孫培清

【摘 要】新預(yù)算法明確了預(yù)算法的立法宗旨，這是一個(gè)從“政府管錢袋子”到“管好政府的錢袋子”的重大轉(zhuǎn)變。要求各級(jí)預(yù)算管理部門要進(jìn)一步明晰預(yù)算管理職權(quán)。新預(yù)算法的實(shí)施，對(duì)學(xué)校的預(yù)算管理工作帶來深遠(yuǎn)的影響，學(xué)校預(yù)算將更加公開透明、接受全社會(huì)監(jiān)督，“打造陽光財(cái)政”，以適應(yīng)國家財(cái)政體制改革的新要求。

【關(guān)鍵詞】新預(yù)算法；高等學(xué)校；預(yù)算管理；影響淺析

醞釀10年，跨3屆人大，4易其稿，經(jīng)歷中國立法史上不多見的曲折和漫長后，《中華人民共和國預(yù)算法》于2015年1月1日起正式實(shí)施。預(yù)算法素有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱，對(duì)政治經(jīng)濟(jì)生活影響深遠(yuǎn)。新預(yù)算法的實(shí)施，對(duì)我們高等學(xué)校預(yù)算管理工作也有著極其深遠(yuǎn)影響。作為高校的一名預(yù)算管理工作者，從2000年起從事預(yù)算管理工作，經(jīng)歷了國家財(cái)政預(yù)算體制的一系列改革。本人認(rèn)為對(duì)高校預(yù)算工作主要有以下幾方面重大影響。

一、預(yù)算管理職權(quán)更加明晰

新預(yù)算法明確了預(yù)算法的立法宗旨，“為了規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度。”從“健全國家對(duì)預(yù)算的管理”到“規(guī)范政府收支行為”，這是一個(gè)從“政府管錢袋子”到“管好政府的錢袋子”的重大轉(zhuǎn)變。要求各級(jí)預(yù)算管理部門要進(jìn)一步明晰預(yù)算管理職權(quán)。

高等學(xué)校校長辦公會(huì)負(fù)責(zé)審查預(yù)算草案及預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告；批準(zhǔn)預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告；審查和批準(zhǔn)預(yù)算的調(diào)整方案。學(xué)校綜合財(cái)務(wù)預(yù)算經(jīng)校長辦公會(huì)議審議、批準(zhǔn)后方可執(zhí)行。

學(xué)校財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組在學(xué)校黨委常委會(huì)和校長辦公會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，負(fù)責(zé)對(duì)學(xué)校年度財(cái)務(wù)預(yù)算安排及調(diào)整提出建議和意見，對(duì)學(xué)校年度財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行過程實(shí)施監(jiān)督、檢查。

學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)為學(xué)校預(yù)算決算，特別是教學(xué)、科研經(jīng)費(fèi)的安排和分配及使用提供咨詢和建議。

學(xué)校財(cái)務(wù)處是負(fù)責(zé)學(xué)校預(yù)算管理的職能部門，其主要職責(zé)是：組織、指導(dǎo)各學(xué)院、各職能部門和直屬單位的預(yù)算編制；編制學(xué)校年度綜合財(cái)務(wù)預(yù)算草案和預(yù)算調(diào)整方案；負(fù)責(zé)向上級(jí)主管部門報(bào)送學(xué)校預(yù)算方案；及時(shí)提供學(xué)校年度綜合財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行情況。

各學(xué)院負(fù)責(zé)編制本學(xué)院年度預(yù)算以及推進(jìn)本學(xué)院預(yù)算和校級(jí)項(xiàng)目預(yù)算的執(zhí)行，學(xué)院黨政聯(lián)席會(huì)議負(fù)責(zé)審議學(xué)院預(yù)算。各職能部門、直屬單位負(fù)責(zé)編制本部門年度預(yù)算以及管理職能范圍內(nèi)的校級(jí)項(xiàng)目預(yù)算；組織和監(jiān)督本部門預(yù)算和校級(jí)項(xiàng)目預(yù)算的執(zhí)行。

