李華麗++王瑞龍

【摘 要】 隨著我國高等教育的快速發(fā)展，高校呈現(xiàn)資金籌措渠道多元化、業(yè)務內(nèi)容多樣化、風險復雜化的特征，近些年各類腐敗案件頻發(fā)，迫切需要加強高校內(nèi)部控制。依據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，結(jié)合高校的特點，從“6W+1H”（WHAT、WHY、WHO、WHOM、WHERE、WHEN和HOW）七個方面深入研究，界定高校內(nèi)部控制的定義，探討高校實施內(nèi)部控制的意義，研究高校內(nèi)部控制的主體、控制對象、控制環(huán)節(jié)、控制時點以及監(jiān)督與評價，構(gòu)建完善的高校內(nèi)部控制規(guī)范，促進高校內(nèi)部控制的有效實施，具有一定的理論和現(xiàn)實意義。

【關鍵詞】 高校； 內(nèi)部控制； 規(guī)范； 實施

中圖分類號：G475 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2015）11-0100-04

2012年11月財政部頒布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，為高校等行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的實施提供了動力和有利條件，但是作為教學教育部門的高校，與其他事業(yè)單位相比，其業(yè)務活動具有明顯的特殊性，因此，構(gòu)建具有高校特點的內(nèi)部控制規(guī)范具有重大意義。

一、WHAT：什么是高校內(nèi)部控制？

正確理解內(nèi)部控制的定義和內(nèi)涵是實施高校內(nèi)部控制的前提條件。

我國財政部等五部委于2008年共同發(fā)布的《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》將企業(yè)內(nèi)部控制定義為“由企業(yè)董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層和全體員工實施的、旨在實現(xiàn)控制目標的過程”。企業(yè)內(nèi)部控制的目標是“合理保證企業(yè)經(jīng)營管理合法合規(guī)、資產(chǎn)安全、財務報告及相關信息真實完整，提高經(jīng)營效率和效果，促進企業(yè)實現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略”。2012年11月財政部發(fā)布的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》定義行政事業(yè)單位內(nèi)部控制為“單位為實現(xiàn)控制目標，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動的風險進行防范和管控”。明確行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標主要包括“合理保證單位經(jīng)濟活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務信息真實完整、有效防范舞弊和預防腐敗、提高公共服務的效率和效果”。

我國高校具有非營利組織的屬性，是行政事業(yè)單位的組成部分，有效防范舞弊和預防腐敗應當是其內(nèi)部控制的主要目標；同時，高校獨特的教學科研工作、復雜的業(yè)務活動、激烈的社會競爭，又使其明顯區(qū)別于其他事業(yè)單位，與以經(jīng)濟效益最大化的企業(yè)更是大不相同，促進戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)也是其內(nèi)部控制的主要目標。因此，筆者認為，高校內(nèi)部控制是高校為了合理保證本校經(jīng)濟活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務信息真實完整、有效防范舞弊和預防腐敗、提高公共服務的效率和效果、有效防范和管控風險、促進高校戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)而制定和實施的一系列控制方法、措施和程序。

二、WHY：高校為什么要實施內(nèi)部控制？

高校以傳播知識、培養(yǎng)人才、發(fā)展科技、服務社會為職能。長期以來，高校為了保證和提高教學教育質(zhì)量，工作的重心一直向教學、科研方面傾斜，而高校作為行政事業(yè)單位，其行政管理的職能沒有得到應有的重視，高校推行內(nèi)部控制的動力先天不足，因此高校內(nèi)部控制發(fā)展相對滯后。近年來，隨著我國教育體制改革的深化，高校辦學自主權(quán)的不斷提升，高校取得了快速發(fā)展，辦學規(guī)模不斷擴大，面臨的風險也越來越多，各類經(jīng)濟案件頻發(fā)：基建、采購、招生的貪污受賄案，財務失控案，套取科研、教學經(jīng)費案，人事處員工貪污職工社保經(jīng)費案，學工處處長造假貪污學生助學金案，私設“小金庫”案等。涉案問題不僅發(fā)生在財務、采購、基建三大病灶，還涉及高校人事、學工、招生等諸多部門；涉案人員除了學校高層、財務人員，還有不少科級干部、普通辦事員，不乏全國知名高校教師、部門領導、學科骨干，給國家造成了重大經(jīng)濟損失，嚴重損害了高校的聲譽。通過對這些案件的剖析可以發(fā)現(xiàn)，高校內(nèi)部控制制度的缺失是導致高校經(jīng)濟犯罪頻發(fā)的重要原因，實施高校內(nèi)部控制勢在必行。

高校只有充分認識實施內(nèi)部控制的重要意義，掌握內(nèi)部控制的方法和手段，建立健全內(nèi)部控制制度，才能充分評估、及時防范、有效控制所面臨的各種風險，從源頭上消除隱患，堵塞漏洞，防患于未然。高校只有通過內(nèi)部控制的有效實施，不斷地提高自身的管理水平，才能在激烈的競爭中勝出，促進戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)，推動高校健康、持續(xù)發(fā)展。

