◎文/馮俏彬

PPP模式的五個(gè)關(guān)注點(diǎn)

◎文/馮俏彬

政府與社會資本的優(yōu)勢合作是PPP的理論來源

對于PPP而言，可以概括為一句話：政府與社會資本基于各自優(yōu)勢而形成的合作。相當(dāng)長時(shí)期以來，人們對于政府與市場關(guān)系的認(rèn)識主要是基于“失靈”-“替代”這一對概念，即在市場機(jī)制發(fā)生“失靈”時(shí)，引入政府干預(yù)，由政府機(jī)制代替市場機(jī)制；或者，當(dāng)政府機(jī)制發(fā)生“失靈”時(shí)，轉(zhuǎn)由市場機(jī)制介入和替代。自20世紀(jì)80年代新公共管理運(yùn)動(dòng)興起以來，理論和實(shí)踐層面均認(rèn)識到，市場也好、政府也好、社會組織也好，各有其優(yōu)缺點(diǎn)，單靠它們中的哪一個(gè)，都不足以解決現(xiàn)代社會各類復(fù)雜的社會問題。于是，基于三者各自之“優(yōu)勢”而進(jìn)行的合作越來越得到重視。相對而言，市場機(jī)制的優(yōu)勢可以用三個(gè)詞表述，即“效率”、“創(chuàng)新”和“自愿”，其中“效率”很關(guān)鍵，是其他兩種機(jī)制所不能比擬的。政府作為一種機(jī)制，其優(yōu)勢也可以用三個(gè)詞表述，“強(qiáng)制”、“公平”和“多數(shù)”，即主要面對整個(gè)社會，強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一與公平。社會組織作為一種機(jī)制，其優(yōu)勢可用“公益”、“志愿”和“選擇性的少數(shù)”三個(gè)詞來表述。在適當(dāng)?shù)臈l件和領(lǐng)域，它們中的任意兩個(gè)形成合作，都可以揚(yáng)其長、避其短，達(dá)到比各自單獨(dú)發(fā)揮作用時(shí)更大的效果。

通過PPP，政府、社會資本均可以達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更有利的結(jié)果。第一，PPP有利于政府更好地提供公共產(chǎn)品或服務(wù)。歷史地看，PPP就是為此而產(chǎn)生的，不過這并不意味著政府提供的所有公共產(chǎn)品和公共服務(wù)均可以采用PPP，其只能適用于具備收費(fèi)條件、有未來現(xiàn)金流的部分“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”。第二，PPP是多主體之間的合作關(guān)系，既可以是政府與市場（企業(yè)）之間的合作，也可以是政府與社會組織之間的合作，我國統(tǒng)一稱之為政府與社會資本的合作。必須指出的是，PPP是一種長期合作關(guān)系，一般可達(dá)20-30年，故有人說：“PPP不止是一場婚禮，更是一段婚姻”。第三，合作的要旨是雙方利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。前者要求處理好公益性與壟斷性之間的關(guān)系，后者要求處理好風(fēng)險(xiǎn)分配與風(fēng)險(xiǎn)管理之間的關(guān)系。由此，合同管理、價(jià)格管理和風(fēng)險(xiǎn)管理成為PPP三大運(yùn)作核心。

合同能力與合同管理是PPP的基礎(chǔ)

既然是合作，在政府與社會資本之間就不再是管理與被管理的關(guān)系，而是平等的合作伙伴關(guān)系，雙方之間責(zé)、權(quán)、利要由具備法律效力的合同文本來規(guī)定。換言之，在PPP的語境下，政府與社會資本之間是民事主體關(guān)系，受民事法律的調(diào)節(jié)。由于PPP項(xiàng)目通常金額大、時(shí)間長并且操作復(fù)雜，一個(gè)PPP項(xiàng)目可能涉及多個(gè)甚至數(shù)十個(gè)主體參與其中，因此，可能會產(chǎn)生數(shù)以十計(jì)、百計(jì)的合同，形成一個(gè)復(fù)雜的合同體系。據(jù)了解，在國外很多重要領(lǐng)域的PPP標(biāo)準(zhǔn)合同的頁數(shù)一般在1000頁以上。因此，合同管理是PPP運(yùn)作的核心之一。