各預(yù)算單位主要負(fù)責(zé)人應(yīng)對(duì)本單位預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督等預(yù)算管理工作負(fù)責(zé)，并對(duì)預(yù)算資金使用的合理性和效益性負(fù)責(zé)。

二、預(yù)算編制工作更加公開透明

新預(yù)算法不僅明確規(guī)定“政府的全部收入和支出都應(yīng)納入預(yù)算”，而且將預(yù)算公開提到了前所未有的高度，首次對(duì)“預(yù)算公開”做出全面規(guī)定，要求“經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告及報(bào)表，應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)后二十日內(nèi)由本級(jí)政府財(cái)政部門向社會(huì)公開。經(jīng)本級(jí)政府財(cái)政部門批復(fù)的部門預(yù)算、決算及報(bào)表，應(yīng)當(dāng)在批復(fù)后二十日內(nèi)由各部門向社會(huì)公開。”此外，有關(guān)財(cái)政的一些專項(xiàng)工作，例如政府采購情況、轉(zhuǎn)移支付政策與執(zhí)行等情況，也要求必須及時(shí)公開。

高等學(xué)校預(yù)算，是根據(jù)學(xué)校各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展計(jì)劃和任務(wù)編制的年度財(cái)務(wù)收支計(jì)劃，是學(xué)校事業(yè)和各項(xiàng)工作目標(biāo)的反映。學(xué)校預(yù)算由校級(jí)預(yù)算和所屬二級(jí)預(yù)算單位預(yù)算組成。所屬二級(jí)預(yù)算單位是指經(jīng)學(xué)校批準(zhǔn)設(shè)立的二級(jí)單位，包括學(xué)院、黨政職能部門、直屬單位等。學(xué)校預(yù)算按照“上下結(jié)合、分級(jí)編制、逐級(jí)匯總”的編制原則進(jìn)行。

財(cái)務(wù)處根據(jù)國家政策法規(guī)和上級(jí)主管部門的要求，結(jié)合學(xué)校事業(yè)發(fā)展計(jì)劃，確定下一年度預(yù)算編制方案，布置預(yù)算編制任務(wù)。

各預(yù)算單位按照國家政策法規(guī)及學(xué)校相關(guān)規(guī)定，結(jié)合自身實(shí)際，提出本單位的部門下一年度財(cái)務(wù)預(yù)算草案，由本單位預(yù)算決策機(jī)構(gòu)審定。

學(xué)校相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)編制教育部及省項(xiàng)目預(yù)算。各預(yù)算單位按規(guī)定時(shí)間完成預(yù)算編制工作并將經(jīng)本單位審定后的預(yù)算方案報(bào)送財(cái)務(wù)處。財(cái)務(wù)處對(duì)各預(yù)算單位報(bào)送的預(yù)算方案進(jìn)行審核匯總，結(jié)合年度學(xué)校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，編制年度綜合財(cái)務(wù)預(yù)算草案。

財(cái)務(wù)處編制的年度綜合財(cái)務(wù)預(yù)算草案送交審計(jì)處，并報(bào)主管校領(lǐng)導(dǎo)審核。由主管校領(lǐng)導(dǎo)報(bào)學(xué)校財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組審議，并報(bào)學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)進(jìn)行咨詢。學(xué)校財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組同意后，提交校長辦公會(huì)議討論決定。討論通過后上報(bào)教育主管部門。

經(jīng)教育主管部門批準(zhǔn)的預(yù)算，按規(guī)定形式向社會(huì)公開。各學(xué)院將經(jīng)學(xué)院黨政聯(lián)席會(huì)議審定后的學(xué)院預(yù)算以適當(dāng)方式向全院教職工公開，并報(bào)財(cái)務(wù)處審核備案。

預(yù)算公開有利于預(yù)算過程的社會(huì)監(jiān)督。學(xué)校所有收支行為完全置于“陽光”之下，有利于預(yù)防行政腐敗。預(yù)算編制的細(xì)化、公開，對(duì)違反預(yù)算超標(biāo)建設(shè)樓堂館所的法律追責(zé)，有助于剎住政府“大手大腳”的風(fēng)氣、改掉年底突擊花錢的“習(xí)慣”。

