柳影

摘 要：通過對(duì)“公共圖書館服務(wù)均等化”主題相關(guān)論文進(jìn)行內(nèi)容分析，以點(diǎn)代面地總結(jié)了近年來(lái)我國(guó)公共圖書館服務(wù)均等化領(lǐng)域的主要研究?jī)?nèi)容和成果。研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)公共圖書館服務(wù)均等化發(fā)展并不樂觀，仍存在較多問題，需要從政府、圖書館和公眾三個(gè)角度進(jìn)行調(diào)整。

關(guān)鍵詞：公共圖書館;服務(wù)均等化;普遍均等

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、人民生活水平的提高，文化需求越來(lái)越大，健全公共文化服務(wù)體系成為我國(guó)政府工作的重點(diǎn)之一。從2006年十六屆六中全會(huì)明確提出要“逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”，到2007年開始實(shí)行“農(nóng)家書屋”文化惠民工程，再到2015年1月出臺(tái)的《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》等多項(xiàng)政策中不難看出，公共文化服務(wù)體系建設(shè)日趨加強(qiáng)。而作為公共文化服務(wù)體系組成的重要部分的公共圖書館，更需做好服務(wù)均等化，為所有讀者提供普遍均等的服務(wù)。

一、公共圖書館服務(wù)均等化的概念及政策

1.公共圖書館服務(wù)均等化含義

服務(wù)均等化起源于普遍服務(wù)這一說法最初是在電信業(yè)提出的，它的提出是為消除電信業(yè)壟斷，即由政府進(jìn)行調(diào)配，以保證社會(huì)和諧為目的，使電信業(yè)各大亨義務(wù)為所有公眾提供無(wú)差別的電信服務(wù)[1];后來(lái)進(jìn)一步發(fā)展為普遍服務(wù)，即將“普遍的均等服務(wù)原則或普遍原則與均等原則的結(jié)合”。所以，公共服務(wù)均等化可解釋為使人人都能享受到公共服務(wù)，享受平等的機(jī)會(huì)。作為公共服務(wù)重要部分的公共文化服務(wù)，亦需要實(shí)現(xiàn)均等化，使人人都享受的無(wú)差別的文化服務(wù)。公共文化服務(wù)體系的組成部分可謂多種多樣，如公共圖書館、公共博物館、公共藝術(shù)館等，其中公共圖書館可以說是公共文化服務(wù)體系的重點(diǎn)，因此，做好公共圖書館服務(wù)均等化也便成為健全公共文化服務(wù)體系的基礎(chǔ)。

關(guān)于公共圖書館服務(wù)均等化的概念并未統(tǒng)一，其中：聯(lián)合國(guó)科教文組織的《公共圖書館宣言》對(duì)普遍均等的表述是：“公共圖書館應(yīng)不分年齡、種族、性別、宗教、國(guó)籍、語(yǔ)言或社會(huì)地位，向所有的人提供平等的服務(wù)。”國(guó)際圖聯(lián)2002年8 月頒布的《格達(dá)斯哥宣言》對(duì)圖書館普遍均等服務(wù)的闡述則為：“不受限制地獲取、傳遞信息是人類的基本權(quán)利，圖書館與信息服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)該為所有用戶提供平等服務(wù)，不允許有種族、國(guó)籍、性別、性取向、年齡、是否殘疾、宗教和政治信仰的歧視?！盵2]同時(shí)也有人理解為公共圖書館能為所在社區(qū)公眾提供平等的圖書借閱、文獻(xiàn)檢索、專業(yè)咨詢、知識(shí)共享、文化交流等服務(wù)，以促進(jìn)公眾的公共文化權(quán)利平等的行為[3]，或是指一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的公共圖書館服務(wù)體系可以保障居住在其中的所有人，無(wú)論其地位、年齡、性別、健康、種族等多么不同，都能就近獲取需要的知識(shí)、信息、文化資源以及其他的圖書館服務(wù)[4]?？傊梢哉f“公共圖書館服務(wù)均等化”是“普遍服務(wù)”在圖書館領(lǐng)域中的應(yīng)用。而作為公共服務(wù)的一員，要實(shí)現(xiàn)“均等化”，就必然需要政府通過立法、政策、經(jīng)濟(jì)等多重保障，以實(shí)現(xiàn)對(duì)所服務(wù)的社會(huì)群體提供非歧視性和可獲得性的文化服務(wù)，即無(wú)差別地向所有社會(huì)群體提供服務(wù)，不因種族、國(guó)家、性別等因素而差別對(duì)待，同時(shí)，確保所有社會(huì)群體無(wú)論何時(shí)何地，都能得到所需要的文化服務(wù)[5]。

