孫旭東

【摘 要】我國土壤修復(fù)行業(yè)處于起步階段，相關(guān)政策法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范都不健全，責(zé)任認(rèn)定和資金來源困難直接制約了行業(yè)的發(fā)展。本文參考美國棕地再開發(fā)的實(shí)踐，結(jié)合對我國“構(gòu)建系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系”變革趨勢的理解，提出當(dāng)前形勢下，EPC模式、DB模式仍將是近年土壤修復(fù)行業(yè)發(fā)展的主流，而隨著標(biāo)準(zhǔn)、政策等的不斷完善，PPP模式會逐步發(fā)展，并與棕地開發(fā)模式的會成為未來的主導(dǎo)商業(yè)模式。

【關(guān)鍵詞】土壤修復(fù)；棕地開發(fā)；商業(yè)模式；財(cái)政政策

一、我國土壤修復(fù)行業(yè)現(xiàn)狀及問題

隨著近年的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，“退二進(jìn)三”的推進(jìn)，大量處在城區(qū)的工業(yè)企業(yè)紛紛關(guān)?；虬徇w，造成大量處于城區(qū)的污染土地，即所謂的棕地。棕地造成土地閑置、社區(qū)衰退、對周圍居民健康及生活品質(zhì)產(chǎn)生了較大的危害。

目前，我國污染土地的治理處于起步階段，行業(yè)發(fā)展主要面臨責(zé)任認(rèn)定與資金來源困難、政策法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不健全、修復(fù)技術(shù)體系不完善、行業(yè)技術(shù)與綜合性人才短期、開發(fā)商及公眾認(rèn)識缺乏等諸多問題。尤其前兩個(gè)問題筆者認(rèn)為直接制約了行業(yè)的發(fā)展，決定著我國未來土壤修復(fù)發(fā)展前景及商業(yè)模式。

1.責(zé)任認(rèn)定及資金來源困難

目前，我國土壤修復(fù)治理資金缺乏有效保障。出于歷史原因，我國土地污染主體大多是各類國有工廠，經(jīng)過多輪的改制重組，造成了產(chǎn)權(quán)歸屬不清，即便產(chǎn)權(quán)明晰的，也很難有能力支付高額的土壤修復(fù)費(fèi)用。因此，“誰污染，誰治理”這一環(huán)保行業(yè)的通行準(zhǔn)則，在土壤修復(fù)行業(yè)根本行不通。目前土壤修復(fù)由于依托房地產(chǎn)，少數(shù)由房地產(chǎn)開發(fā)商埋單，大部分項(xiàng)目主要依靠地方政府付費(fèi)。這種情況造成我國土壤修復(fù)行業(yè)的發(fā)展缺乏動力，后期發(fā)展難以為繼。

2.政策法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不健全

在政策法規(guī)方面，鑒于近年來城市工業(yè)企業(yè)搬遷中土地污染問題的嚴(yán)峻性和迫切性，有關(guān)部門出臺了一些專門的規(guī)定，同時(shí)將土壤修復(fù)提到了專項(xiàng)規(guī)劃的高度?！锻寥牢廴痉乐畏ā贰ⅰ锻寥牢廴痉乐涡袆佑?jì)劃》等更具針對性的政策法規(guī)也有望出臺。但相關(guān)政策法規(guī)體系非常不完善，尤其缺乏吸引社會資本積極參與棕地開發(fā)的產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)基金、投融資獎勵、稅收減免等金融鼓勵政策。

在標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范方面，2014年環(huán)保部發(fā)布了場地調(diào)查技術(shù)、監(jiān)測風(fēng)險(xiǎn)評估、土壤修復(fù)技術(shù)等環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，為推進(jìn)土壤修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)提供了基礎(chǔ)支撐。但相關(guān)的監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)、驗(yàn)收規(guī)范、管理制度等方面仍需完善，以使市場找到相應(yīng)的監(jiān)督和實(shí)施依據(jù)。

二、美國棕地再開發(fā)模式的實(shí)踐

目前，在棕地再開發(fā)過程中，美國政府從法律、政策、標(biāo)準(zhǔn)、金融等方面給予全面立法支持。與此同時(shí)，美國政府意識到要振興棕地，僅僅依靠政府的力量是不夠的，必須加強(qiáng)社會的參與度。

