何斌

摘 要：軍隊(duì)執(zhí)行多樣化軍事任務(wù)，需要健全的法制作為保障。西方國家于此有科學(xué)、合理的法律體系，而我國的相關(guān)法律體系及制度不甚合理。因此，應(yīng)該抓緊修改和完善《憲法》《國防法》及相關(guān)法律、軍事法規(guī)和規(guī)章，并且有必要制定出一部專門的《軍隊(duì)執(zhí)行多樣化任務(wù)法》。

關(guān)鍵詞：多樣化軍事任務(wù);立法;立法原則

一、我國執(zhí)行多樣化軍事任務(wù)立法的現(xiàn)狀

我國制定了一系列有關(guān)軍事及國防、軍隊(duì)和武裝力量、武器裝備和軍事人員的的法律、法規(guī)，以及配套規(guī)章和規(guī)范性文件。

1.憲法。憲法是我國根本大法，對(duì)軍隊(duì)和國防建設(shè)亦具有最高效力。我國《憲法》第29條規(guī)定：“中華人民共和國的武裝力量屬于人民。它的任務(wù)是鞏固國防，抵抗侵略，保衛(wèi)祖國，保衛(wèi)人民的和平勞動(dòng)，參加國家建設(shè)事業(yè)，努力為人民服務(wù)?！贝藯l明確規(guī)定軍隊(duì)具有抵抗侵略和參加國家建設(shè)的雙重職能，而此雙重職能又必然會(huì)涉及到一系列保衛(wèi)人民生命財(cái)產(chǎn)、避免國家建設(shè)遭受巨大損失的重要措施，這些措施恰恰是軍隊(duì)執(zhí)行多樣化軍事任務(wù)的具體體現(xiàn)之所在。憲法第29條為我軍規(guī)定的任務(wù)不是單一的而是多樣的，因此，執(zhí)行多樣化軍事任務(wù)是國家根本大法賦予軍隊(duì)的職責(zé)和使命。但是《憲法》對(duì)于規(guī)制多樣化軍事任務(wù)是有缺憾的，一是沒對(duì)維和行動(dòng)作出列舉，二是《憲法》第29條沒有涉及到我軍的多種跨境或者赴海外執(zhí)行任務(wù)方面的內(nèi)容。

2.國防法?！秶婪ā肥俏覈P(guān)于國防和武裝力量建設(shè)的基本法律。《國防法》第8條規(guī)定：“中華人民共和國在對(duì)外軍事關(guān)系中，維護(hù)世界和平，反對(duì)侵略擴(kuò)張行為?！钡?2條第2款規(guī)定，中國人民解放軍現(xiàn)役部隊(duì)和預(yù)備役部隊(duì)“必要時(shí)可以依照法律規(guī)定協(xié)助維護(hù)社會(huì)秩序。”第58條規(guī)定“現(xiàn)役軍人應(yīng)當(dāng)發(fā)揚(yáng)人民軍隊(duì)的優(yōu)良傳統(tǒng)，熱愛人民，保衛(wèi)人民，積極參加社會(huì)主義物質(zhì)文明、精神文明建設(shè)，執(zhí)行搶險(xiǎn)救災(zāi)等任務(wù)。”由此可見，軍隊(duì)執(zhí)行多樣化軍事任務(wù)與國防法關(guān)于軍隊(duì)主要任務(wù)的規(guī)定的基本精神相一致。但是《國防法》，對(duì)于軍隊(duì)執(zhí)行多樣化軍事任務(wù)立法前瞻性還不夠，缺乏一個(gè)統(tǒng)領(lǐng)軍隊(duì)執(zhí)行多樣化軍事任務(wù)的條文。

