張紅珍
【摘 要】隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展,現(xiàn)行的預(yù)算管理制度逐漸暴露出一些不符合現(xiàn)代公共財政管理制度要求的問題,為了適應(yīng)經(jīng)濟社會的改革,行政事業(yè)單位的預(yù)算管理也應(yīng)隨之不斷變化。本文結(jié)合工作實際,從加強行政事業(yè)單位的預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督入手,通過對預(yù)算管理中出現(xiàn)的問題進行分析,提出了行政事業(yè)單位如何進行預(yù)算管理的具體措施。
【關(guān)鍵詞】行政事業(yè)單位;預(yù)算管理;預(yù)算編制;預(yù)算執(zhí)行;監(jiān)督
當(dāng)前,我國已進入全面建成小康社會的關(guān)鍵階段,為了適應(yīng)經(jīng)濟的發(fā)展,建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的公共財政框架,推進以部門預(yù)算改革為核心的預(yù)算管理改革已迫在眉睫。我國自公共財政改革以來,已建立了一套比較規(guī)范、科學(xué)的預(yù)算管理體系,在優(yōu)化資源配置、促進社會公平、增強政府宏觀調(diào)控能力方面取得了很大成效,但在預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行等方面還存在很大的不足,本文結(jié)合工作實際就如何解決存在的問題以進一步深化預(yù)算管理改革進行探討。
一、行政事業(yè)單位預(yù)算管理現(xiàn)狀
1.預(yù)算編制不嚴(yán)密,方法不科學(xué)
行政事業(yè)單位的經(jīng)費來源主要由財政撥款和其他收入構(gòu)成,長期以來,由于缺乏約束機制,很多單位預(yù)算編制比較粗糙,沒有按要求細(xì)化到具體的功能分類和經(jīng)濟分類科目,因此,在具體執(zhí)行中有很大的不確定性,不利于預(yù)算執(zhí)行,也不能較好地與國庫集中支付和政府采購等管理制度相銜接。按照部門預(yù)算改革要求,各單位在編制預(yù)算時應(yīng)采用零基預(yù)算法,即不以以前財政年度的預(yù)算項目和支出數(shù)為依據(jù),而是以財政年度的實際支出需求和財力為基礎(chǔ),審查各項支出項目的必要,支出標(biāo)準(zhǔn)的合理性,在綜合平衡的基礎(chǔ)上編制預(yù)算,但由于零基預(yù)算的編制需要做大量的工作,各預(yù)算單位仍采用傳統(tǒng)的方法,按照“基數(shù)加增長”的方法編制預(yù)算,造成個別部門拿資金找項目,高標(biāo)準(zhǔn)編制預(yù)算,預(yù)算執(zhí)行與實際情況相脫節(jié),與實際支出形成很大差異。
2.預(yù)算執(zhí)行不規(guī)范
經(jīng)人民代表大會審議通過的年度預(yù)算,就具有了法定的約束力,要求財政部門及各單位均衡、合理地執(zhí)行。但實際的預(yù)算執(zhí)行并不規(guī)范,主要有四個方面的原因:一是年初編制預(yù)算時,由于上級轉(zhuǎn)移支付收入的不確定性和縣級財力的有限性,編制預(yù)算時財力受到制約,只能先重點安排人員經(jīng)費、機構(gòu)運轉(zhuǎn)以及民生支出,而建設(shè)性項目類資金實際需求財力不能確定,因此在預(yù)算執(zhí)行過程中,必然造成年初預(yù)算規(guī)模小,實際追加過大預(yù)算編制與執(zhí)行不一致的情形,預(yù)算執(zhí)行不均衡性較大。二是上級政策性配套資金年初不能提前下達(dá),在年中預(yù)算執(zhí)行過程中才隨相關(guān)專項資金文件一起告知地方,對地方的年初預(yù)算與實際執(zhí)行造成一定差距。三是由于大部分上級專項資金在下半年下達(dá),造成上半年預(yù)算執(zhí)行進度緩慢,年底“突擊花錢”現(xiàn)象較突出。四是財政年度實際可用財力直到年底決算前都無法準(zhǔn)確預(yù)計,這給預(yù)算的執(zhí)行帶來很大的難度,形成預(yù)算執(zhí)行不均衡。
3.預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督檢查不到位
由于預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督檢查不到位,預(yù)算執(zhí)行不均衡性在一定程度上影響了財政資金的調(diào)度,同時由于資金集中在短期內(nèi)撥付使用,資金使用的合規(guī)性和效益性不能得到有效監(jiān)管和保障,有的單位為了用完預(yù)算指標(biāo),虛構(gòu)經(jīng)濟業(yè)務(wù),甚至用虛假發(fā)票套取財政資金,嚴(yán)重脫離了財政的監(jiān)控。