早期，我國一些PPP項(xiàng)目由于缺乏經(jīng)驗(yàn)，合同往往十分簡單，甚至出現(xiàn)過以政府文件代替合同的例子，導(dǎo)致一些矛盾與問題到現(xiàn)在還沒有得到合理解決。近期，從筆者所看到、聽到的實(shí)際案例中，對于合同的重視程度大大提高了。如南方某城市與某公司形成了一個(gè)關(guān)于城市整體開發(fā)、建設(shè)和運(yùn)營的巨型PPP項(xiàng)目，在項(xiàng)目開工前，公司用了四年的時(shí)間，聘請國際國內(nèi)最好的法律顧問，就合作期間一切可能設(shè)想到的問題擬定合同文本，據(jù)說形成的合同涉及四個(gè)層面，分成11個(gè)大合同、若干小合同，另含若干協(xié)議、附件等，為此付出的費(fèi)用高達(dá)數(shù)千萬美元。這是朝向規(guī)范之路上的進(jìn)步之舉，說明社會資本正在吸取此前一些PPP項(xiàng)目的教訓(xùn)，力圖防患于未然。與此同時(shí)，也要防止發(fā)生政府與企業(yè)之間由于合同能力不對等可能導(dǎo)致的問題。在PPP熱潮席卷全國的情況下，政府必須加緊學(xué)習(xí)，努力引進(jìn)或聘請專業(yè)人才，保證從訂立合同開始，就能平衡雙方的利益與訴求，防止合同向一方過于傾斜。

公共定價(jià)機(jī)制與價(jià)格管理是PPP的重中之重

PPP是為了政府更好地提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)而產(chǎn)生的，但不意味著所有的公共產(chǎn)品都可用PPP來提供。準(zhǔn)確地說，PPP主要適用于未來能產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流的部分準(zhǔn)公共產(chǎn)品，用學(xué)術(shù)語言講，就是PPP僅適用于能識別受益主體、衡量受益程度進(jìn)而具備收費(fèi)條件的某些公共產(chǎn)品，如交通設(shè)施、公共事業(yè)設(shè)施等。換言之，社會資本之所以愿意進(jìn)入PPP，主要還是基于賺錢的目的。

PPP對于價(jià)格管理的基本原則是“盈利但不暴利”。第一，社會資本應(yīng)當(dāng)而且可以賺錢，但只能賺得合理利潤。什么是合理利潤？一般的解釋是社會平均資本利潤率。如假設(shè)當(dāng)前全社會的平均資本利潤率大約為8%，那么社會資本從PPP項(xiàng)目可得到的資本回報(bào)就應(yīng)當(dāng)以此為基本參照，利潤率低社會資本一方不愿意，利潤率高政府也不可能答應(yīng)。具體要由雙方協(xié)商，但社會平均利潤率毫無疑問是重要的參考基線。第二，政府要承擔(dān)價(jià)格管理的重任。通過PPP方式運(yùn)作的公共設(shè)施，其價(jià)格調(diào)整權(quán)限屬于政府，應(yīng)當(dāng)采用公共定價(jià)的整個(gè)流程與方式。對此，基本的要求是：定價(jià)應(yīng)基于成本，并進(jìn)行適度價(jià)格管制，既保證項(xiàng)目運(yùn)行及社會資本的合理收益，又不損及公共利益，同時(shí)要建立對收益進(jìn)行補(bǔ)貼、調(diào)整或約束的條款。一方面，政府要保證社會資本在整個(gè)特許經(jīng)營期內(nèi)均能穩(wěn)定地獲得上述合理利潤，如果因?yàn)槟撤N原因，如運(yùn)營初期業(yè)務(wù)量較小，導(dǎo)致社會資本的利潤率低于合同規(guī)定水平，政府就有責(zé)任通過財(cái)政補(bǔ)貼等方式將社會資本的利潤率推高到合同水平。另一方面，如果社會資本的利潤率因?yàn)榉N種原因超過合同水平，政府就要采取措施抑制，或者促成降價(jià)，或者將超額收益收歸財(cái)政。換言之，在社會資本與面向公眾收取的價(jià)格之間，必然存在著“政府”這一中介屏障，社會資本不需要也不必要直接面對公眾，如果由于公共原因?qū)κ杖氘a(chǎn)生影響，則由政府出面協(xié)調(diào)、調(diào)整。如北京地鐵4號線就是用PPP方式建設(shè)起來的一個(gè)成功范例。在2008年?duì)I運(yùn)之初，因客流量不足，北京市政府曾給予營運(yùn)方香港城鐵公司相應(yīng)補(bǔ)貼，但2014年，北京市地鐵統(tǒng)一調(diào)高了價(jià)格，香港城鐵公司的收入與此完全無涉，調(diào)價(jià)產(chǎn)生的收益全部歸北京市財(cái)政。這是關(guān)于PPP中公共定價(jià)體系機(jī)制的生動(dòng)注腳。

