徐德信，周雪梅，章鐵生

(安徽工業(yè)大學(xué) 商學(xué)院，安徽 馬鞍山 243002)

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貧困縣政府公共支出研究
——基于592個(gè)貧困縣2001～2006年數(shù)據(jù)

徐德信，周雪梅，章鐵生

(安徽工業(yè)大學(xué) 商學(xué)院，安徽 馬鞍山 243002)

采用雙重差分法(DID方法)，分析了《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2001-2010年)》的前六年對(duì)地方政府公共支出的影響。研究發(fā)現(xiàn)，《綱要》實(shí)施期間，國(guó)貧縣的財(cái)政供養(yǎng)人口規(guī)模相比非國(guó)貧縣增長(zhǎng)得更慢，同時(shí)其更加注意控制行政成本，并將較多的財(cái)政資金用于促進(jìn)生產(chǎn)建設(shè)和發(fā)展教育。由此說(shuō)明進(jìn)入新世紀(jì)以后，地方政府整體上并沒(méi)有從“援助之手”變?yōu)椤奥訆Z之手”，更多地伸出的還是“援助之手”。

地方政府；公共支出；DID方法

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)30年快速增長(zhǎng)中，地方政府無(wú)疑發(fā)揮了非常重要的作用，大量研究[1-4]都給予了高度評(píng)價(jià)。

但由于收入分配不公、環(huán)境保護(hù)不力、少數(shù)官員腐敗等問(wèn)題的日趨發(fā)展，學(xué)術(shù)界懷疑地方政府是否還在伸出“援助之手”。陳抗等認(rèn)為，在20世紀(jì)90年代中期伴隨分稅制而來(lái)的財(cái)政集權(quán)加劇了地方政府從“援助之手”到“攫取之手”①的轉(zhuǎn)變。[5]這一研究被學(xué)術(shù)界廣泛接受。②與此不同的是，毛捷、汪德華和白重恩基于“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”(1994—2000)的經(jīng)驗(yàn)，探討扶貧與地方政府公共支出的關(guān)系，實(shí)證結(jié)果是：八七扶貧計(jì)劃使國(guó)貧縣獲得了更多的財(cái)力支持，財(cái)政供養(yǎng)人口規(guī)模增長(zhǎng)也更快，但其行政管理費(fèi)用增長(zhǎng)較慢，生產(chǎn)性和服務(wù)性公共支出增長(zhǎng)較快。[6]這一結(jié)論明白無(wú)誤地告訴我們，20世紀(jì)90年代的地方政府伸出的是援助之手。

本文不去深究上述研究結(jié)果本身的差別。它們或?yàn)榉治鲆暯遣煌呵罢咭苑侄愔聘母飳?dǎo)致地方財(cái)政集權(quán)為分析線索，后者則著重扶貧計(jì)劃實(shí)施；或?yàn)檎畬蛹?jí)有異：前者采用省級(jí)數(shù)據(jù)，后者注目縣級(jí)政府公共支出行為。本文關(guān)心的是：他們分析的視角和地方各級(jí)政府行為，都是以20世紀(jì)90年代實(shí)際資料為背景。換言之，20世紀(jì)90年代的地方政府伸出的是援助之手還是掠奪之手，似乎還值得一爭(zhēng)。但運(yùn)用新世紀(jì)的統(tǒng)計(jì)資料，方紅生、張軍[7]沿用陳抗等[5]財(cái)政集權(quán)的省級(jí)平衡面板數(shù)據(jù)，結(jié)果證偽了“攫取之手”的觀點(diǎn)；這是新財(cái)政集權(quán)理論的一篇代表作。本文則跟蹤毛捷、汪德華和白重恩的研究，[6]就此進(jìn)行后續(xù)探索，旨在實(shí)證《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2001～2010年)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《綱要》)的前六年對(duì)地方政府公共支出的影響。

