事件中，對于瀆職或濫用職權甚至充當保護傘的政府公職人員，處罰少或者不夠狠，鮮有對違法公職人員追究刑事責任的，這樣更使得不法食品企業(yè)和個人有了生存空間，貽害社會。另外，對于堅持守法經營食品企業(yè)缺乏激勵獎勵機制。

（四）食品流動攤販和小作坊疏于監(jiān)管

食品小作坊大多不具備食品生產、安全和人員條件，多數(shù)處于“三無”狀態(tài)。食品流動攤販（“路邊攤”）可謂監(jiān)管盲點，安全衛(wèi)生更是隱患多多，占道經營，污染環(huán)境，阻礙交通，令入室食品經營者生意大減。更有甚者，流動食品攤販（“食品走鬼”）與城管達成默契，互謀利益，前者成了道路中相對固定的占道經營者，城管則視而不見，根本不管。9.16亞硝酸中毒事件說明了這一點。

二、食品安全問題發(fā)生根源和監(jiān)管思路

（一）賦予企業(yè)天職而法不全則留禍根

企業(yè)的根本目標是追求利潤，企業(yè)賺錢，天經地義。但是極少數(shù)昧著良心的食品企業(yè)或個人，面對食品競爭白熱化局面，為了降低成本，實現(xiàn)利益最大化，利用監(jiān)管盲點和死角，鋌而走險，做出違法害人行為，在食品中添加對人體有毒有害的添加劑（物），使用不符合安全衛(wèi)生的工藝技術，導致食品安全事件屢屢發(fā)生，對百姓健康和生命造成嚴重威脅。

（二）監(jiān)管者失德失管

政府監(jiān)管部門（人員）本該是黑心食品企業(yè)的克星，但由于對監(jiān)管人員的監(jiān)管不力，極個別利欲熏心的公職人員，利用監(jiān)管權力尋租，或經不起誘惑，為黑心食品企業(yè)充當保護傘或不作為，使得黑心食品企業(yè)膽大妄為，使本不該發(fā)生的食品安全事件也接二連三發(fā)生。

（三）風險評估水平、力量制約

除了人為的因素，還有一些食品安全問題是由于我們對食品安全衛(wèi)生的認識和科研水平所限，以及食品安全風險評估水平/力量所限引起的。這也應該是我們今后重點研究的內容和方向之一。

（四）食品安全科普教育不到位

一方面，由于科普教育不到位，普通百姓未能充分認識食品安全問題的方方面面，難以對食品的安全問題合理把握；另一方面，由于過分渲染，使得相當部分平民百姓談食品安全色變，引起不必要的恐慌。

（五）監(jiān)管理念和思路

食品安全問題發(fā)生的根源，決定了食品安全及其監(jiān)管應該是長抓不懈的工作和任務，而且必須從制度、法律、標準、技術、監(jiān)管、風險評估、宣傳教育諸多方面，形成全方位食品安全監(jiān)管的長效機制。還需要強調的是，即使形成了有效的監(jiān)管機制也是階段性的，不是一勞永逸的，必須是動態(tài)的、與時俱進的。因為人們對食品的需求在不斷變化，食品生產環(huán)境也在不斷變化，人們的食品消費觀念和行為也在不斷變化。

廣州市須根據(jù)上位法《中華人民共和國食品安全法》[4]、《中華人民共和國農產品質量安全法》[5]及相關法律，制定和推行契合本地實際的配套性地方食品安全法規(guī)，使市級、區(qū)級及各街道形成一個有機整體，對食品安全進行全方位的監(jiān)管，不留空缺和死角，加大人力物力財力的常規(guī)監(jiān)管投入，各監(jiān)管部門協(xié)同作戰(zhàn)，形成合力，立足生產源頭，重點打擊地下食品企業(yè)、地下作坊、無證食品餐飲企業(yè)（店），加大食品安全的獎懲力度，努力讓全廣州的所有人都能吃上完全放心、安全的食品。具體應對策略如下所述。

三、應對策略

（一）切實從食品生產源頭抓食品安全

1.建立植物類食用農產品安全生產環(huán)境和生產方式

一是提升種植業(yè)組織化程度和標準化、安全化生產水平。依據(jù)市場化要求，將小規(guī)模分散經營的農戶轉變成適度規(guī)模的農業(yè)經營主體，如家庭農場。將區(qū)域內經營主體統(tǒng)籌在組織化程度較高的農業(yè)合作社組織中，使分散的土地、資金和勞動力等生產要素在較大范圍和較高層面上有效結合，通過宣傳、培訓、引導等方式方法，實現(xiàn)生產技術標準化、用藥安全化、農藥減量化、經營適度規(guī)?；?、產品品牌化，實施生產的全程控制和產品的可追溯。