三、預(yù)算執(zhí)行更具有權(quán)威性

新預(yù)算法要求預(yù)算支出要按功能分類編制，明確支出方向。同時(shí)，還要按照經(jīng)濟(jì)分類編制，基本支出應(yīng)當(dāng)編列到款。即圍繞資金用途編制，詳細(xì)列出錢用來做什么了，比如發(fā)工資、買公車或蓋學(xué)校等。既有功能分類、又有經(jīng)濟(jì)分類，縱向、橫向一對(duì)照，對(duì)資金的使用就更加清楚了。加強(qiáng)了公眾對(duì)政府預(yù)算的監(jiān)督，也能提高政府自身的“用錢意識(shí)”。

學(xué)校財(cái)務(wù)處根據(jù)上級(jí)主管部門批復(fù)的預(yù)算和學(xué)校審批的校內(nèi)預(yù)算方案，將校級(jí)預(yù)算下達(dá)到各預(yù)算單位具體執(zhí)行。

各預(yù)算單位認(rèn)真組織實(shí)施學(xué)校預(yù)算，及時(shí)、足額收取應(yīng)收的預(yù)算收入，不得擅自減收、免收或緩收應(yīng)收的預(yù)算收入，承擔(dān)上繳任務(wù)的單位應(yīng)及時(shí)、足額上繳預(yù)算收入，不得截留、占用或挪用。認(rèn)真加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理，促進(jìn)預(yù)算執(zhí)行的有效性和均衡性，提高預(yù)算執(zhí)行效率，保障全年預(yù)算任務(wù)完成。

學(xué)校預(yù)算一經(jīng)批準(zhǔn)，即具有權(quán)威性和嚴(yán)肅性，任何單位或個(gè)人不得違反預(yù)算審批程序，不得隨意增加預(yù)算支出或減少預(yù)算收入。

學(xué)校財(cái)務(wù)處依照國家有關(guān)法律、法規(guī)和政策，進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行控制，定期對(duì)學(xué)校的收支預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行分析，及時(shí)將分析結(jié)果報(bào)送主管校領(lǐng)導(dǎo)。

各預(yù)算單位主要負(fù)責(zé)人對(duì)本單位發(fā)生的各項(xiàng)收支的真實(shí)性、合法性負(fù)責(zé)。各預(yù)算單位應(yīng)嚴(yán)格按照預(yù)算批準(zhǔn)的項(xiàng)目和用途使用經(jīng)費(fèi)，不同項(xiàng)目之間的預(yù)算經(jīng)費(fèi)不得隨意調(diào)劑使用。

四、預(yù)算調(diào)整將更加規(guī)范

新預(yù)算法規(guī)定，政府的支出必須以已經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，沒有依據(jù)的不得支出。經(jīng)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整。

針對(duì)一些地方政府在預(yù)算執(zhí)行過程中，隨意更改預(yù)算，違規(guī)使用預(yù)算預(yù)備費(fèi)、預(yù)算周轉(zhuǎn)金、超收收入的情況，新預(yù)算法作出“追究行政責(zé)任”的懲戒規(guī)定，并列出近20條具體的違法情形，對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員追究行政責(zé)任。

高等學(xué)校在遇到國家政策調(diào)整、工作任務(wù)發(fā)生重大變化，以及其他重大突發(fā)事件等其他不可預(yù)見客觀因素，對(duì)預(yù)算的執(zhí)行產(chǎn)生重大影響時(shí)，可按規(guī)定對(duì)學(xué)校預(yù)算進(jìn)行調(diào)整。在預(yù)算執(zhí)行中，對(duì)于必須進(jìn)行的預(yù)算調(diào)整，應(yīng)當(dāng)編制預(yù)算調(diào)整方案。預(yù)算調(diào)整方案應(yīng)當(dāng)說明預(yù)算調(diào)整的理由、項(xiàng)目和數(shù)額。財(cái)務(wù)處匯總各預(yù)算單位提交的預(yù)算調(diào)整申請(qǐng)，結(jié)合預(yù)算執(zhí)行過程中上級(jí)主管部門追加預(yù)算、調(diào)減預(yù)算而引起的預(yù)算變化編制預(yù)算調(diào)整方案，經(jīng)主管財(cái)務(wù)工作的校領(lǐng)導(dǎo)同意后報(bào)校長辦公會(huì)審定。