2.我國(guó)公共圖書館服務(wù)均等化相關(guān)政策

近年來(lái)，為推動(dòng)我國(guó)公共圖書館服務(wù)均等化的發(fā)展政府做出了不少努力。2006年《國(guó)家“十一五”時(shí)期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》指出，將政府的職能由主要辦文化轉(zhuǎn)到社會(huì)管理和公共服務(wù)上，要堅(jiān)持公共服務(wù)普遍均等原則，兼顧城鄉(xiāng)、地區(qū)等多方面協(xié)調(diào)發(fā)展[1]。同年，中國(guó)共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會(huì)第六次全體會(huì)議通過《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》，提出要建設(shè)服務(wù)型政府，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能[6]。2007年黨的十七大報(bào)告也強(qiáng)調(diào)指出，“縮小區(qū)域發(fā)展差距，必須注重實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化?！盵7]并于該年施行“農(nóng)家書屋”文化惠民工程。2008年我國(guó)啟動(dòng)圖書館法立法工作;2012年文化部、財(cái)政部提出“十二五”期間，將共同開展“國(guó)家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)（項(xiàng)目）創(chuàng)建工作”;2015年1月12日出臺(tái)《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》等。從相關(guān)政策的發(fā)布可以看出，我國(guó)政府為圖書館服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境，公共事業(yè)的均等化發(fā)展已經(jīng)成為了我國(guó)發(fā)展的一個(gè)重要方向。

二、我國(guó)公共圖書館服務(wù)均等化發(fā)展現(xiàn)狀

1.文獻(xiàn)資源總量不足、配置不均，服務(wù)水平差距大

首先，我國(guó)基層公共圖書館較少。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008年我國(guó)公共圖書館共2 825個(gè)，平均每47萬(wàn)人擁有一個(gè)公共圖書館，與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)“平均2萬(wàn)人左右擁有一所公共圖書館”相差甚遠(yuǎn)[8]。其次，資源總量不足，在分配上呈現(xiàn)地區(qū)、城鄉(xiāng)差異。比如在購(gòu)書經(jīng)費(fèi)上，2007年全國(guó)公共圖書館人均購(gòu)書費(fèi)是0.60元，同年大城市如北京、天津、上海分別高達(dá)2.46元、2.21元、6.06元，遠(yuǎn)高于全國(guó)平均水平;相比之下，如廣西等偏遠(yuǎn)地區(qū)人均購(gòu)書費(fèi)只為0.17元，遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平。再者，2008年全國(guó)公共圖書館人均購(gòu)書經(jīng)費(fèi)0.794元，2010年全國(guó)公共圖書館人均購(gòu)書經(jīng)費(fèi)0.829元，2013年全國(guó)人均購(gòu)書經(jīng)費(fèi)0.79元，多年來(lái)全國(guó)公共圖書館人均購(gòu)書經(jīng)費(fèi)都較低，且區(qū)域差距大。而人均藏書也不容樂觀，2007年，我國(guó)人均擁有藏書量是0.39冊(cè)，上海市人均擁有藏書量高達(dá)4.48冊(cè)[9]，2009年全國(guó)圖書館人均藏書量?jī)H為0.44冊(cè)，遠(yuǎn)低于國(guó)際圖書聯(lián)合會(huì)人均1.5—2.5冊(cè)的標(biāo)準(zhǔn)。再如館舍面積，東部發(fā)達(dá)地區(qū)平均每館面積為11 189m2，而西部地區(qū)僅為4 951 m2。館藏量，東部地區(qū)平均每館館藏量為75.3 萬(wàn)件，西部地區(qū)僅為25.4 萬(wàn)件[10] ?。所以，由以上數(shù)據(jù)可知，我國(guó)公共圖書館服務(wù)均等化現(xiàn)狀不為樂觀，不僅資源總量不足，且分配不均。

