寧波工程學(xué)院經(jīng)管學(xué)院 羅嘉雯 毛艷華

構(gòu)建政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的PPP模式

寧波工程學(xué)院經(jīng)管學(xué)院 羅嘉雯 毛艷華

摘 要：本文對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)與PPP模式的國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀進(jìn)行了綜述，分析了我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的實(shí)踐和存在的問(wèn)題，以及PPP模式在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中的優(yōu)勢(shì)作用。之后，構(gòu)建了包括政府部門(mén)、服務(wù)需求公眾、市場(chǎng)承接主體及監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)四方的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)PPP模型，并對(duì)該模型中的各自主體作用及流程作了闡述。最后，從搭平臺(tái)、建體系、訂法規(guī)三條路徑，對(duì)進(jìn)一步推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的PPP模式提出了對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù) PPP 對(duì)策建議

毛艷華(1981-),女，寧波工程學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院講師，主要從事公共管理、市場(chǎng)調(diào)查方面的研究。

1 政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)與PPP模式的理論綜述

1.1 關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的研究現(xiàn)狀評(píng)述

國(guó)內(nèi)外對(duì)于政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的研究成果較多，并形成了幾個(gè)主要的研究方向：(1)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的方式、內(nèi)容和條件。如萊斯特.m.薩拉蒙(1995)，韓俊魁(2006)，周正、曾永和(2008)，馮俏彬、蘇明等(2010)，王梅、王春婷(2012)，馬俊達(dá)(2013)等；(2)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中的政府角色。如哈里·科臣(2009)，哥斯塔·埃斯平·安德森，周俊(2010)，黎熙元、李國(guó)武(2011)，趙一紅(2012)，李明哲(2014)等。(3)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的績(jī)效或效率。如朱利安·勒·格蘭德(2010)，魏中龍等(2011)，許小玲、易承志(2012)，錢(qián)海燕(2014)等。(4)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)存在的風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題。如Sauter、Weisman、and Percy(1988)，Cassidy(1994)，虞維華(2006)，馮俏彬等(2010)，劉金良(2011)，張曉紅(2013)等。

本文認(rèn)為，從理論上來(lái)講，國(guó)外研究對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的研究是以大量實(shí)踐事實(shí)為基礎(chǔ)的，具有多方位和多層面的特點(diǎn)，而國(guó)內(nèi)研究對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的理論研究基本上還處于沿用國(guó)外理論成果的階段，對(duì)該購(gòu)買(mǎi)什么、如何購(gòu)買(mǎi)、管理機(jī)制等問(wèn)題缺乏公論。從實(shí)踐來(lái)看，總體還處在探索階段，實(shí)踐范圍還比較小，研究的視野也多限于個(gè)別案例。

1.2 關(guān)于PPP模式的研究現(xiàn)狀評(píng)述

國(guó)外針對(duì)PPP模式的研究相對(duì)比較成熟，研究方向也比較廣泛，主要集中在以下幾個(gè)方向：(1)PPP產(chǎn)生的動(dòng)因。如Fourie和Burger(2000)，Savas(2000)，Grimsey和Lewis(2002)，Hammami(2006)等；(2)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)如Hatask和Shaked(2000)，Grimesy和Lewis(2002) Li(2003)等；(3)PPP項(xiàng)目融資。如Akintoye(2003) Hoppe(2011)等；(4)PPP項(xiàng)目治理。如Li Bing(2005) Loosemore(2006)等。