一、背景與方法

迄今為止，我國(guó)分別在1986年、1994年、2001年以及2011年四次選定和調(diào)整了貧困縣(或稱(chēng)重點(diǎn)縣)名單。其中，1994～2000年期間實(shí)施的“國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”，在全國(guó)范圍內(nèi)確立了592個(gè)貧困縣。在該項(xiàng)計(jì)劃實(shí)施期間，我國(guó)農(nóng)村貧困人口數(shù)量明顯降低，貧困程度顯著弱化。進(jìn)入新世紀(jì)，國(guó)家頒布并實(shí)施了《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2001-2010年)》，2001年中央政府對(duì)扶貧重點(diǎn)縣再次進(jìn)行了局部調(diào)整，全國(guó)貧困縣總數(shù)保持不變，依然為592個(gè)；與《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》比較，新列入的貧困縣89個(gè)，退出51個(gè)，其中整體退出的東部沿海地區(qū)33個(gè)貧困縣和西藏的5個(gè)貧困縣(西藏整體作為一個(gè)扶貧單位)，其他省份實(shí)際退出的貧困縣僅有13個(gè)。《綱要》實(shí)施后，不斷加大扶貧工作的力度，保證扶貧工作的順利進(jìn)行。比如，根據(jù)國(guó)務(wù)院扶貧辦提供的數(shù)據(jù)，自《綱要》實(shí)施以來(lái)，中央財(cái)政累計(jì)投入扶貧資金1 440.4億元，年平均增長(zhǎng)9.7%。[8]根據(jù)國(guó)務(wù)院扶貧辦2006年發(fā)布的《綱要》中期評(píng)估政策報(bào)告，《綱要》實(shí)施期間取得了明顯的階段性成果：4.51萬(wàn)個(gè)貧困村的整村推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)規(guī)劃已經(jīng)完成；近800家扶貧培訓(xùn)基地獲得認(rèn)定，建成了國(guó)家、省、市、縣四級(jí)貧困地區(qū)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)，318萬(wàn)貧困農(nóng)戶勞動(dòng)力在培訓(xùn)后實(shí)現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)；支持了一大批扶貧龍頭企業(yè)，帶動(dòng)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)戶增收；對(duì)不具備生存條件地區(qū)的150多萬(wàn)貧困人口實(shí)行了易地扶貧。全國(guó)扶貧工作重點(diǎn)縣(簡(jiǎn)稱(chēng)重點(diǎn)縣)實(shí)現(xiàn)“四通”。重點(diǎn)縣通公路、通電、通電話和能接收電視節(jié)目村的比重，在十年間分別提高了6.9、2.3、20.1和2.3個(gè)百分點(diǎn)，比全國(guó)農(nóng)村平均幅度都高出40%以上，從而使貧困地區(qū)與全國(guó)農(nóng)村在這些基礎(chǔ)設(shè)施可及性方面的差距得以縮小。[9]

但是，在這些成績(jī)背后也有不得不反思的問(wèn)題。近年來(lái)，關(guān)于一些國(guó)貧縣地方政府奢靡腐敗的報(bào)道層出不窮。例如，廣州一貧困縣教育局一年半時(shí)間“吃掉”600萬(wàn)元等(國(guó)家審計(jì)局，2004)。扶貧是否會(huì)引發(fā)地方政府公共支出決策的扭曲也引發(fā)了人們的密切關(guān)注。例如，地方政府將財(cái)政資金更多地用于教育支出(上級(jí)主要考核指標(biāo))和行政管理支出(維護(hù)自身利益)上，卻較少用于基本建設(shè)支出和社會(huì)保障支出上。[10]還有扶貧資金分配是否公平的問(wèn)題[11]等。

那么，進(jìn)入新世紀(jì)以后，國(guó)貧縣政府公共支出行為是否延續(xù)“八七計(jì)劃”的效果？筆者對(duì)此進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)以準(zhǔn)確評(píng)估貧困地區(qū)從上級(jí)政府那里獲得更多錢(qián)(財(cái)力支持)和權(quán)(政策照顧)后，其財(cái)政資金的使用情況究竟發(fā)生了怎樣的變化，其公共支出是否由于扶貧產(chǎn)生了明顯扭曲。

對(duì)該問(wèn)題的檢驗(yàn)，國(guó)內(nèi)的研究已有眾多實(shí)證分析，但多數(shù)文獻(xiàn)在研究方法上主要局限于描述統(tǒng)計(jì)歸納或普通 OLS 回歸。毛捷等[6]采用近年興起的計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)方法RDD方法是一種局部隨機(jī)實(shí)驗(yàn)，相比同類(lèi)方法更接近于隨機(jī)實(shí)驗(yàn)[12-13]能更好地控制內(nèi)生性問(wèn)題。但是，如果采用RDD方法，必須滿足以下兩個(gè)適用條件：第一，個(gè)體不能精確地操控解釋變量，僅僅允許其對(duì)解釋變量有模糊影響，以保證政策選擇的隨機(jī)性；第二，被解釋變量在決定因素的間斷點(diǎn)上可以是非連續(xù)的，而控制變量在間斷點(diǎn)上則必須是連續(xù)的，以保證回歸系數(shù)具有政策效果的一致性估計(jì)。[13]正因?yàn)榇嬖谶@些限制條件，這種方法的應(yīng)用存在局限性。就方法的適用性而言，毛捷等所寫(xiě)的“扶貧與地方政府公共支出”是以“八七扶貧計(jì)劃”(1994～2000)為政策背景的，而此時(shí)國(guó)貧縣的選擇標(biāo)準(zhǔn)是1992年的人均純收入，而“八七計(jì)劃”是在1994年開(kāi)始實(shí)施的，因此對(duì)于本地區(qū)是否會(huì)被該計(jì)劃選為國(guó)貧縣，地方政府無(wú)法準(zhǔn)確控制，RDD方法的第一個(gè)適用條件得到滿足。本文的政策背景是“十年扶貧綱要”(2001—2010年)，這個(gè)階段重點(diǎn)縣的名單確定采用“631”指數(shù)法③。此時(shí)，地方政府有機(jī)會(huì)控制相關(guān)的政策啞變量，不滿足RDD方法的第一個(gè)適用條件。所以，在本文中沒(méi)有采用RDD方法，而是選擇DID方法。

