李娃

【摘 要】鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是我國財政管理體系中最基層、最重要的組成部分，其預(yù)算管理水平的高低，直接影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能的發(fā)揮，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的快速發(fā)展，合理地確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算，建立科學(xué)的預(yù)算績效評價體系，是目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算管理中急需解決的重要課題。本文就現(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算管理的現(xiàn)狀，在分析存在問題的基礎(chǔ)上，提出了相應(yīng)的解決對策。

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政；預(yù)算；管理；績效

潁上縣位于安徽省西北部，黃淮平原的最南端，全縣國土面積1859平方公里，總?cè)丝?77萬，轄30個鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員136人。2014年全縣財政收入25.07億元，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入2.23億元，占全縣收入的8.89%。

一、全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算管理過程回顧

2004年7月，按照上級的統(tǒng)一部署，全縣30個鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行了“鄉(xiāng)財縣管”的財政管理模式，人、財、物三權(quán)上收到縣財政局垂直管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政業(yè)務(wù)由縣農(nóng)村局歸口管理，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)適行“收入全額上解、支出審核撥付、超收全額留用”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制。堅持預(yù)算管理權(quán)、資金所有權(quán)和使用權(quán)、財務(wù)審批權(quán)等“三權(quán)”不變的原則，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫及總預(yù)算會計，縣財政局成立了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政核算部”，設(shè)統(tǒng)管會計若干，負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的總會計核算。實行以預(yù)算統(tǒng)編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管、會計統(tǒng)配為主要內(nèi)容的“六項統(tǒng)管”的鄉(xiāng)財縣管方式，規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支行為，保證了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)，夯實了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理的基礎(chǔ)。

從2005年開始，按照建立公共財政體制的要求，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算編制方式實行了部門預(yù)算，堅持“量入為出、量力而行”，“收支平衡、略有節(jié)余”的編制原則。嚴(yán)格執(zhí)行“二上二下”的編制方法，實行零基預(yù)算和綜合預(yù)算，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)各種性質(zhì)不同的財政資金統(tǒng)一編制預(yù)算，將基本支出預(yù)算和項目支出預(yù)算合并成一套完整的部門預(yù)算，這樣全面反映了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收支情況，保證了鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算的質(zhì)量，進一步提升了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的理財水平。

2012年6月，根據(jù)省財政廳的要求，又將全縣30個鄉(xiāng)鎮(zhèn)納入了“金財工程”財政平臺一體化系統(tǒng)，實行了國庫集中支付管理。通過以預(yù)算指標(biāo)控制用款計劃，以用款計劃控制用款申請，增強了鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算使用的計劃性，大大提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的管理水平。同時，它的實施也初步實現(xiàn)了預(yù)算編制由簡單、粗放式管理向標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化預(yù)算的轉(zhuǎn)變；實現(xiàn)了資金由分散撥付向國庫集中支付的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)了理財觀念由“重分配、輕監(jiān)管”向“合理分配、嚴(yán)密監(jiān)管”轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算的管理力度和細(xì)化程度進一步加強。

二、現(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算管理中仍存在的具體問題

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算編制的測算方法不科學(xué)，組織財政收入的意識降低

鄉(xiāng)鎮(zhèn)在編制年度收支預(yù)算時，收入基本上都是按照縣政府制定的財政收入增長比例確定，對轄區(qū)內(nèi)整個經(jīng)濟走勢和稅源變化以及新的經(jīng)濟增長點缺乏調(diào)查研究，往往以地稅部門下達(dá)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收入指標(biāo)為準(zhǔn)，支出也是按照縣政府規(guī)定的框框：人員部分是按縣人事部門的工資福利文件確定；公務(wù)部分按人員定額公務(wù)費和專項支出項目確定列報。這樣編報使鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏靈活性和自主性，在一定程度上助長了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級“有多少錢辦多少事”的依賴性。如2013年和2014年只有2個鄉(xiāng)鎮(zhèn)是收入上解鎮(zhèn)，其余28個鄉(xiāng)鎮(zhèn)均為財政補助鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算的約束力不強，預(yù)算公開的力度不夠