合理的風(fēng)險(xiǎn)分配與契約精神是PPP的根本

當(dāng)前，我國對于特許經(jīng)營的授權(quán)時(shí)間規(guī)定為25年。在這么長的時(shí)間內(nèi)，各種可能性都有，各種風(fēng)險(xiǎn)都可能發(fā)生。因此，PPP的另一個(gè)核心要旨是管理風(fēng)險(xiǎn)。首先，要在合作雙方之間分配風(fēng)險(xiǎn)。分配風(fēng)險(xiǎn)的基本原則是：按風(fēng)險(xiǎn)類別，把風(fēng)險(xiǎn)分配給有能力管理的一方。如政策變化、應(yīng)對公眾等方面的風(fēng)險(xiǎn)，政府就是合適的承擔(dān)者。對于項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)營過程中的日常運(yùn)營、管理、財(cái)務(wù)和市場變化等風(fēng)險(xiǎn)，社會資本就是合適的承擔(dān)者。如果是不可抗力風(fēng)險(xiǎn)，如法律變化、自然災(zāi)害和意外事故等，應(yīng)當(dāng)雙方共同分擔(dān)。另外，在風(fēng)險(xiǎn)分配上，有人將風(fēng)險(xiǎn)分為國家級的風(fēng)險(xiǎn)、市場級的風(fēng)險(xiǎn)和項(xiàng)目級的風(fēng)險(xiǎn)，以此來確定風(fēng)險(xiǎn)的適宜承擔(dān)對象。其次，要設(shè)定與承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)相對稱的收益分配機(jī)制。一般地，在合同訂立的階段，雙方對于項(xiàng)目未來可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)就會進(jìn)行評估，承擔(dān)較多風(fēng)險(xiǎn)的一方，應(yīng)當(dāng)獲得與之相適應(yīng)的收益保證。最后，要特別防止出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)錯(cuò)配。如政府承擔(dān)了市場風(fēng)險(xiǎn)，而社會資本承擔(dān)政策變化的風(fēng)險(xiǎn)等，都是PPP的大忌。當(dāng)前，在PPP的理論與實(shí)踐兩個(gè)層面，都有這樣一種認(rèn)識，即認(rèn)為PPP最大的風(fēng)險(xiǎn)來自于政府缺乏契約精神、“新官不理舊賬”的風(fēng)險(xiǎn)。要解決這個(gè)問題，短期來看，需在操作層面盡量制訂好嚴(yán)密的合同文本，對政府形成難以隨便毀約的實(shí)質(zhì)性約束。長遠(yuǎn)而言，則是貫徹全面依法治國的精神，一旦發(fā)生相關(guān)訴訟，嚴(yán)格按照法律進(jìn)行裁決，形成可資參考、學(xué)習(xí)和模仿的PPP爭端判例。長此以往，政府的契約精神將大幅度提高。