3.法律?！秶绖?dòng)員法》、《戒嚴(yán)法》、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等法律構(gòu)成了我國應(yīng)對(duì)社會(huì)安全事件、自然災(zāi)害的法律體系。這一法律體系為軍隊(duì)執(zhí)行多樣化軍事任務(wù)提供了明確的法律依據(jù)。例如，《國防動(dòng)員法》第64條規(guī)定：“在全國或者部分省、自治區(qū)、直轄市實(shí)行特別措施，由國務(wù)院、中央軍事委員會(huì)決定并組織實(shí)施;在省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)的部分地區(qū)實(shí)行特別措施，由國務(wù)院、中央軍事委員會(huì)決定，由特別措施實(shí)施區(qū)域所在省、自治區(qū)、直轄市人民政府和同級(jí)軍事機(jī)關(guān)組織實(shí)施?！薄督鋰?yán)法》第8條規(guī)定：“戒嚴(yán)任務(wù)由人民警察、人民武裝警察執(zhí)行，必要時(shí)，國務(wù)院可以向中央軍事委員會(huì)提出，由中央軍事委員會(huì)決定派出人民解放軍協(xié)助執(zhí)行戒嚴(yán)任務(wù)?！薄锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第8條第2款規(guī)定：“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府設(shè)立由本級(jí)人民政府主要負(fù)責(zé)人、相關(guān)部門負(fù)責(zé)人、駐當(dāng)?shù)刂袊嗣窠夥跑姴筷?duì)有關(guān)負(fù)責(zé)人組成的突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)本級(jí)人民政府各有關(guān)部門和下級(jí)人民政府開展突發(fā)性事件應(yīng)對(duì)工作。”

4.軍事法規(guī)、規(guī)章。軍事法規(guī)、規(guī)章是軍隊(duì)行動(dòng)的具體依據(jù)，我軍歷來重視軍事法、規(guī)章建設(shè)。如我軍《內(nèi)務(wù)條令》將我軍的任務(wù)規(guī)定為：“鞏固國防，抵抗侵略，保衛(wèi)祖國，保衛(wèi)人民的和平勞動(dòng)，參加國家建設(shè)事業(yè)。”《中國人民解放軍警備條令》第67條將駐城市警備部隊(duì)?wèi)?yīng)執(zhí)行的警備任務(wù)規(guī)定為四個(gè)方面：“擔(dān)負(fù)臨時(shí)警衛(wèi)勤務(wù);組織協(xié)調(diào)駐軍參加有關(guān)活動(dòng);協(xié)助地方維護(hù)社會(huì)治安;上級(jí)賦予的其他勤務(wù)。”國務(wù)院、中央軍委2005年6月7日公布的《軍隊(duì)參加搶險(xiǎn)救災(zāi)條例》第2 條明確規(guī)定：“軍隊(duì)是搶險(xiǎn)救災(zāi)的突擊力量，執(zhí)行國家賦予的搶險(xiǎn)救災(zāi)任務(wù)是軍隊(duì)的重要使命”。這是我軍執(zhí)行搶險(xiǎn)救災(zāi)任務(wù)的具體法規(guī)依據(jù)，使軍隊(duì)參加搶險(xiǎn)救災(zāi)真正做到了有法可依、有章可循，對(duì)于更好地發(fā)揮軍隊(duì)在搶險(xiǎn)救災(zāi)中的突擊作用，與各種救災(zāi)力量協(xié)調(diào)配合，具有十分重要的意義。

二、外軍執(zhí)行多樣化軍事任務(wù)的立法情況

為確保各種軍事行動(dòng)都“師出有名、有法可依、有章可循”，世界各國都普遍重視執(zhí)行多樣化軍事任務(wù)的立法。除美國、日本外，法國、英國、德國、俄羅斯、印度等國均已將非戰(zhàn)爭軍事行動(dòng)寫入作戰(zhàn)條令，并為軍隊(duì)參與非戰(zhàn)爭軍事行動(dòng)提供了明確的法律和制度保障。

1.執(zhí)行多樣化軍事任務(wù)的法律法規(guī)層次分明，體系完備。如美軍非戰(zhàn)爭軍事行動(dòng)涉及的領(lǐng)域眾多，每一項(xiàng)行動(dòng)均有較為完備的法律體系來保障其正確實(shí)施，形成了一套較完整的法律體系。其中，既有國會(huì)的授權(quán)立法，也有總統(tǒng)頒布的行政命令，還有國防部發(fā)布的具體行動(dòng)綱領(lǐng)以及各軍種頒布的相應(yīng)條令條例。法國于2002年制定了《2003- 2008年軍事規(guī)劃法》，以確保其反恐有法可依，并于2005年在國民議會(huì)中通過新的反恐怖法案，以更有效地預(yù)防和打擊恐怖主義。英國于2004年專門頒布了《非戰(zhàn)爭應(yīng)急法案》，以保證非戰(zhàn)爭軍事行動(dòng)在具體執(zhí)行過程中不違反法律，不發(fā)生不必要的侵害公民合法權(quán)利的情況。