2.相關(guān)部門重視程度不足，圖書館資金投入較少

近年國(guó)家對(duì)公共圖書館的資金投入雖然整體呈上升趨勢(shì)，但占國(guó)家財(cái)政總支出的比重仍相對(duì)較低。例如，2007年全國(guó)文化事業(yè)費(fèi)為198.96億元，僅占國(guó)家財(cái)政總支出 0.40%，而相比教育、衛(wèi)生、科技事業(yè)費(fèi)占國(guó)家財(cái)政總支出的比重14.31%、4.00%、3.58%，可以說是所占甚少[11];再如 ，2008年全國(guó)文化事業(yè)費(fèi)僅為財(cái)政支出的0.40%，2009年則為財(cái)政支出的0.39%，2010年全國(guó)文化事業(yè)費(fèi)用323.06億元，2011年為392.62億元，2012年為489.27億元，雖然年均增速保持在18%以上，但文化事業(yè)費(fèi)占國(guó)家財(cái)政總支出的比重基本維持在0.39% —0.41% 之間，還是投入不夠。而人均地計(jì)算一下購(gòu)書經(jīng)費(fèi)，就會(huì)發(fā)現(xiàn)有些偏遠(yuǎn)地區(qū)的圖書館人均購(gòu)書經(jīng)費(fèi)甚至不足1元，抑或是已連續(xù)多年都沒有經(jīng)費(fèi)購(gòu)進(jìn)新書[12]。造成此局面，除了相關(guān)部門不夠重視、國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力發(fā)展有限外，還與圖書館不能有效地吸收、動(dòng)員社會(huì)力量，圖書館管理模式不當(dāng)?shù)榷喾絾栴}有關(guān)。在我國(guó)，公共圖書館完全依賴于國(guó)家或地方的財(cái)政撥款，長(zhǎng)期以來(lái)，只能單純地等、靠、要國(guó)家的財(cái)政撥款，使得公共圖書館發(fā)展極為緩慢、尷尬[13]。

3.管理模式存在問題，缺乏公眾有效參與

目前我國(guó)公共圖書館實(shí)行的是“一級(jí)政府負(fù)責(zé)一級(jí)圖書館”的橫向管理體制[14]，行業(yè)管理、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、人員編制等分屬于不同部門，各部門缺乏必要的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，而各級(jí)圖書館又相對(duì)獨(dú)立，不能有效形成圖書館聯(lián)盟，各館資源更是不能有效地進(jìn)行交流[15]，最終導(dǎo)致圖書館管理機(jī)械無(wú)法變通，缺乏發(fā)展的活力，使公共圖書館形同虛設(shè)。目前，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的廣州市，其公共圖書館在圖書館設(shè)施建設(shè)和布局方面，就是以行政區(qū)劃為依據(jù)，以政府財(cái)力為保障，而不以人口多寡、增長(zhǎng)快慢等因素來(lái)設(shè)置分布圖書館，雖在架構(gòu)上設(shè)有街鎮(zhèn)及以下基層圖書館，但依附于文化站（室），隸屬于群眾文化系統(tǒng)，基本上無(wú)法發(fā)揮作用[16]，最終導(dǎo)致圖書館利用率低，未能實(shí)現(xiàn)高效服務(wù)。相比之下，香港則以服務(wù)人口分布、需求為依據(jù)，6年間增設(shè)7座圖書館，相應(yīng)設(shè)置中央圖書館、主要圖書館、地區(qū)圖書館、流動(dòng)圖書館等四級(jí)圖書館，作為一個(gè)整體為社會(huì)提供服務(wù)。與此同時(shí)，我國(guó)公共圖書館因?yàn)槭菄?guó)家公益機(jī)構(gòu)，都隸屬于各級(jí)政府，大多由各級(jí)政府直接管理，很少能讓大眾參與管理，因此公共圖書館所提供的服務(wù)很多時(shí)候并不是讀者第一需求的，且服務(wù)存在很大差異，服務(wù)均等化基本很少體現(xiàn)[17]。