五、結(jié)余與結(jié)轉(zhuǎn)資金的管理更加嚴(yán)格

新預(yù)算法明確規(guī)定，“各級(jí)政府上一年預(yù)算的結(jié)轉(zhuǎn)資金，應(yīng)當(dāng)在下一年用于結(jié)轉(zhuǎn)項(xiàng)目的支出；連續(xù)兩年未用完的結(jié)轉(zhuǎn)資金，應(yīng)當(dāng)作為結(jié)余資金管理。”

高等學(xué)校應(yīng)建立項(xiàng)目支出結(jié)余資金定期清理機(jī)制。項(xiàng)目資金實(shí)行“單項(xiàng)核定，單項(xiàng)考核，結(jié)余收回”的管理原則，連續(xù)兩年未使用完畢形成的剩余經(jīng)費(fèi)，收回學(xué)校統(tǒng)籌安排。

建立基本支出預(yù)算執(zhí)行與結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理相結(jié)合的機(jī)制。對(duì)于學(xué)院基本支出預(yù)算當(dāng)年末如有結(jié)余，統(tǒng)一結(jié)轉(zhuǎn)為學(xué)院發(fā)展基金，由各學(xué)院統(tǒng)籌安排。可用于學(xué)院學(xué)科發(fā)展、人才引進(jìn)、平臺(tái)建設(shè)及其他發(fā)展性支出。對(duì)于其他單位基本支出預(yù)算，當(dāng)年末如有結(jié)余，收回到學(xué)校統(tǒng)籌安排。

六、預(yù)算監(jiān)督審查力度更大

預(yù)算法的執(zhí)行效果，很大程度上取決于政府預(yù)算審查制度是否健全。修改后的預(yù)算法首次較系統(tǒng)地勾勒出預(yù)算審查的體系框架，對(duì)審查體系、審查主體與審查內(nèi)容做出清晰規(guī)定，這無疑將大大強(qiáng)化預(yù)決算審查的力度。

人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)預(yù)算草案及其報(bào)告、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告重點(diǎn)審查，審計(jì)部門負(fù)責(zé)對(duì)各級(jí)政府決算進(jìn)行審計(jì)，人大代表和社會(huì)公眾有權(quán)在審查預(yù)算草案前提供相關(guān)意見……修改后的預(yù)算法根據(jù)預(yù)算審查的功能定位，形成了人大審查、政府財(cái)政部門審查、審計(jì)部門審查以及公眾審查為一體的全方位預(yù)算審查監(jiān)督體系。這使得預(yù)算審查的方向更加明確，有利于預(yù)算審查監(jiān)督工作的有效推進(jìn)。

學(xué)校財(cái)務(wù)處在預(yù)算支出執(zhí)行過程中定期對(duì)各單位的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行檢查和分析，及時(shí)掌握預(yù)算收支執(zhí)行情況和目標(biāo)管理落實(shí)情況，及時(shí)將信息反饋到學(xué)校決策部門和資金使用單位，督促相關(guān)單位采取措施，解決預(yù)算執(zhí)行中存在的問題以改進(jìn)工作。

審計(jì)處負(fù)責(zé)對(duì)學(xué)校的預(yù)算及執(zhí)行情況實(shí)施審計(jì)。學(xué)校對(duì)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)建立績效評(píng)價(jià)制度，提高預(yù)算資金的使用效益和效率。

總之，新預(yù)算法的實(shí)施，對(duì)學(xué)校的預(yù)算管理工作帶來深遠(yuǎn)的影響，學(xué)校預(yù)算將更加公開透明、接受全社會(huì)監(jiān)督，“打造陽光財(cái)政”。今后，高等學(xué)校預(yù)算管理工作將不斷深入，積極推進(jìn)全方位改革，以適應(yīng)國家財(cái)政體制改革的新要求。

參考文獻(xiàn)：

[1]中華人民共和國預(yù)算法

[2]國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定（國發(fā)〔2014〕45號(hào)）