2.執(zhí)行多樣化軍事任務(wù)的力量構(gòu)成及法定職能。外軍高度重視軍隊(duì)執(zhí)行多樣化軍事任務(wù)的建設(shè)與發(fā)展。目前外軍在執(zhí)行多樣化軍事任務(wù)力量的設(shè)計(jì)上包括兩大類。一是明確某些部隊(duì)在執(zhí)行軍事任務(wù)同時(shí)承擔(dān)搶險(xiǎn)救援等非戰(zhàn)爭軍事任務(wù)。比如，印度軍隊(duì)相關(guān)條令規(guī)定，印軍陸軍各軍區(qū)均指定一個(gè)至數(shù)個(gè)合成部隊(duì)作為搶險(xiǎn)救災(zāi)的應(yīng)急機(jī)動(dòng)部隊(duì)，以便在第一時(shí)間甚至先于地方行政當(dāng)局對(duì)災(zāi)難作出反應(yīng)。二是通過軍事組織法將社會(huì)專業(yè)力量納入軍隊(duì)編制即直接依法規(guī)定某些部隊(duì)為專業(yè)執(zhí)行多樣化任務(wù)部隊(duì)。法國軍事消防隊(duì)是全國范圍內(nèi)的三支搶險(xiǎn)救災(zāi)力量之一。根據(jù)法國軍事組織法規(guī)定，軍事消防隊(duì)納入軍隊(duì)建制，直屬國防部，但由內(nèi)政部委任的各市警察局局長負(fù)責(zé)調(diào)用。

3.執(zhí)行多樣化軍事任務(wù)的指揮體系協(xié)調(diào)。如為能在嚴(yán)重自然災(zāi)害面前成功組織實(shí)施高效搶險(xiǎn)救援行動(dòng)，很多外軍條令中都明確細(xì)化搶險(xiǎn)救援的領(lǐng)導(dǎo)體制與指揮機(jī)制。例如美軍《聯(lián)合作戰(zhàn)綱要》中明確規(guī)定，搶險(xiǎn)救災(zāi)行動(dòng)在美國總統(tǒng)或國防部長的指令下在美國本土地區(qū)、美國在海外的領(lǐng)地或海外地區(qū)進(jìn)行計(jì)劃和實(shí)施。其中，國內(nèi)行動(dòng)的軍事支援由美國北方總部、南方總部或太平洋總部負(fù)責(zé)，具體責(zé)任劃分取決于事件的發(fā)生地點(diǎn)等。

三、完善我國軍隊(duì)執(zhí)行多樣化軍事任務(wù)立法的思考

（一）立法原則

我們?cè)趯?duì)軍隊(duì)執(zhí)行多樣化軍事任務(wù)進(jìn)行立法時(shí)，首先要解決的問題就是為其確立科學(xué)的指導(dǎo)原則。筆者認(rèn)為，在軍隊(duì)執(zhí)行多樣化軍事任務(wù)立法方面應(yīng)該確立以下基本原則。

1.必要性原則。動(dòng)用軍隊(duì)執(zhí)行多樣化軍事任務(wù)應(yīng)該堅(jiān)持以下標(biāo)準(zhǔn)：一是情況緊急，也就是出現(xiàn)了社會(huì)力量難以控制的局面非動(dòng)用軍隊(duì)不可，否則將產(chǎn)生難彌補(bǔ)的損害;二是原義務(wù)機(jī)關(guān)能力窮盡，也就是說情況危急原義務(wù)機(jī)關(guān)在動(dòng)用當(dāng)?shù)卣蜕鐣?huì)力量，用盡所有的財(cái)力和人力都不能解決當(dāng)時(shí)的危急狀況時(shí)，才能夠請(qǐng)求動(dòng)用軍隊(duì)。

2.及時(shí)原則。對(duì)于動(dòng)用軍隊(duì)執(zhí)行多樣化任務(wù)來說，一般都是情況危急，時(shí)間就是生命。所以進(jìn)行軍隊(duì)執(zhí)行多樣任務(wù)的制度設(shè)計(jì)必須適應(yīng)指揮體制、指揮方式、協(xié)同關(guān)系的新特點(diǎn)，優(yōu)化結(jié)構(gòu)、減少層次、提高效率，形成更科學(xué)、更合理的運(yùn)行模式。