本文是DID方法在相關(guān)研究中的一次嘗試。如果使用DID方法，需要滿足以下兩個(gè)假設(shè)條件：(1)外生的公共政策僅對(duì)處理組的相關(guān)研究變量產(chǎn)生影響。(2)公共政策實(shí)施期間，除了該項(xiàng)公共政策之外的其他因素對(duì)處理組和干預(yù)組的影響相同。需要注意的是，在社會(huì)科學(xué)的多數(shù)例子中，DID方法中的對(duì)照組和處理組并不是完全隨機(jī)指定的。[14]為了彌補(bǔ)這一缺陷，一般會(huì)在模型中加入其他控制變量，以保證政策效果的準(zhǔn)確性。上述的這些適用條件可直接在本文得到驗(yàn)證：首先，本文主要是對(duì)《綱要》實(shí)施期間國(guó)家扶貧效果的評(píng)價(jià)，僅僅是國(guó)貧縣(即處理組)得到國(guó)家各項(xiàng)貧困政策扶持；非國(guó)貧縣(即對(duì)照組)無(wú)法通過(guò)其他途徑獲得扶貧資金，因此不會(huì)造成政策效果的偏差；滿足第一個(gè)假設(shè)條件。其次，在《綱要》實(shí)施期間，外部其他宏觀環(huán)境(例如，分稅制改革)對(duì)國(guó)貧縣和非國(guó)貧縣產(chǎn)生同樣影響，第二個(gè)假設(shè)條件得到滿足。同樣，為了提高政策效果的準(zhǔn)確性，本文選取了期初人均本級(jí)財(cái)政收入、期初人均工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值、期初農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占比和農(nóng)業(yè)人口占比等作為本文的控制變量。所以，本文使用DID方法來(lái)實(shí)證分析扶貧對(duì)地方政府公共支出的影響。由此可見(jiàn)，DID方法的適用條件并不嚴(yán)苛，因此，該方法被廣泛應(yīng)用于國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)學(xué)界和社會(huì)學(xué)界。

需要特別說(shuō)明的是，本文只對(duì)《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2001～2010年)》施行的前六年進(jìn)行政策效果分析。主要考慮因素是，從2007年開(kāi)始，我國(guó)政府收支分類(lèi)進(jìn)行了重新設(shè)置，新的政府支出功能分類(lèi)不再按基建支出、行政費(fèi)、事業(yè)費(fèi)等經(jīng)費(fèi)性質(zhì)設(shè)置科目，而是根據(jù)政府管理和部門(mén)預(yù)算的要求，統(tǒng)一按支出功能設(shè)置類(lèi)、款、項(xiàng)三級(jí)科目。這一改革既符合國(guó)際通行做法，又基本符合我國(guó)國(guó)情。然而，與新的分類(lèi)體系比較，2006年之前的政府支出科目不僅細(xì)致程度遠(yuǎn)未達(dá)到新支出科目改革后的水平，難以準(zhǔn)確地反映用途的支出項(xiàng)目包括教育、基本建設(shè)支出、支援農(nóng)村生產(chǎn)支出和農(nóng)林水氣事業(yè)費(fèi)等，更重要的是，2006年之前的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑與新體系發(fā)生了錯(cuò)位性變化，研究者無(wú)法從新統(tǒng)計(jì)材料中精確地縷出與之前口徑一致的數(shù)據(jù)，更何況縣一級(jí)的財(cái)政統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)相當(dāng)滯后(2010年數(shù)據(jù)仍未公布)。因此，本文只能使用2000～2006年期間的《全國(guó)地市縣財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》數(shù)據(jù)來(lái)分析地方政府公共支出。鑒于我國(guó)政府體系及其功能的超強(qiáng)穩(wěn)定性，雖只采用《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2001-2010年)》施行的前六年數(shù)據(jù)，對(duì)《綱要》期間地方政府公共支出的政策效果仍有較強(qiáng)的說(shuō)服力。

二、 數(shù)據(jù)與計(jì)量模型

(一)數(shù)據(jù)來(lái)源與變量定義

本文的數(shù)據(jù)來(lái)源主要是《全國(guó)地市縣財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》，時(shí)間分別為2000、2001和2006年。DID方法分析需要2000年和2006年兩個(gè)年份數(shù)據(jù)，其中，2000年是《綱要》實(shí)施前一年，2001、2006年是《綱要》實(shí)施期。剔除觀察值大量缺失、不滿足財(cái)政支出科目?jī)?nèi)在邏輯關(guān)系的觀察值，共涵蓋了2 854個(gè)縣、縣級(jí)市和區(qū)級(jí)行政單位，包括592個(gè)國(guó)貧縣，2 262個(gè)非國(guó)貧縣。全國(guó)各縣市人口數(shù)這個(gè)變量的數(shù)據(jù)來(lái)自《全國(guó)分縣市人口統(tǒng)計(jì)資料》(包括2000年、2001年和2006年)。綜合考慮，本文選取了行政管理費(fèi)用支出、生產(chǎn)性支出、教育性支出和財(cái)政支出④等變量。各變量的具體定義見(jiàn)表1。