4.法律保障不到位，圖書館獨(dú)立性相對(duì)較差

2008年我國(guó)啟動(dòng)了圖書館立法，但至今相關(guān)法律并未出臺(tái)，仍是一份草案。在立法未能充分保障的前提下，一系列的措施就不能保證充分實(shí)行，像是對(duì)公共圖書館的撥款、政府扶持公共圖書館發(fā)展等措施，在沒有法律的強(qiáng)制幫助下，只依靠政府自覺，實(shí)行得并不徹底。而在圖書館事業(yè)發(fā)展相對(duì)發(fā)達(dá)的國(guó)家，圖書館立法則早已成為陳規(guī)。比如，美國(guó)各州均有公共圖書館法，且規(guī)定每個(gè)社區(qū)都必須有一個(gè)圖書館。英國(guó)1850年便通過了《公共圖書館法》，此法是世界上最早的全國(guó)性的公共圖書館法，同時(shí)不斷修訂;在1965年又將“義務(wù)制”徹底地融入圖書館法中，其中第九條第二項(xiàng)、第二十二條做出了資助經(jīng)費(fèi)的新規(guī)定，從而打開通向國(guó)家補(bǔ)助之路的大門，使公共圖書館的資金具有了更可靠的保障。而日本的圖書館“三法”——《圖書館法》、《日本國(guó)立國(guó)會(huì)圖書館法》、《學(xué)校圖書館法》更是在法律層面上對(duì)圖書館事業(yè)的發(fā)展提供基礎(chǔ)保障;除此之外，日本圖書館法更是與教育立法相同步，因此不論在政策抑或經(jīng)費(fèi)等方面都提供大力支持。甚至于我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的公共圖書館都有標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定：凡人口數(shù)滿2萬(wàn)人的社區(qū)，應(yīng)設(shè)立社區(qū)圖書館[18]。所以，為了促使我國(guó)公共圖書館服務(wù)均等化更快更好地發(fā)展，圖書館立法亟待解決。