3.程序法定原則。軍隊(duì)執(zhí)行多樣化軍事任務(wù)的審批、啟動(dòng)、指揮和保障等都必須嚴(yán)格遵守法定的程序。程序合法是依法治軍在軍隊(duì)執(zhí)行多樣化軍事任務(wù)領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。多樣化軍事任務(wù)立法應(yīng)健全程序制度，通過完備的程序制度來指導(dǎo)和規(guī)范多樣化軍事任務(wù)依法進(jìn)行，保證依法治軍方針落到實(shí)處。

（二）立法路徑

筆者在文章的第一部分已經(jīng)指出我國規(guī)范軍隊(duì)執(zhí)行多樣化軍事任務(wù)的法律體系由憲法、法律和軍事法規(guī)規(guī)章組成。因此，進(jìn)行軍隊(duì)執(zhí)行多樣化軍事任務(wù)立法的完善，必然就要對(duì)現(xiàn)行的憲法、法律和軍事法規(guī)規(guī)章中涉及軍隊(duì)執(zhí)行多樣化軍事任務(wù)的內(nèi)容進(jìn)行完善。而矛頭首先就應(yīng)當(dāng)指向《憲法》第29條?！稇椃ā返?9條規(guī)定，武裝力量的主要任務(wù)是鞏固國防、抵抗侵略和參加國家建設(shè)事業(yè)。這些原則性的規(guī)定不能完全適應(yīng)軍隊(duì)執(zhí)行多樣化軍事任務(wù)的需要，因此，應(yīng)當(dāng)對(duì)憲法進(jìn)行補(bǔ)充和完善，對(duì)軍隊(duì)完成多樣化軍事任務(wù)予以明確規(guī)定。于《國防法》層面亦是如此，改造的思路可以采取列舉和概括相結(jié)合的立法模式對(duì)軍隊(duì)執(zhí)行多樣化軍事任務(wù)進(jìn)行明確規(guī)定。至于在軍事法規(guī)和軍事規(guī)章方面，則應(yīng)該對(duì)具體的軍事任務(wù)進(jìn)行相應(yīng)的立法。例如，目前我們針對(duì)聯(lián)合國維和行動(dòng)、國際人道主義救援、反恐維穩(wěn)、聯(lián)合軍演、外層空間活動(dòng)等領(lǐng)域的多樣化軍事任務(wù)，就可以制定相應(yīng)的法規(guī)和條例。這個(gè)層面的立法應(yīng)該講求操作性，也就是說相關(guān)的規(guī)定能直接指導(dǎo)相應(yīng)軍事任務(wù)的開展。當(dāng)然，筆者認(rèn)為當(dāng)前對(duì)軍隊(duì)執(zhí)行多樣化軍事任務(wù)進(jìn)行立法完善最迫切就是制定一部有關(guān)軍隊(duì)執(zhí)行多樣化軍事任務(wù)的專門性法律。

（三） 制定專門《軍隊(duì)執(zhí)行多樣化軍事任務(wù)法》的設(shè)想

它的內(nèi)容應(yīng)該介于《憲法》《國防法》以及具體的軍事法規(guī)規(guī)章之間的。具體而言，《軍隊(duì)執(zhí)行多樣化軍事任務(wù)法》應(yīng)該包含以下內(nèi)容：（1）組織制度。包括任務(wù)、職責(zé)、決策權(quán)、指揮權(quán)和特別任務(wù)分隊(duì)的組建等。（2）聯(lián)訓(xùn)聯(lián)演制度。著眼多樣化軍事任務(wù)需要，應(yīng)該從制度上保證聯(lián)訓(xùn)聯(lián)演工作的規(guī)范化和常態(tài)化。（3）群眾工作制度。軍隊(duì)執(zhí)行多樣化軍事任務(wù)之前、之中、之后都有可能涉及群眾工作。（4）綜合保障制度。后勤、裝備方面的保障。（5）程序制度，主要包括動(dòng)用軍隊(duì)程序、軍地協(xié)調(diào)程序、多樣化軍事任務(wù)的撤銷程序等。（6）獎(jiǎng)懲制度。（7）國際合作制度。對(duì)于軍隊(duì)參加聯(lián)合國維和行動(dòng)、國際人道主義救援、反恐維穩(wěn)、聯(lián)合軍演、外層空間活動(dòng)等領(lǐng)域的多樣化軍事任務(wù)都必然涉及到國際合作問題。

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