表1 各變量定義表

注：上表所用樣本數(shù)據(jù)包括縣、縣級(jí)市和區(qū)級(jí)單位。

主要變量的描述性統(tǒng)計(jì)見(jiàn)表2。(1)《綱要》實(shí)施期間(2001-2006年)，國(guó)貧縣的人均財(cái)政收入水平低于非國(guó)貧縣，但是其增長(zhǎng)速度要快于非國(guó)貧縣(國(guó)貧縣2006年相比于2001年增速為136.40%，非國(guó)貧縣的增速為115.78%)。(2)《綱要》實(shí)施期間，國(guó)貧縣的每萬(wàn)人財(cái)政供養(yǎng)人口數(shù)量多于非國(guó)貧縣，但是其增長(zhǎng)速度要慢于非國(guó)貧縣⑤(國(guó)貧縣2006年相比于2001年增速為0.36%，非國(guó)貧縣的增速為5.01%)。(3)《綱要》實(shí)施期間，就行政管理費(fèi)用支出、生產(chǎn)性公共支出和教育事業(yè)費(fèi)支出而言，國(guó)貧縣的人均水平均低于非國(guó)貧縣。

(二)計(jì)量模型的設(shè)定

1.被解釋變量

就財(cái)政支出具體項(xiàng)目而言，2000年地方政府財(cái)政支出細(xì)目分為基礎(chǔ)建設(shè)支出、支援農(nóng)村生產(chǎn)支出、農(nóng)林水氣事業(yè)費(fèi)、教育事業(yè)費(fèi)、社會(huì)保障補(bǔ)助支出、行政管理費(fèi)、公檢法司支出以及其他各項(xiàng)支出(共八項(xiàng))。截至2006年，財(cái)政部一直延用這種細(xì)目劃分方式。結(jié)合樣本數(shù)據(jù)，計(jì)算可得在2000～2006年期間，上述生產(chǎn)性支出、教育性支出和行政管理費(fèi)用這三項(xiàng)支出占財(cái)政總支出的比重均在50%以上，具有較強(qiáng)代表性。

因此，我們決定選取更具有代表性和解釋力的生產(chǎn)性公共支出類(lèi)和教育性支出作為被解釋變量，來(lái)衡量地方政府在獲得國(guó)貧縣資格后其公共支出的變化。但是，“教育事業(yè)費(fèi)占本級(jí)財(cái)政支出的比重”或“生產(chǎn)性公共支出占本級(jí)財(cái)政支出的比重”不能直接被使用，理由如下：若是上述比重提高了，確實(shí)可以說(shuō)明地方政府將扶貧資金用于促進(jìn)生產(chǎn)建設(shè)或支持教育事業(yè)；換個(gè)角度，若是上述比重下降了，卻不能由此判斷地方政府浪費(fèi)扶貧資金，也許是將扶貧資金用于有助于減少貧困的其他支出項(xiàng)目(例如文化、衛(wèi)生、社會(huì)保障等項(xiàng)目)。

為了能更加準(zhǔn)確地解釋地方政府公共支出對(duì)扶貧資金的反應(yīng)，選取了如下3項(xiàng)被解釋變量：“行政管理費(fèi)用占本級(jí)財(cái)政支出比重”、“生產(chǎn)性公共支出與行政管理費(fèi)用比值”及“教育事業(yè)費(fèi)與行政管理費(fèi)用比值”。這3個(gè)指標(biāo)不但很好地彌補(bǔ)了上述的不足，而且其將占比指標(biāo)和比值指標(biāo)有效地結(jié)合，更好地解釋了地方政府公共支出發(fā)生變化的原因。比如，當(dāng)占比指標(biāo)下降且比值指標(biāo)上升時(shí)，可以說(shuō)明地方政府將較多的財(cái)政資金用于發(fā)展生產(chǎn)和支持教育，而非行政消費(fèi)；同時(shí)也可以說(shuō)明其在盡量控制行政管理費(fèi)用支出。

以上3項(xiàng)被解釋變量，具體說(shuō)明如下：(1)“行政管理費(fèi)用占本級(jí)財(cái)政支出比重”(行政管理費(fèi)用包括包含和不包含公檢法司支出兩種情況)解釋了地方政府行政成本相對(duì)于本級(jí)財(cái)政支出的增加或減少。如果其數(shù)值較低，說(shuō)明地方政府注意控制其行政成本。(2)“生產(chǎn)性公共支出與行政管理費(fèi)用比值”和“教育事業(yè)費(fèi)與行政管理費(fèi)用比值”分別解釋了地方政府用于生產(chǎn)建設(shè)和教育的公共支出相對(duì)于行政消費(fèi)的增加或減少。如果其數(shù)值較高，說(shuō)明地方政府注重將財(cái)政資金用于促進(jìn)生產(chǎn)建設(shè)和支持教育事業(yè)。