二是對于不能實現(xiàn)完全組織化的果園、菜園等種植園及分散農戶，采取免費無償?shù)怯浫雰赞k法，每個果園菜園等種植園都有種植園證，從而實現(xiàn)產品可追溯。如果是外地人承包當?shù)胤N植園區(qū)，也要依據(jù)承包合約，登記入冊，做到產品質量安全可追溯，一旦產品出現(xiàn)質量安全問題，追究生產責任人。

三是規(guī)范農業(yè)生產資料部門、農藥化肥店的經營行為，嚴禁售賣劇毒農藥，由農業(yè)執(zhí)法部門嚴厲查處不法行為，對故意違法者停業(yè)整頓，乃至吊銷營業(yè)執(zhí)照，逐出農資行業(yè)，并追究法律刑事責任。

2.建設動物類食用農產品生產加工安全環(huán)境

對區(qū)域內養(yǎng)殖戶，包括本地和外地養(yǎng)殖戶所生產經營的動物養(yǎng)殖場、水產養(yǎng)殖場同樣進行登記入冊，建立臺賬，歸入檔案，實現(xiàn)產品安全可追溯。由相關組織和機構，對養(yǎng)殖戶定期開展安全生產使用獸藥、飼料、添加劑的技術培訓，引導生產者安全合理地用藥、用料、用農業(yè)投入品。

3.建立食品加工的安全生產環(huán)境和安全管理體系

一是嚴格按安全衛(wèi)生規(guī)范建廠和食品加工基地，做到每個生產環(huán)境和生產環(huán)節(jié)都符合安全衛(wèi)生要求。

二是對于食品企業(yè)，提倡或強制施行食品安全管理體系，如ISO22000食品安全管理體系、HACCP管理體系、GMP管理規(guī)范等。

三是定期開展食品法規(guī)培訓和食品安全生產工藝技術培訓，包括企業(yè)自我培訓和監(jiān)管部門對企業(yè)的不定期培訓。

四是安排政府監(jiān)管人員，對大型骨干食品餐飲企業(yè)，長期駐點，按照法規(guī)和規(guī)范，全程不間斷監(jiān)管檢查食品安全生產情況，確保食品質量安全和衛(wèi)生，將不合格食品阻擋在出廠前，并且對監(jiān)管人員實行定期輪換制度，對監(jiān)管優(yōu)秀人員予以獎勵，對不稱職的監(jiān)管核查人員予以撤換，對參與企業(yè)不法行為的監(jiān)管公職人員，追究法律責任。對中小型食品企業(yè)，隨機突擊檢查生產環(huán)境，隨機檢測產品。

4.加快建立食用農產品安全全程追溯和評價技術系統(tǒng)

在政府的支持下，企業(yè)和涉農院校、研究所協(xié)同合作，立足源頭，借助互聯(lián)網，設計應用于各類食用農產品安全全程網絡追溯和評價技術系統(tǒng)，由點到面，逐步覆蓋全市，從源頭上提高食用農產品質量安全水平。整個追溯和評價技術系統(tǒng)的研究從信息采集、信息處理、信息服務三個層面對整體架構進行分解，并將追溯鏈上各個環(huán)節(jié)進行編碼，設計出以批次為核心的質量安全跟蹤與追溯編碼體系，把生產過程的信息通過各個環(huán)節(jié)連接起來，下一環(huán)節(jié)包含上一環(huán)節(jié)的信息。通過這些批次號，可方便進行追溯。技術系統(tǒng)示意圖如圖1所示：

圖1 食用農產品安全網絡追溯技術系統(tǒng)示意圖

（二）健全和完善地方食品安全法律法規(guī)

《食品安全法》自2009年以來已經正式施行多年，但是食品安全基本法不能解決食品安全領域的所有問題，而且《食品安全法》許多條款都是原則性的、籠統(tǒng)的，有待廣州市政府和職能部門制定配套的法律規(guī)章，使其更具有可操作性和針對性。