1.有關(guān)棕地的政策和法規(guī)

針對上世紀(jì)80年代的“拉夫運(yùn)河事件”，美國環(huán)保署（EPA）出臺了“超級基金法案”，該法案嚴(yán)格的連帶責(zé)任，導(dǎo)致污染土地被業(yè)主遺棄，因而產(chǎn)生了大量的廢棄與閑置土地。為此，EPA后續(xù)出臺了“超級基金修正法案”、“棕地法案”等一系列關(guān)于棕地的治理和再開發(fā)方面的法律制度和條例，確定對受污土地的治理費(fèi)用承擔(dān)渠道及責(zé)任規(guī)避措施，確定了棕地治理的流程和規(guī)范，形成比較完善的棕地再開發(fā)法律體系。

2.資金來源與融資政策

1980年EPA在土壤污染賠償和治理資金的籌集和管理中建立了一種有效的資源籌集和管理方式——超級基金。當(dāng)責(zé)任主體不能確定、或其無力承擔(dān)治理費(fèi)用時(shí)，由超級基金用來支付治理費(fèi)用。

超級基金初期來源為：石油和某些特定化學(xué)制品征收的環(huán)境稅及聯(lián)邦財(cái)政。后期基金總數(shù)擴(kuò)大，資金來源擴(kuò)大到年收入在200萬美元以上企業(yè)的附加稅、聯(lián)邦普通稅、超級基金利息、棕地治理修復(fù)費(fèi)用承擔(dān)者追回的款項(xiàng)等。

除嚴(yán)格的污染者付費(fèi)、超級基金外，美國采取積極的經(jīng)濟(jì)激勵手段，鼓勵社會團(tuán)體和資本參與棕地修復(fù)和再開發(fā)活動中。《棕地行動議程》、《納稅人減稅法》、《克林頓政府棕地行動議程》等系列文件，規(guī)定棕地再開發(fā)過程享有的稅收、津貼、減免稅、申請“社區(qū)地塊開發(fā)基金”等金融優(yōu)惠政策。《棕地經(jīng)濟(jì)振興計(jì)劃》、《美國棕地的籌資渠道與戰(zhàn)略》等政府鼓勵政策，授權(quán)各州、社區(qū)和各類買下棕地的所有者協(xié)同工作，使過半的州制定了棕地開發(fā)計(jì)劃與措施，創(chuàng)立了自己的棕地治理籌資渠道。

對于具有開發(fā)價(jià)值的棕地，美國從國家和地方政府兩個(gè)層面，建立起資金池，多舉措鼓勵社會資本參與棕地的再開發(fā)，形成了一個(gè)棕地再開發(fā)的成熟運(yùn)行機(jī)制。

三、我國棕地再開發(fā)面臨的形勢

當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)外需疲軟，制度變革紅利的釋放、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、技術(shù)與人才等要素升級轉(zhuǎn)化等擴(kuò)大內(nèi)需的措施在短期內(nèi)很難對經(jīng)濟(jì)起到較大的作用。投資仍然是近期經(jīng)濟(jì)增長的主要動力，而高新技術(shù)、教育醫(yī)療、節(jié)能環(huán)保會成為新的重點(diǎn)投資領(lǐng)域，棕地再開發(fā)也將成為新的投資重點(diǎn)之一。而地方性政府債務(wù)解決方案、環(huán)境治理的金融政策將決定資金來源，決定土壤修復(fù)市場的發(fā)展。

1.地方政府債務(wù)解決方案

當(dāng)前，我國地方政府債務(wù)規(guī)模龐大，僅僅依靠地方政府出資的土壤修復(fù)模式將難以為繼。為控制地方性債務(wù)，政府推出了一系列的規(guī)定。四部委發(fā)布財(cái)預(yù)[2012]463號，規(guī)定加強(qiáng)政府融資平臺的管理，逐年回購（BT）這種增加政府短期債務(wù)的模式幾乎被叫停。國發(fā)[2014]60號、發(fā)改投資[2014]2724號、財(cái)金[2014]76號、財(cái)金[2014]113號等文件的發(fā)布，意味著政府和社會資本合作（PPP）模式將成為政府性項(xiàng)目的主要商業(yè)模式。