結(jié)合樣本數(shù)據(jù)，總結(jié)上述被解釋變量的變化如下： 由圖1和圖2可知，《綱要》實(shí)施期間(2001與2006年)，國(guó)貧縣行政管理費(fèi)用占本級(jí)財(cái)政支出比重的下降幅度無(wú)論是否包括公檢法司支出均大于非國(guó)貧縣；比較《綱要》實(shí)施前后(2000年與2006年)國(guó)貧縣該比重的下降幅度同樣也大于非國(guó)貧縣。但是，聯(lián)系上述的描述性統(tǒng)計(jì)內(nèi)容可知，國(guó)貧縣2001年到2006年的人均財(cái)政收入的增長(zhǎng)幅度大于非國(guó)貧縣，同時(shí)國(guó)貧縣行政管理費(fèi)用占本級(jí)財(cái)政支出比重的下降幅度大于非國(guó)貧縣，由此可得《綱要》實(shí)施期間，國(guó)貧縣相對(duì)于非國(guó)貧縣較好地控制了行政管理費(fèi)用支出。

由圖3和圖4可知，無(wú)論是《綱要》實(shí)施期間，還是《綱要》實(shí)施前后，國(guó)貧縣生產(chǎn)性公共支出與行政管理費(fèi)用比值上升的程度均大于非國(guó)貧縣，同時(shí)，國(guó)貧縣教育事業(yè)費(fèi)與行政管理費(fèi)用比值處于上升階段，而非國(guó)貧縣該比值呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。

上述發(fā)現(xiàn)說(shuō)明實(shí)施扶貧計(jì)劃后，貧困地區(qū)地方政府傾向于將較多財(cái)政資金用于生產(chǎn)建設(shè)和教育事業(yè)，而非行政消費(fèi)。這與后續(xù)的實(shí)證分析結(jié)果是一致的。

2.解釋變量

本文以β3作為核心解釋變量，“β3”是指國(guó)貧縣啞變量與時(shí)間啞變量(2000年為0,2006年為1)的交叉項(xiàng)系數(shù)，PDUMMY為國(guó)貧縣啞變量，TIME為時(shí)間啞變量。此外，借鑒已有研究[15-18]，選取了選取期初人均本級(jí)財(cái)政收入(相當(dāng)于本地財(cái)力)、期初人均工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值(相當(dāng)于人均GDP)、期初農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占比和農(nóng)業(yè)人口占比以及期初財(cái)政供養(yǎng)人口比例，作為影響地方政府公共支出的縣級(jí)層面控制變量。

3.回歸模型

本文的雙重差分回歸方程如等式(1)所示，

y=β0+β1pdummy+β2time+β3pdummy * time +β4qcrjgnzcz+β5qcnyczzb+β6nyrkzb +β7qcczgyrk+ε

(1)

其中，pdummy是國(guó)貧縣啞變量，國(guó)貧縣取1，非國(guó)貧縣取0。time是時(shí)間啞變量,《綱要》實(shí)施之后取1，實(shí)施之前取0。系數(shù)“β3”是我們關(guān)注的核心解釋變量。

上述DID模型設(shè)定方法與Bertrand和Mullainathan(2003)以及Hanlon等(2008)類(lèi)似。Bertrand等提到，雙重差分模型因其能夠更加堅(jiān)實(shí)地辨識(shí)出因果關(guān)系并控制住時(shí)間序列上其他因素的影響，故而在經(jīng)驗(yàn)研究中已得到越來(lái)越廣泛的運(yùn)用。[19]

三、回歸結(jié)果分析及穩(wěn)健性檢驗(yàn)

(一)回歸結(jié)果分析

基準(zhǔn)回歸采用等式(1)，回歸結(jié)果見(jiàn)表3及表4，所有回歸均控制了異方差。其中，模型1～3分別表示：(1)不考慮控制變量；(2)加入控制變量期初人均工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值；(3)加入期初人均工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值、期初農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占比、農(nóng)業(yè)人口占比和期初財(cái)政供養(yǎng)人口比例這四個(gè)控制變量。

表3顯示，實(shí)施《綱要》期間，無(wú)論行政管理費(fèi)用是否包含公檢法司支出，考慮控制變量，國(guó)貧縣行政管理費(fèi)用占本級(jí)財(cái)政支出比重相比于非國(guó)貧縣下降了約0.1～0.3個(gè)百分點(diǎn)，這里的系數(shù)為負(fù),沒(méi)通過(guò)顯著性檢驗(yàn)。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，地方政府的財(cái)政收入規(guī)模在擴(kuò)大，行政管理費(fèi)用支出的絕對(duì)值也不斷增加，這里很可能是“水漲船高”的結(jié)果。但是，其相對(duì)值變化不大。不過(guò)，在一定程度上這里仍然可以說(shuō)明國(guó)貧縣相對(duì)于非國(guó)貧縣注意控制了其行政管理費(fèi)用。

表4顯示同一時(shí)期，考慮控制變量，國(guó)貧縣生產(chǎn)性公共支出與行政管理費(fèi)用比值相比其他地區(qū)增加了約11個(gè)百分點(diǎn),且在5%顯著性水平下顯著。表4顯示國(guó)貧縣教育事業(yè)費(fèi)與行政管理費(fèi)用比值相比其他地區(qū)增加了約15個(gè)百分點(diǎn),且在5%顯著性水平下顯著(這里主要看第一列、第二列結(jié)果)。這說(shuō)明相比于非國(guó)貧縣，國(guó)貧縣地方政府將較多的財(cái)政資金用于生產(chǎn)建設(shè)和發(fā)展教育事業(yè)，而不是行政消費(fèi)。