國(guó)內(nèi)針對(duì)PPP模式的研究起步較晚，主要集中在以下幾個(gè)方向：(1)PPP項(xiàng)目中的政府職責(zé)。如趙有亮(2008)，賈康、孫潔(2009)，程連于(2009)，徐飛、宋波(2010)，吳孝靈等(2013)，湯薇、吳海龍(2014)等；(2)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分類。如范小軍、王方華(2004)，王全新(2005)，馮燕(2007)，汪文雄、李啟明(2008)，陳波、徐成桂(2011)，李力(2012)，詹卉(2014)等；(3)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)。如劉新平、王守清(2006)鄧小鵬、李啟明(2008)，亓霞等(2009)，陳華(2012)，葉曉甦徐春梅(2013)，朱佳佳、談飛(2014)等；(4)PPP項(xiàng)目的法律保障。如湛中樂(lè)、劉書(shū)燃(2007)，黃騰等(2009)，陳曉(2010)，李秀麗(2011)，王春成(2014)等。

本文認(rèn)為，近年來(lái)，關(guān)于PPP模式的研究在我國(guó)取得了較大進(jìn)展，但也有不足之處，主要體現(xiàn)在研究領(lǐng)域多限于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共產(chǎn)品供給以及項(xiàng)目投融資方面，對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)用PPP模式的研究甚少，這在一定程度上限制了PPP模式的推廣與應(yīng)用。

2 我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

在政策層面，國(guó)務(wù)院、中央部委相繼發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制 鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2014〕60號(hào))、《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財(cái)金〔2014〕13號(hào))、《關(guān)于印發(fā)＜政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法>的通知》(財(cái)庫(kù)〔2014〕215號(hào))、《關(guān)于印發(fā)＜政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法(暫行)>的通知》(財(cái)綜〔2014〕96號(hào))等一系列文件，鼓勵(lì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)實(shí)行PPP模式。

在實(shí)踐層面，2009～2013年，全國(guó)政府采購(gòu)金額、服務(wù)類政府采購(gòu)金額每年都在上年基礎(chǔ)之上實(shí)現(xiàn)了增長(zhǎng)。其中，2013年全國(guó)政府采購(gòu)金額為16381.1億元，政府采購(gòu)規(guī)模占全國(guó)財(cái)政支出和GDP的比重分別為11.7%和2.9%。在貨物、工程、服務(wù)三大采購(gòu)對(duì)象中，服務(wù)類采購(gòu)繼續(xù)保持快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，同比增長(zhǎng)26.4%。

圖1 2009～2013年全國(guó)政府采購(gòu)總金額變化

圖2 2009～2013年全國(guó)服務(wù)類政府采購(gòu)金額變化

(1)我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)在不斷取得好成績(jī)的同時(shí)，也存在著一些不足之處。

一是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的領(lǐng)域還有待拓寬?！墩少?gòu)法》中規(guī)定，政府采購(gòu)范圍包括貨物、工程和服務(wù)，但這里的“服務(wù)”僅限于政府自身運(yùn)作的后勤服務(wù)，公共服務(wù)并沒(méi)有被列入采購(gòu)范圍，限制了政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的進(jìn)一步運(yùn)用和拓展。

二是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的有效參與程度不足。在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的過(guò)程中，有服務(wù)需求的公眾難以完全參與進(jìn)來(lái)，市場(chǎng)承接主體的資質(zhì)、能力和提供的服務(wù)質(zhì)量也是良莠不齊，影響了政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的效率。

三是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的監(jiān)督評(píng)估不夠完善。目前，監(jiān)督主要體現(xiàn)在政府部門(mén)的內(nèi)部監(jiān)督上，公眾和社會(huì)第三方的監(jiān)督相對(duì)缺乏。由于監(jiān)督評(píng)估不夠完善，一部分社會(huì)組織在提供服務(wù)時(shí)存在著以次充好的現(xiàn)象，影響了政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的公信力。

(2)引入PPP模式，在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中進(jìn)行運(yùn)用，具有突出的優(yōu)勢(shì)。

一是可以有效拓展政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的領(lǐng)域。采用PPP模式，把政府直接提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)以及政府履職所需的服務(wù)事項(xiàng)，按照一定的方式和程序交由具備條件的社會(huì)力量和事業(yè)單位承擔(dān)，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費(fèi)用，這就突破了之前政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)定位于政府自身運(yùn)作的后勤服務(wù)的局限，有效拓展了政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的領(lǐng)域。