三、公共圖書館服務(wù)均等化建議

1.政府明確自身責(zé)任，提高重視

圖書館是一個(gè)純公益性的機(jī)構(gòu)，而公共圖書館所提供的服務(wù)更是具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，其目的和初衷必然是希望所有社會(huì)成員得到無(wú)差別的對(duì)待。但現(xiàn)實(shí)生活中純粹的公共產(chǎn)品與公平并不存在，盡可能地實(shí)現(xiàn)全社會(huì)的相對(duì)公平則成為了所有人的希望。政府就是實(shí)現(xiàn)社會(huì)相對(duì)公平的天平，圖書館要想實(shí)現(xiàn)服務(wù)均等化就必須以依靠政府的力量為主。因此，政府首先應(yīng)為圖書館立法，為服務(wù)均等化提供法律保障;其次，要構(gòu)建服務(wù)型政府。由于我國(guó)的經(jīng)濟(jì)改革在總體上仍屬于強(qiáng)制性制度變遷模式，所以現(xiàn)階段我國(guó)構(gòu)建公共財(cái)政框架的關(guān)鍵還是在于政府，政府轉(zhuǎn)型是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的一個(gè)基本前提，沒有政府的轉(zhuǎn)型，就不可能實(shí)現(xiàn)服務(wù)均等化。政府要轉(zhuǎn)變理念，要更為民主化，做到“有限管理”，對(duì)圖書館進(jìn)行相對(duì)的放權(quán)。最后，政府要建立一視同仁的公共服務(wù)供給制度和無(wú)差別的公共服務(wù)成本分擔(dān)機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化為主線來(lái)改革財(cái)政體制[19]，要切實(shí)保障和維護(hù)所有社會(huì)成員都享有政府提供公共服務(wù)的基本權(quán)利，對(duì)公共事業(yè)的供給要做到無(wú)差別，改革財(cái)政制度，以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化為目標(biāo)。

2.圖書館改善管理模式，實(shí)行總分館制

就圖書館本身而言，首先其要改善自身內(nèi)部資源配置不均衡，例如，根據(jù)讀者需求安排圖書在架情況，隨時(shí)根據(jù)讀者需求更換圖書;同時(shí)將圖書館經(jīng)費(fèi)進(jìn)行公示，盡可能將經(jīng)費(fèi)用在資源建設(shè)上，避免不必要的資源浪費(fèi)。其次，可建立圖書館多元化服務(wù)供給制度[20]，比如，可充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和全國(guó)文化信息資源共享工程，建立以省級(jí)圖書館為中心、縣級(jí)圖書館為樞紐、鄉(xiāng)級(jí)圖書館（室）為基點(diǎn)的數(shù)字圖書館，實(shí)現(xiàn)資源共享和全覆蓋，使讀者只須走進(jìn)距離最近的圖書館（室）就能查閱到所需資料;再有建設(shè)圖書館網(wǎng)站，提供個(gè)性化的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)，通過互聯(lián)網(wǎng)拓寬公共服務(wù)的空間。再次，圖書館要健立服務(wù)所有讀者的觀念，尤其是健全對(duì)弱勢(shì)群體的服務(wù);要首先讓館員樹立一視同仁理念[21]，平等對(duì)待所有讀者，堅(jiān)持“書是為了用的”原則，發(fā)揮一本圖書的最大價(jià)值，促使圖書館服務(wù)均等化。最后，整合社會(huì)資源，加強(qiáng)各館之間的聯(lián)系，加強(qiáng)圖書館聯(lián)盟，實(shí)現(xiàn)資源共享[22]。

3.鼓勵(lì)群眾參與圖書館管理，吸收社會(huì)各力量

公眾是圖書館服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)的最終載體，圖書館應(yīng)鼓勵(lì)公眾參與公共事業(yè)，參與公共圖書館的管理，培養(yǎng)公共精神，提高公眾對(duì)公共圖書館的主人翁精神，為社會(huì)營(yíng)造普遍服務(wù)的氣氛。同時(shí)，圖書館需要更多地接受公眾的意見，促使提供的服務(wù)更具有針對(duì)性，充分促進(jìn)公共圖書館服務(wù)水平的提高。再者，要廣泛吸收社會(huì)力量，動(dòng)員社會(huì)團(tuán)體、各企事業(yè)單位等為公共圖書館捐助、捐贈(zèng)，提高公共圖書館的經(jīng)費(fèi)水平，既可以在一定程度上緩解圖書館經(jīng)費(fèi)壓力，又保證圖書館管理民主平等，可謂一舉兩得。同時(shí)，出現(xiàn)問題時(shí)可以集眾人之力快速解決，提高公共圖書館辦事效率，又對(duì)所服務(wù)的所有讀者提供無(wú)差別的人性的服務(wù)，也便更利于圖書館服務(wù)均等化的發(fā)展[23]。

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