以上基準(zhǔn)回歸結(jié)果以下：實(shí)施《綱要》期間，國(guó)貧縣在獲得更多財(cái)力支持后，雖然在“養(yǎng)人”⑥方面規(guī)模較大，但其也更為注意控制行政成本，并將較多的財(cái)政資金用于“做事”(促進(jìn)生產(chǎn)建設(shè)和發(fā)展教育)。

(二)穩(wěn)健性檢驗(yàn)

下面通過(guò)替換被解釋變量(用人均教育事業(yè)費(fèi)用替代教育事業(yè)費(fèi)用支出與行政管理費(fèi)用比值)對(duì)基準(zhǔn)回歸得到的結(jié)論進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)，結(jié)果見(jiàn)表5。在表5里，所有的回歸結(jié)果控制了異方差。其中，模型1-3分別表示：(1)不考慮控制變量；(2)加入控制變量期初人均工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值；(3)加入期初人均工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值、期初農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占比、農(nóng)業(yè)人口占比和期初財(cái)政供養(yǎng)人口比例這四個(gè)控制變量。

表3 扶貧對(duì)地方公共政策的影響：行政管理費(fèi)用占比

注：t statistics in parentheses；*p<0.1，**p<0.05，***p<0.01。

表4 扶貧對(duì)地方公共政策的影響：生產(chǎn)性支出與教育性支出占比

注：t statistics in parentheses.*p<.1，**p<0.05，***p<0.01

表5顯示，基準(zhǔn)回歸的結(jié)論穩(wěn)健?？梢?jiàn)，用人均教育費(fèi)用代替教育費(fèi)用與行政管理費(fèi)用比值，未導(dǎo)致核心解釋變量和顯著性水平發(fā)生顯著變化。并且，無(wú)論是否加入控制變量，國(guó)貧縣人均教育費(fèi)用支出相比于其他地區(qū)增加了約8～9個(gè)百分點(diǎn)，且在1%的顯著性水平下顯著。

(三)理論解釋

上文中，我們?cè)噲D評(píng)估扶貧《綱要》實(shí)施的效果。我們使用了DID模型進(jìn)行了回歸分析，得到的結(jié)論是：雖然關(guān)于貧困縣的負(fù)面新聞層出不窮⑦，但是整體上，國(guó)貧縣相對(duì)于非國(guó)貧縣，其更加注重控制其行政成本，并將更多的資金用于生產(chǎn)性支出和教育支出。究其原因，可以簡(jiǎn)要解釋如下：

表5 扶貧對(duì)地方政府公共政策影響的穩(wěn)健性檢驗(yàn)

注：t statistics in parentheses.*p<.1，**p<0.05，***p<0.01

首先是中國(guó)的財(cái)政分權(quán)和向上負(fù)責(zé)的政治體制使然。地方政府出于分享收入(錢(qián))和提升政績(jī)(權(quán))的目的，盡力搞好基礎(chǔ)建設(shè)和公共支出。以國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值與財(cái)政收入增長(zhǎng)指標(biāo)為核心的政績(jī)考核機(jī)制，是一種帶有強(qiáng)烈的功利主義色彩的壓力機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制?；A(chǔ)設(shè)施即便不能稱(chēng)為牽動(dòng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的火車(chē)頭，也是促進(jìn)其發(fā)展的車(chē)輪。因此，增加公共支出，加強(qiáng)基礎(chǔ)建設(shè)，帶來(lái)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的上升，達(dá)到美化政績(jī)的目的。

其次，控制行政成本也是其繼續(xù)維持其貧困縣資格的需要。沒(méi)有納入國(guó)貧縣名單的爭(zhēng)先擠入該行列，已在其中的想方設(shè)法保住這頂帽子。媒體的聚焦，公眾的關(guān)注，另外現(xiàn)在國(guó)貧縣進(jìn)入和退出機(jī)制被廣泛詬病，因此，國(guó)貧縣地方政府的言行更是備受關(guān)注。地方政府在這種高曝光率的壓力下，民眾的監(jiān)督下，不得不選擇搞好政府形象，控制行政成本，致力公共服務(wù)。

更加重要的是，蒂伯特強(qiáng)調(diào)了政府間的相互競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制對(duì)提高經(jīng)濟(jì)效率和改善公共品供給具有積極的作用。[20]據(jù)此發(fā)展起來(lái)的新財(cái)政集權(quán)理論[21-22]認(rèn)為，給定資本要素流動(dòng)、制造業(yè)和服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)(industrial linkage)及其地方政府對(duì)土地市場(chǎng)壟斷這些重要條件，中國(guó)的財(cái)政集權(quán)將激勵(lì)地方政府為追求財(cái)政收入最大化而展開(kāi)中國(guó)式的“蒂伯特競(jìng)爭(zhēng)”，由此導(dǎo)致工業(yè)化和資本積累加速的同時(shí)，預(yù)算內(nèi)收入的增長(zhǎng)。這就意味著，中國(guó)的財(cái)政集權(quán)很大可能是激勵(lì)了地方政府伸出的是援助之手而非攫取之手。一個(gè)直接而鮮明的實(shí)例是地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施投資具有顯著的追趕效應(yīng)。[23]