二是可以解決有效參與程度不足的問(wèn)題。采用PPP模式，明確政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的主體和承接主體的準(zhǔn)入條件，規(guī)定購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容、購(gòu)買(mǎi)方式和程序，有利于政府部門(mén)、服務(wù)需求公眾和市場(chǎng)承接方等多方主體明確各自的責(zé)任和權(quán)利，增加彼此間的互信，有效提高多方主體的參與程度。

三是有利于加強(qiáng)監(jiān)督評(píng)估。采用PPP模式，建立由購(gòu)買(mǎi)主體、服務(wù)對(duì)象及專業(yè)機(jī)構(gòu)組成的綜合性評(píng)價(jià)機(jī)制，推進(jìn)第三方評(píng)價(jià)，有助于加強(qiáng)對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的監(jiān)督，提高政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的透明度。

總體來(lái)看，在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中采用PPP模式，有助于從資金、管理和監(jiān)督評(píng)價(jià)上實(shí)現(xiàn)“三個(gè)轉(zhuǎn)變”(見(jiàn)表1)：在政府端可進(jìn)一步強(qiáng)化服務(wù)型政府的定位，推動(dòng)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新，減少政府財(cái)政支出，提升政府工作效率，更好地發(fā)揮政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管，社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能；在企業(yè)和社會(huì)公眾端，能充分調(diào)動(dòng)民間資本的積極性、主動(dòng)性，提升民間資本投資公共服務(wù)的熱情，提升金融市場(chǎng)的活力，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速、持久、健康、有序地發(fā)展。

3 政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的PPP模式構(gòu)建

從主體看，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的主體應(yīng)包括政府部門(mén)、服務(wù)需求公眾、市場(chǎng)承接主體及監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)四方，由此構(gòu)建我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的PPP模型，如圖3所示。

表1 引入PPP模式，實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的“三個(gè)轉(zhuǎn)變”

圖3 政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的PPP模式

3.1 政府部門(mén)

政府部門(mén)在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)過(guò)程中發(fā)揮著源頭作用，其職責(zé)主要包括：前期安排財(cái)政預(yù)算、確定購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目、進(jìn)行需求調(diào)查；中期確定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、建立價(jià)格調(diào)整和監(jiān)督體系，進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)查，制定招投標(biāo)方案；后期進(jìn)行合同管理和組織監(jiān)督。

3.2 市場(chǎng)承接主體

市場(chǎng)承接主體的職責(zé)主要包括：提升自身能力、籌集資金、了解當(dāng)?shù)丨h(huán)境、擬定服務(wù)實(shí)施方案、履行合同。

3.3 服務(wù)需求公眾

服務(wù)需求公眾是公共服務(wù)的“消費(fèi)者”，其職責(zé)主要包括：提出服務(wù)需求、關(guān)注招投標(biāo)、接受服務(wù)并關(guān)注服務(wù)實(shí)施情況、積極參與監(jiān)督評(píng)價(jià)。

3.4 監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)

監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的職責(zé)主要包括：提高評(píng)價(jià)技術(shù)和水平、監(jiān)督市場(chǎng)承接主體、關(guān)注運(yùn)行狀況、收集意見(jiàn)、制定評(píng)價(jià)方法、科學(xué)公正評(píng)價(jià)和及時(shí)反饋。

對(duì)上圖流程的進(jìn)一步解釋如下：

(1)政府部門(mén)作為整個(gè)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)行為的源頭,首先要制定政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的指導(dǎo)性目錄,確定實(shí)施購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的項(xiàng)目，對(duì)服務(wù)需求公眾進(jìn)行需求調(diào)查并擬定方案，然后進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)查和資質(zhì)審查，最后通過(guò)公開(kāi)擇優(yōu)以事定費(fèi)，選擇有能力的市場(chǎng)承接主體實(shí)施具體服務(wù)。