財(cái)政能力評估與中長期預(yù)算管理是PPP的保障

PPP在我國迅速走熱、變紅，主要基于兩個(gè)背景：一是化解巨額地方政府性債務(wù)的現(xiàn)實(shí)需要，這從財(cái)政部爭當(dāng)PPP最大推手，花費(fèi)龐大的人力精心設(shè)計(jì)、盡心輔導(dǎo)每一個(gè)操作流程，不惜動(dòng)用數(shù)百億元資金建立PPP引導(dǎo)基金等諸多方面可見一斑。二是新型城鎮(zhèn)化對于各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的龐大需要。有專家估計(jì)，未來我國城鎮(zhèn)化對于各類基礎(chǔ)設(shè)施需求大約在40萬-60萬億元之間。因此，PPP作為一個(gè)地方政府投融資平臺的替代工具，作為一個(gè)承載著化解地方政府性債務(wù)、減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)、助力新型城鎮(zhèn)化的新型機(jī)制，被各級政府寄予厚望。

但是，PPP“不僅是一種融資機(jī)制，更是一種管理機(jī)制”。即使是為各級財(cái)政部門最為看重的化解債務(wù)、減輕負(fù)擔(dān)的功能，PPP更多地起到的是推遲、分期而不是簡單卸下支出責(zé)任的作用。這主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是PPP項(xiàng)目的建設(shè)費(fèi)用，通常當(dāng)?shù)刎?cái)政部門要承擔(dān)其中一部分，即使是以現(xiàn)在最流行的“引導(dǎo)基金”的方式進(jìn)入，也還是要形成支出。二是項(xiàng)目建成以后，如果在一定時(shí)間內(nèi)未達(dá)到合同所規(guī)定的社會資本的利潤率，當(dāng)?shù)刎?cái)政部門必須通過財(cái)政補(bǔ)貼等方式進(jìn)行支持。三是在整個(gè)特許經(jīng)營期內(nèi)，可能發(fā)生由于法律變更、公眾責(zé)任變化所致的價(jià)格變化，如果價(jià)格被調(diào)低，財(cái)政部門有責(zé)任保證社會資本方的固定收益?？傊瑢τ谪?cái)政部門而言，PPP絕非是支出責(zé)任的憑空消失，相反，對于財(cái)政預(yù)算而言，還意味著在每個(gè)財(cái)政年度開始之時(shí)，就有一筆支出被穩(wěn)定地占用了，從某種意義上，這相當(dāng)于現(xiàn)在財(cái)政部門十分不喜的“掛鉤”支出。PPP越多，未來的“掛鉤”支出就越多，對此，各級財(cái)政部門必須有清醒認(rèn)識。

從這個(gè)意義上講，為了控制未來的支出責(zé)任，PPP絕不是越多越好。事實(shí)上，即使是在PPP的發(fā)源地——英國、新西蘭等國，以PPP方式運(yùn)作的項(xiàng)目也僅占其全部公共支出的20%左右。筆者建議，首先，從現(xiàn)在開始，財(cái)政部門必須對每一個(gè)擬議的PPP項(xiàng)目進(jìn)行準(zhǔn)入審查，對其未來可能產(chǎn)生的收入情況、對財(cái)政支出的影響等進(jìn)行評估，如非物有所值，必須“一票否決”。其次，結(jié)合當(dāng)前正在推廣之中的跨年度財(cái)政預(yù)算框架編制，事先將PPP的支出責(zé)任考慮進(jìn)去，并滾動(dòng)調(diào)整。最后，為了保證PPP項(xiàng)目質(zhì)量，地方財(cái)政部門必須按財(cái)政部的要求，從項(xiàng)目發(fā)起、合同擬定、項(xiàng)目結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、融資支持到風(fēng)險(xiǎn)分配、價(jià)格調(diào)整和項(xiàng)目監(jiān)管等，手把手地教會相關(guān)部門，保證PPP從一開始就運(yùn)行在規(guī)范、優(yōu)質(zhì)的基礎(chǔ)之上。唯其如此，方能發(fā)揮PPP的正面效應(yīng)，取得良好效果。

不競不求 陳寶林/攝

作者單位：（國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部）