四、 研究結(jié)論

本文通過(guò)“十年扶貧綱要”特定視角，使用DID方法實(shí)證分析了扶貧對(duì)地方政府公共支出的影響，得出結(jié)論：實(shí)施《綱要》期間，國(guó)貧縣的財(cái)政供養(yǎng)人口規(guī)模相比于非國(guó)貧縣增長(zhǎng)得更慢，同時(shí)其更加注意控制用于行政消費(fèi)的財(cái)政支出，并將較多的財(cái)政資金用于促進(jìn)生產(chǎn)建設(shè)和發(fā)展教育。由此說(shuō)明，進(jìn)入新世紀(jì)以后，地方政府雖然存在分配不公、貪污腐敗等問(wèn)題，但在整體上并沒(méi)有從“援助之手”變?yōu)椤奥訆Z之手”，更多地伸出的還是“援助之手”。同時(shí)，實(shí)證分析還粗略估算了國(guó)貧縣與非國(guó)貧縣在公共支出上的量化差異(具體計(jì)算見(jiàn)表6)：當(dāng)縣級(jí)地方政府財(cái)政支出每增加5000萬(wàn)元時(shí)，國(guó)貧縣相對(duì)于非國(guó)貧縣在行政管理費(fèi)用要少投入10萬(wàn)元，在生產(chǎn)性公共支出多投入82.25萬(wàn)元，在教育事業(yè)費(fèi)多投入116.25萬(wàn)元。與毛捷等研究結(jié)果[6]相比較，地方政府整體上財(cái)政支持生產(chǎn)性公共支出和教育事業(yè)力度有所弱化，但援助之手趨勢(shì)未變。

本文的研究結(jié)論不僅繼續(xù)說(shuō)明，個(gè)案分析不足以證明國(guó)家扶貧戰(zhàn)略導(dǎo)致地方政府公共支出決策發(fā)生了明顯扭曲，需要改進(jìn)的是扶貧相關(guān)制度；而且，本文給出的2000年以來(lái)地方政府公共支出行為的實(shí)證結(jié)果，同樣證偽了地方政府已經(jīng)由援助之手轉(zhuǎn)變?yōu)槁訆Z之手。需要加強(qiáng)對(duì)地方政府的監(jiān)督是一回事，地方政府行為的市場(chǎng)親和性是另一回事。

表6 實(shí)證分析結(jié)果的一個(gè)直觀描述

表6簡(jiǎn)單地估算國(guó)貧縣與非國(guó)貧縣在公共支出上的量化差異，以便對(duì)地方政府公共支出有更為直觀的描述。

這里，X1、X2、X3和S分別表示行政管理費(fèi)支出、生產(chǎn)性公共支出、教育事業(yè)費(fèi)支出和地方政府本級(jí)財(cái)政支出；下標(biāo)p和n分別表示國(guó)貧縣和非國(guó)貧縣；具體見(jiàn)表6第一行?！?X1/S) p-△(X1/S) n、△(X2/X1) p-△(X2/X1) n、△(X3/X1) p-△(X3/X1) n，分別代表國(guó)貧縣行政管理費(fèi)用占本級(jí)財(cái)政支出比重的變化、生產(chǎn)性公共支出與行政管理費(fèi)用比值的變化、教育事業(yè)費(fèi)與行政管理費(fèi)用比值的變化這三類(lèi)變量相比于非國(guó)貧縣的增減幅度。由表6第二行，根據(jù)基準(zhǔn)回歸的結(jié)果，上述的增減幅度分別為下降了0.2個(gè)百分點(diǎn)、上升了11個(gè)百分點(diǎn)和上升了15個(gè)百分點(diǎn)。由表6第三行，根據(jù)已有的樣本數(shù)據(jù)，計(jì)算得到△(X1/S) n、△(X2/X1) n 、△(X3/X1) n的值分別為-1.66%、34.5%和-1.14%。表6第四行，是由第二行和第三行相加得到，△(X1/S) p、△(X2/X1) p和△(X3/X1) p的值分別為-1.86%、45.5%和13.86%。