(2)市場(chǎng)承接主體與政府部門(mén)簽訂服務(wù)提供合同，獲得資金支持，根據(jù)自身的能力及公眾需求，制定完善的公共服務(wù)實(shí)施方案并履行合同，向服務(wù)需求公眾提供有效的服務(wù)并根據(jù)服務(wù)需求公眾的意見(jiàn)、監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)和政府部門(mén)的意見(jiàn)及時(shí)調(diào)整方案。

(3)服務(wù)需求公眾要積極表達(dá)服務(wù)需求，接受政府部門(mén)的需求調(diào)查，在接受服務(wù)過(guò)程中要關(guān)注服務(wù)的實(shí)施情況，及時(shí)提供線索，協(xié)助監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)對(duì)市場(chǎng)主體進(jìn)行監(jiān)督評(píng)價(jià)。

(4)監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)要對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)行為的全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，根據(jù)政府部門(mén)制定的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)并把評(píng)價(jià)結(jié)果和糾正意見(jiàn)及時(shí)反饋給政府部門(mén)、市場(chǎng)承接主體和服務(wù)需求公眾。

4 進(jìn)一步推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)PPP模式的對(duì)策建議

當(dāng)前，我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)已進(jìn)入縱深發(fā)展階段，需要從搭平臺(tái)、建體系、訂法規(guī)三條路徑，積極運(yùn)用PPP模式實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的進(jìn)一步健康發(fā)展。

一是搭建有效的公共服務(wù)合作平臺(tái)。設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)與承擔(dān)能力相適應(yīng)、與收益相對(duì)應(yīng)、與造成的損失相對(duì)稱的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，由政府、市場(chǎng)承接主體做好各自擅長(zhǎng)的公共服務(wù)平臺(tái)搭建工作，并建立嚴(yán)格的準(zhǔn)入門(mén)檻和利益分配方法，保證參與者具有較高資質(zhì)、所提供的公共服務(wù)具有較高質(zhì)量，在資金人員、設(shè)備投入、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及效益產(chǎn)出等方面做好合理分配在平臺(tái)搭建過(guò)程中，還要規(guī)范政府透明運(yùn)作，避免在市場(chǎng)層面干預(yù)過(guò)多,為市場(chǎng)承接主體創(chuàng)造良好的投資建設(shè)環(huán)境。

二是以監(jiān)管評(píng)價(jià)體系倒逼服務(wù)質(zhì)量提升。由第三方監(jiān)管評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)對(duì)公共服務(wù)進(jìn)行評(píng)價(jià)，評(píng)估內(nèi)容應(yīng)包含服務(wù)提供主體的基本素質(zhì)、服務(wù)接受者的滿意度、服務(wù)合作方式的有效性和服務(wù)的社會(huì)效益等關(guān)鍵要素，評(píng)估過(guò)程要堅(jiān)持公開(kāi)、公平、公正，評(píng)估的主體、過(guò)程和結(jié)果要做到公開(kāi)透明。

三是制訂完善省級(jí)層面的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)PPP法規(guī)規(guī)章。由各省級(jí)政府在高階法的基礎(chǔ)上，根據(jù)各地實(shí)際情況出臺(tái)省級(jí)層面運(yùn)用PPP購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的法規(guī)規(guī)章，以保證法律的貫徹落實(shí)。在內(nèi)容上，應(yīng)包括公私雙方的權(quán)利、義務(wù)、準(zhǔn)入制度運(yùn)作流程、各級(jí)負(fù)責(zé)部門(mén)、合同示范文本、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制及監(jiān)管等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，明確PPP模式下各參與方的權(quán)利與義務(wù)。

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中圖分類號(hào)：F211.6

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2096-0298(2015)08(b)-178-04

作者簡(jiǎn)介：羅嘉雯(1994-),女，浙江紹興人，寧波工程學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)專業(yè)本科學(xué)生；