譬如：《食品安全法》第二十九條明確指出，食品生產加工小作坊和食品攤販從事食品生產經營活動，應當符合本法規(guī)定的與其生產經營規(guī)模、條件相適應的食品安全要求，保證所生產經營的食品衛(wèi)生、無毒、無害，有關部門應當對其加強監(jiān)督管理，具體管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會常務委員會依照本法制定。因此，廣州市可根據(jù)上述要求，針對廣州食品生產加工小作坊多、食品攤販流動性大而多、影響人群面較廣的特點，制定操作性強的《廣州市食品生產加工小作坊和食品攤販管理辦法》，并制訂配套的實施細則，規(guī)范作坊和攤販的生產、經營行為，保障食品消費者的健康。

（三）構建健全完整的食品、食用農產品質量安全標準體系

根據(jù)“必要、可行、配套、全面、系統(tǒng)”的原則，進一步健全和完善食品、食用農產品，特別是食用農產品的質量安全標準，使質量安全標準涵蓋產前、產中、產后、加工、物流全過程，形成科學系統(tǒng)的食品、食用農產品質量安全標準體系。

一是高度重視，加強領導，大力扶持。

二是切實做好食品、食用農產品質量安全標準的制（修）訂工作。

三是加強食品、食用農產品質量安全標準體系的科研與開發(fā)工作。

四是抓好食品和食用農產品質量安全標準推廣體系建設。

（四）建立健全、完善的食品安全監(jiān)管體制機制

1.根據(jù)《廣東省人民政府關于改革完善市縣食品藥品監(jiān)督管理體制的指導意見》（粵府〔2013〕85號），建立權威、獨立建制、直接受市長領導的綜合執(zhí)法/協(xié)調機構，推行明確分工及目標管理責任制，加快優(yōu)化和完善廣州食品安全監(jiān)管組織結構。

2.全面而扎實地推行食品質量安全市場準入制度。要對批發(fā)市場、超市、各類農貿市場的食品、食用農產品全面實行市場準入制度，建立進、出貨物臺賬，建立產品的可溯源制度，并逐步實現(xiàn)互聯(lián)網化。

3.建立全方位食品安全技術支持系統(tǒng)和監(jiān)管共享網絡。整合優(yōu)化食品質量安全檢測機構，建立共享式檢測信息資源數(shù)據(jù)庫，培育有公信力的社會檢測機構。

4.健全和完善廣州市區(qū)級和鎮(zhèn)級基層管理體系。將監(jiān)管的重心前移，人員力量配置前移，特別是加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的農產品質量安全生產的監(jiān)管，加大對基層人財物的投入力度，加強基層執(zhí)法監(jiān)督人員的專業(yè)知識及相關法律法規(guī)知識、執(zhí)法能力的提升。加強基層執(zhí)法監(jiān)督人員的專業(yè)培訓力度。提升基層農產品質量安全生產監(jiān)管員的監(jiān)管能力。根據(jù)廣東省政府85號文的精神，加強和充實鎮(zhèn)級監(jiān)管力量，配足執(zhí)法人員，實行嚴格管理，確保監(jiān)管不留死角。

（五）構建較為完善的食品安全科普宣傳教育機制

1.加強食品監(jiān)管部門的領導、協(xié)調作用

圍繞食品安全工作的重點，積極協(xié)調宣傳主管部門，制定食品安全宣傳報道工作計劃。積極協(xié)調教育行政部門，將食品安全知識列入學校健康教育內容，指導學校開展食品安全知識教育。加強與相關部門、行業(yè)組織、協(xié)會、新聞媒體之間的溝通協(xié)調，注重發(fā)揮行業(yè)組織、企業(yè)、科研教育機構和消費者的參與作用。加強和規(guī)范食品安全的宣傳報道工作。

2.形成全方位的宣傳教育體系

根據(jù)不同宣傳對象的特點，整合資源，利用多種途徑，采取開辟媒體專欄、征文比賽、知識競賽、舉辦展覽、制作工藝廣告、制作專題節(jié)目、講座答疑、問卷調查、網上交流、“科普周”宣傳等多種方式，面向社會開展多層次的食品安全宣傳教育活動，提高宣傳的針對性和有效性。比如：在廣州電視臺開辟食品安全天地欄目，主要內容可包括“食品安全專家欄”、“食品安全知多少”、“安全烹飪”、“安全食品話你知”等。積極構建網絡宣傳平臺，充分發(fā)揮新聞媒體的作用，加大輿論宣傳力度，及時發(fā)布食品安全方面的權威信息，積極有效地引導社會輿論，維護社會公共利益、企業(yè)合法權益和廣大消費者的切身利益。