表6第五行用15.5%進(jìn)行了換算。這是因?yàn)樯a(chǎn)性公共支出與行政管理費(fèi)用比值的變化、教育事業(yè)費(fèi)支出與行政管理費(fèi)用比值的變化都不是以本級(jí)財(cái)政支出作為分母，所以需要將這兩個(gè)變量乘以行政管理費(fèi)用占本級(jí)財(cái)政支出比重的均值，統(tǒng)一換算為占本級(jí)財(cái)政支出的比重，以比較國(guó)貧縣與非國(guó)貧縣在公共支出上的量化差異。依據(jù)已有樣本數(shù)據(jù)，2000～2006年期間行政管理費(fèi)用占本級(jí)財(cái)政支出比重的均值約為15.5%。結(jié)果顯示國(guó)貧縣與非國(guó)貧縣在公共支出上的量化差異：當(dāng)國(guó)貧縣每縣每年獲得各類(lèi)轉(zhuǎn)移支付為5 000萬(wàn)元時(shí)，國(guó)貧縣相對(duì)于非國(guó)貧縣在行政管理費(fèi)用要少投入10萬(wàn)元，在生產(chǎn)性公共支出多投入82.25萬(wàn)元，在教育事業(yè)費(fèi)多投入116.25萬(wàn)元。

注釋?zhuān)?/p>

①安德烈·施萊弗,羅伯特·維什尼所著《掠奪之手: 政府病及其治療》，開(kāi)拓性地揭示了政府具有無(wú)形之手和援助之手以外的另一面——掠奪之手，政府及其相關(guān)利益群體有其自身利益訴求，并有能力通過(guò)合法手段進(jìn)行掠奪。

②截至2015年10月19日，該文被引次數(shù)已高達(dá)619次。

③即各省貧困人口占全國(guó)的比重占60%的權(quán)重(其中絕對(duì)貧困人口與低收入人口各占80%和20%比例)，農(nóng)民人均純收入較低的縣數(shù)所占全國(guó)比例占30%比重(人均純收入一般地區(qū)以1 300元為標(biāo)準(zhǔn)，老區(qū)、少數(shù)民族和邊疆地區(qū)人均純收入標(biāo)準(zhǔn)提高到1 500元)、人均GDP低的縣數(shù)(低于2 700元)占全國(guó)比例和人均財(cái)政收入低的縣數(shù)占全國(guó)的比例(低于120元)合占10%的權(quán)重。

④依據(jù)已有的文獻(xiàn)(毛捷等，2012；陳詩(shī)一和張軍，2008)，本文將基本建設(shè)支出、支援農(nóng)村生產(chǎn)支出和農(nóng)林水氣事業(yè)費(fèi)歸為生產(chǎn)性公共支出，行政管理費(fèi)用視為行政管理費(fèi)用支出(也考慮了將公檢法司支出歸入該類(lèi)支出的情況)，教育事業(yè)費(fèi)視為公共服務(wù)類(lèi)支出。

⑤這里的“國(guó)貧縣的每萬(wàn)人財(cái)政供養(yǎng)人口數(shù)增長(zhǎng)速度要慢于非國(guó)貧縣”，與毛捷等(2012)研究中“每萬(wàn)人財(cái)政供養(yǎng)人口數(shù)增長(zhǎng)速度要快于非國(guó)貧縣”相悖。這說(shuō)明，進(jìn)入新世紀(jì)以后，國(guó)貧縣較“八七計(jì)劃”期間更加注意控制了其財(cái)政供養(yǎng)人口。

⑥這里需要說(shuō)明的是“養(yǎng)人”方面的公共支出并不等同于行政消費(fèi)，財(cái)政供養(yǎng)人口不僅包括行政人員，還包括大量的教師、醫(yī)護(hù)人員以及其他服務(wù)人員，這些服務(wù)人員直接提供了教育和醫(yī)療保健等公共服務(wù)。

⑦公眾將其總結(jié)成三種“怪象”：熱衷形象工程、官富民窮、副職扎堆。例如，湖北秭歸80萬(wàn)天價(jià)接待費(fèi)；橫山縣花費(fèi)約1億元修建高23層的政府辦公大樓等。當(dāng)然，這些負(fù)面現(xiàn)象同樣存在于非國(guó)貧縣。

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(責(zé)任編輯 汪繼友)

Research on the Government Public Expenditure in Poverty C Based on the Data of 592 Poverty Counties from 2001 to 2006

XU De-xin, ZHOU Xue-mei, ZHANG Tie-sheng

(School of Business, AHUT, Maanshan 243002, Anhui, China)

It is indicated in the analysis, by use of difference in difference method, of the influence of the first six years in theOutlinefortheDevelopment-orientedPovertyReductionProgramforRuralChina(2001- 2010) on the local government public expenditure that during the implementation of theOutlinethe scale of financial support population in poverty counties is less larger than that in non poverty counties, whose attention is especially paid to the control on the administrative cost and more of their financial fund is used to promote the production and construction as well as the development of their education. And it is thus clear that entering the new century local governments somehow are not changed from thehelpinghandinto thegrabbinghand, and more of which is the former.

local government; public expenditure; difference in difference method

2015-03-13

國(guó)家社科基金項(xiàng)目(11BJL019)

徐德信( 1957- ) ，男，安徽廬江人，安徽工業(yè)大學(xué)商學(xué)院教授。 周雪梅( 1991- ) ，女，安徽滁州人，安徽工業(yè)大學(xué)商學(xué)院碩士研究生。 章鐵生( 1974- ) ，男，安徽樅陽(yáng)人，安徽工業(yè)大學(xué)商學(xué)院教授，博士。

F127

A

1671-9247(2015)04-0003-07