按照我國《預(yù)算法》的規(guī)定和建立公共財政的要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算必須經(jīng)同級人大審核通過，方具有法律效力。但在實際工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大通過預(yù)算大多流于形式，一些追加的預(yù)算甚至脫離人大的監(jiān)督；資金分配不透明，資金調(diào)整不規(guī)范，缺乏必要的民主監(jiān)督機制。雖說上級規(guī)定從2014年6月起，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算和“三公經(jīng)費”必須在網(wǎng)上公開，接受社會監(jiān)督，但公開的內(nèi)容不夠全面，不夠細(xì)致，說明不夠清楚，遠(yuǎn)沒有達(dá)到社會公眾對鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算進行有效監(jiān)督的程度，離鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算的科學(xué)化和民主化還有很長的路要走。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員年齡偏大，知識老化，影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算管理水平的提高

隨著財政改革和信息技術(shù)的快速發(fā)展，財政業(yè)務(wù)的信息化程度也越來越高，這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員必須具備熟練的計算機應(yīng)用能力來處理財政業(yè)務(wù)。但全縣136個工作人員中，大部分都是1984年招聘上來的，其中50歲以上的有99人，約占73%，年齡最小的也超過了30歲，可具有會計師或經(jīng)濟師中級職稱的只有24人，僅占17.6%，人員老化加之知識老化，財政專業(yè)知識和計算機應(yīng)用能力顯得相對不足。又由于受人員編制等因素的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政十多年沒有進人，人員斷層，青黃不接的現(xiàn)象十分突出，必將進一步制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算管理水平的提高。

4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員偏少，內(nèi)部崗位制度不健全，預(yù)算資金監(jiān)管中存在著安全風(fēng)險

目前，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員編制的限制，全縣30個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所中，最多的有5人，最少的只有3人，他們要負(fù)責(zé)各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財務(wù)總賬與出納、涉農(nóng)補貼、非稅收繳、新農(nóng)合和城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險籌資、一事一議獎補、村級“三資”等多項業(yè)務(wù)，一人多崗的現(xiàn)象比比皆是，基本上都存在崗位職責(zé)不清的問題，雖有內(nèi)部牽制制度，也是明存實亡。這實際上就違背了“不相容崗位相分離”的原則，容易造成資金的安全風(fēng)險，不利于財政預(yù)算資金的監(jiān)督與管理。

5.鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算的執(zhí)行缺乏有效的績效考核與評價機制

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政還未建立起預(yù)算執(zhí)行的績效考核與評價體系，預(yù)算執(zhí)行的考核目標(biāo)僅偏向預(yù)算任務(wù)的完成，不注重預(yù)算編制的質(zhì)量與執(zhí)行效果，難以全面發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算資金的使用效益。

三、解決的方法及對策

1.不斷完善縣鄉(xiāng)財政體制，理順縣鄉(xiāng)財政關(guān)系，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身活力

縣級政府應(yīng)根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展水平和稅源分布情況，不斷完善縣鄉(xiāng)財政分配關(guān)系。一是按照事權(quán)與財力相匹配的原則，在明確事權(quán)的基礎(chǔ)上，合理劃分財權(quán)，將適合鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的收支下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，努力做到鄉(xiāng)事鄉(xiāng)辦，鄉(xiāng)財鄉(xiāng)理，權(quán)責(zé)結(jié)合。二是按照統(tǒng)籌兼顧、科學(xué)規(guī)范的原則，加大轉(zhuǎn)移支付力度，努力縮小地區(qū)間財力差異，逐步建立縣級基本財力保障機制，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政履行職能提供必要的財力保障。三是按照區(qū)別對待、分類指導(dǎo)的原則，在綜合考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展水平、財政收支結(jié)構(gòu)和規(guī)模等因素的基礎(chǔ)上，針對不同類型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在收入劃分和支出基數(shù)核定等方面實行區(qū)別對待，分類指導(dǎo)。比如，對經(jīng)濟比較發(fā)達(dá)、財力增長能夠滿足自身支出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實行比較規(guī)范的分稅制財政體制；對經(jīng)濟狀況較好，財政收支差額不大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行收支包干型財政體制；對經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)的，自身財力無法滿足需要的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行統(tǒng)收統(tǒng)支型財政體制。