二、加強行政事業(yè)單位預(yù)算管理的措施
1.嚴(yán)肅預(yù)算編制過程, 提高預(yù)算編制的科學(xué)性、規(guī)范性
科學(xué)編制部門預(yù)算是預(yù)算執(zhí)行的前提和基礎(chǔ),對預(yù)算管理起著重要作用。新《預(yù)算法》是科學(xué)編制預(yù)算的保障,預(yù)算的科學(xué)化精細(xì)化管理是預(yù)算編制的目的。
(1)加大對《預(yù)算法》等法律的宣傳力度和執(zhí)行力度
新預(yù)算法是規(guī)范預(yù)算行為、推進預(yù)算管理科學(xué)化、民主化、法治化的需要,是深化預(yù)算制度改革、建立現(xiàn)代財政制度的必然要求,從2015年1月1日起新預(yù)算法開始施行,它為推進部門預(yù)算、國庫集中收付、收支兩條線、政府收支分類和預(yù)算公開提供了法律保障,對預(yù)算內(nèi)容的完整性、預(yù)算編制的科學(xué)性、預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性、預(yù)算監(jiān)督的嚴(yán)肅性和預(yù)算活動的公開性等問題作了明確而嚴(yán)格的規(guī)定。單位一定要認(rèn)真學(xué)習(xí)并貫徹執(zhí)行,根據(jù)自身的經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動特點,按照勤儉節(jié)約的原則,制定相應(yīng)的支出控制措施,嚴(yán)格控制機關(guān)運行經(jīng)費,規(guī)范單位支出行為。同時財政、審計部門應(yīng)該加大審計稽查力度,對個別預(yù)算單位的隱瞞收入、套取財政資金等違法亂紀(jì)行為進行嚴(yán)肅查處,為進一步深化財政改革創(chuàng)造良好的法制氛圍。
(2)推進預(yù)算科學(xué)化精細(xì)化管理
科學(xué)、精細(xì)地編制部門預(yù)算,有利于優(yōu)化資源配置,合理安排財政資金,提高財政資金使用效率,如果在編制預(yù)算時將支出用途盡量明確到“類、款、項、目”的“目”級科目,就會大大減少資金的二次分配,預(yù)算執(zhí)行也會更加規(guī)范。
在編制部門預(yù)算時,各單位應(yīng)采用零基預(yù)算法,以預(yù)算年度的實際支出需求和財力為基礎(chǔ),認(rèn)真審查各項支出項目的必要性和支出標(biāo)準(zhǔn)的合理性,這就同時要求財政部門及各單位必須做大量的工作,要對各單位的人員、車輛、公用設(shè)備、辦公用房等基本情況全面深入的調(diào)查、核實,切實細(xì)化基本支出管理。同時根據(jù)各單位的職能、規(guī)模、不同部門工作量之間的差異等情況,科學(xué)、合理地確定各單位的公用經(jīng)費定額標(biāo)準(zhǔn),保障各部門單位機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)??茖W(xué)、精細(xì)地編制部門預(yù)算能夠促進各部門加強預(yù)算審核,有利于強化預(yù)算約束,進一步提高預(yù)算項目安排的合理性及科學(xué)性。
2.完善預(yù)算管理制度,強化預(yù)算執(zhí)行管理
完善的預(yù)算管理制度,對于強化預(yù)算約束力,優(yōu)化財政收支結(jié)構(gòu),壓縮財政結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金規(guī)模,提高財政資金使用績效,加雖預(yù)算執(zhí)行管理,都起著舉足輕重的作用。
(1)加強預(yù)算管理,硬化預(yù)算約束
根據(jù)目前收入和預(yù)算管理體制,要逐步完善預(yù)算體系,規(guī)范資金分配管理。一是要從嚴(yán)控制預(yù)算追加范圍和程序,在年初預(yù)算之外的追加支出,原則上應(yīng)僅限于突發(fā)公共事件發(fā)生時因預(yù)備費不足需增加的預(yù)算支出,各部門提出的預(yù)算追加事項,應(yīng)當(dāng)有明確的項目立項依據(jù)、績效目標(biāo)、合理明確的預(yù)算金額,經(jīng)財政部門嚴(yán)格審核,并結(jié)合部門年初預(yù)算安排、單位經(jīng)費使用結(jié)余情況和年度財力情況,提出意見報政府批準(zhǔn)。當(dāng)編制調(diào)整方案,詳細(xì)說明預(yù)算調(diào)整的理由、項目和數(shù)額。二是對于年初預(yù)算中已安排的各部門的工作經(jīng)費和業(yè)務(wù)經(jīng)費,根據(jù)項目進展情況及時撥付,確保重點支出的實施。三是對于年初預(yù)算未能細(xì)化的項目,應(yīng)將細(xì)化方案報領(lǐng)導(dǎo)審批后,再分配下達(dá)資金。在預(yù)算執(zhí)行過程中,各單位要嚴(yán)格執(zhí)行批復(fù)的部門預(yù)算執(zhí)行,堅決杜絕擠占挪用預(yù)算資金,如果在批復(fù)的預(yù)算總額內(nèi)確需進行項目調(diào)劑的,須報經(jīng)財政部門審核批準(zhǔn)。同時按照均衡支出的要求,加快資金支出進度,加強預(yù)算執(zhí)行管理,增強財政管理的透明度,提高財政資金使用的安全性、規(guī)范性、有效性。