2.棕地開發(fā)的財(cái)政政策趨勢

目前，我國頂層設(shè)計(jì)層面仍處在“構(gòu)建系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系”的大浪潮之中，將高污染、高耗能產(chǎn)品納入消費(fèi)稅征收范圍，推動資源環(huán)境費(fèi)改稅，創(chuàng)建新型資源產(chǎn)權(quán)、生態(tài)補(bǔ)償、排污許可證、碳排放交易市場，是當(dāng)前改革的重點(diǎn)。這些舉措將擴(kuò)大國家和地方生態(tài)環(huán)境治理的資金量，拓寬土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)基金及棕地再開發(fā)的融資渠道。同時(shí)，國家層面在多方面推行稅務(wù)減免政策，這為棕地再開發(fā)金融優(yōu)惠政策的推出提供了機(jī)會。endprint

四、土壤修復(fù)前景及商業(yè)模式

我國棕地大多位于城市核心區(qū)域，具有較大商業(yè)開發(fā)價(jià)值，對商業(yè)投資具有一定的吸引力。結(jié)合美國棕地開發(fā)實(shí)踐及我國政策導(dǎo)向，筆者認(rèn)為以下幾種模式會成為我國商業(yè)模式發(fā)展的重點(diǎn)：

1.政府成立融資平臺公司，建立棕地循環(huán)利用資金，通過傳統(tǒng)的EPC模式、DB模式進(jìn)行污染土地的治理。在產(chǎn)業(yè)政策、標(biāo)準(zhǔn)缺乏的情況下這種模式較為可行，有利于地方政策和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的制定。但隨著轉(zhuǎn)變政府職能改革的深入，這種模式后續(xù)空間有限。

2.棕地商業(yè)開發(fā)模式，即完全由社會資本對棕地進(jìn)行商業(yè)化開發(fā)。這種模式能最大的激發(fā)社會性資本的參與，政府基金可發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用，因此，會成為未來我國土壤修復(fù)的主要商業(yè)模式。但這種模式要求社會資本對土地的價(jià)值和污染治理的成本具有較強(qiáng)的評估和把控能力，政府能對治理進(jìn)行嚴(yán)格和規(guī)范的監(jiān)管。

3.PPP模式，地方政府與社會資本合作開發(fā)，這種模式發(fā)揮社會資本在商業(yè)價(jià)值開發(fā)及污染土地治理上的優(yōu)勢，同時(shí)政府資金參與其中，避免因監(jiān)管不到位，造成土地的后續(xù)開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。作為近年國家提倡的主要商業(yè)模式，預(yù)計(jì)PPP模式會成為今后幾年我國土壤修復(fù)行業(yè)主要的發(fā)展模式。

4.其他模式。在臨近市區(qū)的棕地上方建太陽能；在重金屬污染農(nóng)田套種重金屬富集植物與能源植物；在垃圾場舊址上種植向日葵、玉米、大豆等能源作物。這些模式為我國市郊及農(nóng)田污染土地的開發(fā)也提供了一些思路。

無論那種商業(yè)模式，土壤修復(fù)行業(yè)須引入社會資本才能煥發(fā)活力。社會資本的目的在于盈利，評估土地的商業(yè)價(jià)值、污染治理成本、社會效益等因素，制定合理的鼓勵開發(fā)政策和污染治理監(jiān)管政策，保障公眾的參與權(quán)，引領(lǐng)正確的輿論導(dǎo)向，是未來我國土壤修復(fù)行業(yè)的健康發(fā)展的關(guān)鍵。這條修復(fù)治理之路能否走好，不僅依靠廣大企業(yè)的智慧和膽魄，更需要具有大智慧和膽魄的地方政府先試先行，為我國土壤修復(fù)市場商業(yè)模式摸出一條可行的道路。

參考文獻(xiàn)：

[1]張勝田，林玉鎖，華小梅.中國污染場地管理面臨的問題及對策.環(huán)境科學(xué)與管理，2007（6）：5～7.

[2]王曦，胡苑.美國的污染治理超級基金制度.環(huán)境保護(hù)，2007（10）： 64-67.

[3]郭鵬，梁燕華，蘇海棠.美國棕地治理分析及其對我國的啟示.環(huán)境保護(hù)科學(xué)，2010.6 36（3）：73～76.

[4]牛慧恩.美國對“棕地”的更新改造與再開發(fā).國外城市規(guī)劃，2010（2）：30～31，26.endprint