2.加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性，提升預(yù)算公開的質(zhì)量和效果

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算的執(zhí)行部門，必須按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會批準(zhǔn)的預(yù)算嚴(yán)格執(zhí)行，牢記預(yù)算的紅線不可逾越。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要切實履行職權(quán)，發(fā)揮預(yù)算監(jiān)督的作用，對因情況變化出現(xiàn)的預(yù)算調(diào)整，也應(yīng)按照規(guī)范的程序調(diào)整，嚴(yán)禁預(yù)算的隨意性，努力維護預(yù)算法的權(quán)威。對于預(yù)算公開事項，要建立預(yù)算公開的工作機制，規(guī)范預(yù)算公開的流程，在網(wǎng)上公開的鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算盡量細(xì)化到“科、目、項”上，特別是“三公經(jīng)費”，更要細(xì)化，擴大人民群眾的知曉權(quán)和監(jiān)督權(quán)，“給群眾一個清楚和明白”，提高預(yù)算的真實性和合法性，進一步提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算的管理水平。

3.切實加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政自身建設(shè)，努力提高人員素質(zhì)和充實新人

一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政要盡可能地按照內(nèi)部控制管理制度的規(guī)定，建立健全各項制度，尤其是建立崗位責(zé)任制和人員分工負(fù)責(zé)制，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政內(nèi)部自我監(jiān)督機制。工作人員務(wù)必做到分工明確，崗位交叉，責(zé)任到人，相互牽制，切實提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算資金的安全性。另一方面，要時常加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員專業(yè)知識的更新與培訓(xùn)，盡快提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員的業(yè)務(wù)技能和專業(yè)知識水平，使其適應(yīng)當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政改革與發(fā)展的需要；同時，按照因地制宜的原則，綜合考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模、社會經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r等因素，科學(xué)合理地確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人數(shù)，適當(dāng)增加人員編制，從大專院校招錄專業(yè)化的新人，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政充實“新鮮的血液”。

4.建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算績效評價體系

針對目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政不夠重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算編制質(zhì)量與執(zhí)行結(jié)果的情況，我想應(yīng)建立以實現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)為導(dǎo)向，以績效評價為手段，以改進預(yù)算管理方式、提高公共服務(wù)水平為目的，涵蓋所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政性資金，貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程的預(yù)算績效評價體系，構(gòu)建適合鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際的績效管理的基本框架，將績效管理融入鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算管理的全過程，使之與預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督一同成為預(yù)算管理的有機組成部分。全面樹立“講績效、重績效”、“用錢必問效”的績效管理理念，注重績效評價結(jié)果的應(yīng)用，使之能改進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，最大限度地發(fā)揮財政資金的經(jīng)濟效益和社會效益。

5.構(gòu)建多層次的預(yù)算監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，完善預(yù)算監(jiān)督機制

縣級財政部門應(yīng)建立專門的預(yù)算監(jiān)督檢查機構(gòu)，定期不定期地對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的預(yù)算管理情況進行監(jiān)督檢查；同時，還應(yīng)培養(yǎng)專職的預(yù)算監(jiān)督管理人才，建立覆蓋全部資金的預(yù)算監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，形成內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督、專業(yè)監(jiān)督與行政監(jiān)督、法律監(jiān)督與社會輿論監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督體系，把事前、事中、事后的監(jiān)督結(jié)合起來，尤其應(yīng)強化人大、審計及社會各界的監(jiān)督力度，并依法保證預(yù)算監(jiān)督的有效性和時效性。

四、結(jié)語

預(yù)算管理是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理的核心，是確保完成各項工作計劃，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理水平的關(guān)鍵。因此，務(wù)必加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算管理，健全績效考核，全面提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算執(zhí)行的效果和質(zhì)量，更好是保障和促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的發(fā)展。

參考文獻：

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