(2)盤活存量資金,壓縮結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)
根據(jù)國務(wù)院、財政部和上級財政部門的要求,要盤活存量資金,壓縮結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn),各單位應(yīng)該建立和完善盤活存量資金的相關(guān)措施,清理各項預(yù)算資金,全面盤活各項財政存量資金,優(yōu)化資源配置,統(tǒng)籌整合資金保障重點項目和重點支出的需要,提升財政支出的進度的質(zhì)量。對各項專項資金進行全面清理,對零星分散、長期不用的資金進行整合,將有限的資源用到最需要的地方,各單位對連續(xù)兩年未使用或未使用完的上級專項資金全部收回財政總預(yù)算,統(tǒng)籌安排用于其他項目,減少年度資金結(jié)轉(zhuǎn)規(guī)模,提高資金使用績效。同時加強了制度約束,嚴(yán)格控制對外借款的增長,嚴(yán)格按財政資金的使用范圍安排支出,不得將國庫資金用于不符合預(yù)算支出范圍的項目和無預(yù)算安排的項目。
3.推進預(yù)算績效管理,逐步實行預(yù)算信息公開
(1)實施預(yù)算績效管理。全面推進預(yù)算績效管理工作
強化各行政事業(yè)單位的支出責(zé)任和效率意識,逐步擴大績效管理范圍,加強績效評價結(jié)果的運用,為進一步提高科學(xué)管理水平提供依據(jù)。一是成立預(yù)算績效管理組織體系,由財政、審計、監(jiān)察具體執(zhí)行、共同參與,緊密結(jié)合自身職能,積極推進績效監(jiān)督、績效審計和績效問責(zé),建立規(guī)范有序的預(yù)算績效管理工作機制。二是建立財政支出預(yù)算績效管理機制。要求各單位在編制年度預(yù)算時,要明確所編制項目的預(yù)期績效目標(biāo),并按計劃組織實施項目,同時建立績效跟蹤機制,財政和用款單位定期對績效目標(biāo)運行情況跟蹤檢查,努力促進績效目標(biāo)的順利實現(xiàn)。加強績效評價結(jié)果應(yīng)用,為進一步加強預(yù)算管理,提高財政資金使用效益,優(yōu)化財政資源配置,調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、完善財政政策和科學(xué)安排預(yù)算,提供重要的參考依據(jù)。
(2)推進預(yù)算信息公開
加大預(yù)算公開力度,有利于促進依法理財,提升財政管理水平,促進各部門厲行節(jié)約,提高財政資金使用效益。
實行預(yù)算公開,能夠增強政府理財工作的透明度,減少政府自由裁量權(quán),有利于財政資金在陽光下運行。各行政事業(yè)單位應(yīng)嚴(yán)格按照財政部<關(guān)于進一步做好財政預(yù)算信息公開工作的指導(dǎo)意見>,除涉密內(nèi)容外,細(xì)化政府、部門預(yù)決算公開內(nèi)容,讓公開“賬目”更細(xì)更實,并不斷擴大公開范圍,細(xì)化公開內(nèi)容。堅持依法理財,主動接受人大、審計和社會各屆的監(jiān)督,避免暗箱操作,將預(yù)算資金分配的全過程真實向社會公開,包括資金分配的政策依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果等,這有利于從源頭上預(yù)防和治理腐敗。
為了進一步做好各行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作,行政事業(yè)單位要認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》(國發(fā)【2014】45號)文件精神,逐步建立與當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的現(xiàn)代財政管理制度,實現(xiàn)財政可持續(xù)發(fā)展,實現(xiàn)促進優(yōu)化資源配置和社會公平。
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