3.建設多元化食品安全宣傳教育隊伍

發(fā)揮行業(yè)組織和專家的作用，通過對食品監(jiān)管人員、企業(yè)經營管理者、社區(qū)工作人員和教師進行食品安全知識培訓，著力培養(yǎng)專兼職結合的食品安全宣傳教育隊伍，同時積極鼓勵相關專業(yè)的高等學校學生加入食品安全教育的志愿者隊伍，開展社會實踐。

（六）加強對食品質量安全的風險評估

1.成立廣州市食品安全風險評估中心

結合“食在廣州”的城市特點，組建市本級“食品安全風險評估中心”，成立由農業(yè)、食品、營養(yǎng)、醫(yī)學、衛(wèi)生等方面權威專家組成的“廣州食品安全風險評估專家委員會”，制訂食品安全風險評估章程，撥出?？睿瑢＜液蜋C構遵循科學、透明、個案處理的原則，依章依規(guī)對食品、食品添加劑中可能造成人體健康的不良影響進行科學評估。比如：經反復油炸甚至“變黑的食用油”、艷麗鮮紅的叉燒、食鹽中添加的亞鐵氰化鉀（遇酸反應）、無根豆芽、過分鮮黃色的香蕉、煲5小時以上的老火靚湯、各種各樣毒性不確切的食品添加劑，還有尚未批準商業(yè)化生產的轉基因抗蟲水稻、其他常見轉基因食品等等。

2.對全市食品安全情況進行總體評估

由評估中心負責分析評估全市食品安全形勢，對食品安全突發(fā)事件或熱點問題食品提出風險管理建議等，供政府決策參考。

（七）加大食品質量安全執(zhí)法力度和獎懲力度

加大監(jiān)督執(zhí)法力度，特別要面向食品小作坊、地下食品企業(yè)、“三無”食品企業(yè)、食品流動攤販等，加大對違法違規(guī)行為的處罰力度，使違法經營者無法生存，增加基層監(jiān)督執(zhí)法人員編制，充實監(jiān)管力量，使監(jiān)督管理能真正落到實處，表彰獎勵食品安全守法企業(yè)和個人，構建良好的執(zhí)法和獎懲機制。

1.施行“廣州市信得過食品企業(yè)獎勵制度”。組織農業(yè)、食品、衛(wèi)生、工商等部門和專家，制定“信得過食品企業(yè)獎勵管理辦法”，并施行。由政府權威部門（如政府食安辦等）主辦，遵循公正、公平、公開的原則，通過廣大消費者投票選出“信得過食品企業(yè)”，嚴格依章依規(guī)對“信得過食品企業(yè)”予以表彰獎勵，發(fā)放榮譽牌匾、政策給予優(yōu)惠等，每1-2年評選一次。通過報紙、電視和食品網絡等主流媒體，向社會公布“信得過食品企業(yè)”。

2.建立食品安全“黑名單”管理制度。為了約束和打擊食品違法犯罪，建立食品安全“黑名單”管理機制，制定和施行《食品安全“黑名單”管理辦法》，對食品安全“黑名單”，在主流媒體，如廣州市電視臺、廣州日報及相關食品安全網站等予以公告。加強對“黑名單”監(jiān)管整改，合格者公告一年后刪除黑名單，否則，繼續(xù)公告。

3.依法制定和施行《廣州市食品安全違法案件舉報獎勵辦法》。嚴格執(zhí)行問題食品召回制度，讓問題和違法企業(yè)付出高昂的代價。

4.依靠公安、刑事執(zhí)法和行政監(jiān)管等多方力量，依法追究和嚴厲打擊各類食品安全違法犯罪行為。對犯食品安全罪被判處有期徒刑的個人，終身不得從事食品行業(yè)。對于食品安全監(jiān)管和執(zhí)法人員，凡濫用職權甚至為不法分子提供保護傘的行為，依法嚴懲。

（八）加強食品、食用農產品質量安全檢驗人才隊伍的建設

全市各地要立足食品、食用農產品質量安全工作的實際需要，整體規(guī)劃，分步實施，不斷優(yōu)化人才結構，加強食品、食用農產品質量安全檢驗人才隊伍的建設。要形成高、中、初的檢驗人才梯隊，既要重視培養(yǎng)、引進質量安全檢驗的高級人才，高學歷人才（如碩士博士），也要培養(yǎng)和起用技能強、懂標準、安心檢驗基層的高職（大專）人才，還要培訓大批有素質、懂一般性檢驗的檢驗工，凡沒有崗位證，不允許從事檢驗技術工作。建立良好的人才引進、培養(yǎng)、使用、流動和評價機制，從政策上和制度上保障人才的發(fā)展。

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（責任編輯：肖訓生）