三、WHOM：內(nèi)部控制控制誰？

內(nèi)部控制的核心是“職責分工”“不相容職務相分離”，要求一個人或部門不能負責一項業(yè)務活動的全過程。因此，有人很抵觸，說“內(nèi)部控制給人的感覺就是管人！你防我，我防你！”“什么不相容崗位相分離，連起碼的信任都沒有！”“我一個出納，不能管銀行印鑒章，銀行對賬單我順便帶回來也有問題？！”“報個賬那么麻煩，領導簽了字還不行？！”“別人臨時有事，我?guī)拖旅?，還要辦移交手續(xù)？！”

需要明確的是：內(nèi)部控制的確是管人的，但并非不信任，怕出事也是真。

第一，內(nèi)部控制的對象是人。注意這里強調(diào)的“人”是普遍的人。內(nèi)部控制不針對任何具體的個人，針對的是部門內(nèi)的崗位、部門內(nèi)部及部門之間的業(yè)務流程。高校中每個人都是內(nèi)部控制的對象，同時也是實施內(nèi)部控制的主體。內(nèi)部控制不會自動執(zhí)行，需依靠高校中不同的人員去實現(xiàn)，每個人在內(nèi)部控制中有不同的分工，同時接受相應的監(jiān)督和控制。

第二，關于信任問題。內(nèi)部控制起源于內(nèi)部牽制，內(nèi)部控制理論建立的前提假設是經(jīng)濟人假設，即人是自私自利的，為實現(xiàn)自身經(jīng)濟利益的最大化，可能會從事舞弊、貪污、盜竊等損害單位或組織利益的行為。因此，需要建立完善的內(nèi)部控制制度來監(jiān)控人們的這些非理性行為。

一個好的內(nèi)部控制，最終實現(xiàn)的境界是在不信任的基礎上設計內(nèi)部控制，完滿地實施這種內(nèi)部控制，以達到最大的信任度。

四、WHO：誰是內(nèi)部控制的主體？

高校內(nèi)部控制是一個全員參與的過程，并不僅僅是財務或?qū)徲嫷氖虑?，應當領導重視，教職員工齊配合。

（一）領導重視是高校內(nèi)部控制實施的關鍵

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》第六條規(guī)定：“單位負責人對本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實施負責。”高校一把手要落實好這一責任，不僅要自己親手抓，還應當要求各級領導干部高度重視，共同推動內(nèi)部控制的有效實施。高校應在設立總會計師的基礎上，提高高校領導層以及各中層干部對內(nèi)部控制重要性的認識，廣泛宣傳內(nèi)部控制的重要性，加強對各級干部進行內(nèi)部控制知識與技能的培訓，使他們真正認識到加強內(nèi)部控制的重要意義，從而積極、主動地推動高校內(nèi)部控制的實施。高校應當設立由審計、黨政辦公室、紀委監(jiān)察、財務、人事、教務等各院系及部門相關人員組成的內(nèi)部控制委員會，由校長領導、審計部門牽頭，負責高校內(nèi)部控制制度的制定、檢查、評價和協(xié)調(diào)工作。

（二）科學合理的治理結(jié)構(gòu)是高校內(nèi)部控制有效實施的組織保障

1.建立完善的高校治理制度。目前我國高校治理制度基本為黨委領導下的校長負責制，黨委書記全面主持黨委工作，校長全面負責學校的教學、科研和管理工作，校級副職領導分別分管下屬不同學院和部門。為了保證審計部門的獨立性，對高校審計和財務兩部門應當分開管理，由校長直接主管審計處，總會計師分管財務處（未設總會計師的高校可由一名校級副職領導分管）。

2.建立重大經(jīng)濟事項集體決策的內(nèi)部決策機制。對“三重一大”（重大決策、重要人事任免、重大項目安排和大額度資金運作）等事項必須實行充分論證、集體決策的議事機制。堅持由學校領導班子以會議的形式集體研究決策，不得以傳閱會簽或個別征求意見等方式進行，更不得“一權(quán)獨大”。對專業(yè)性、技術性較強的重要事項，須事先進行專家評估論證，并進行技術、政策法律咨詢。

3.完善教職工代表大會制度。與師生員工利益密切相關的事項，應當通過教職工代表大會或其他形式廣泛聽取和采納廣大師生員工的意見和建議，實行民主管理集中制，充分發(fā)揮民主監(jiān)督的作用。

4.進一步完善高校的組織機構(gòu)設置。高校應當根據(jù)決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)相互分離的原則，明確崗位職責，理順業(yè)務流程。在各二級學院、職能部門之間構(gòu)建起橫向制衡的組織結(jié)構(gòu)；在部門內(nèi)部，按“不相容活動相分離”原則進行科學的崗位設置，建立崗位說明書和崗位規(guī)范，明確每個崗位的職責和權(quán)限，使各個崗位互相監(jiān)督、互相牽制；同時部門之間應當加強信息的溝通與反饋，部門內(nèi)部開展相容業(yè)務活動的配合與協(xié)作，形成既有分工又有合作的監(jiān)督約束機制，堵塞漏洞，提高組織效率。

5.加強授權(quán)審批制度。嚴格審批程序，相關人員在授權(quán)范圍內(nèi)行使職權(quán)、辦理業(yè)務，既要避免“一支筆”過于集權(quán)，也要避免“審批之筆”變成“簽字之筆”。因此，應當按照重要性程度，結(jié)合預算控制適當分級授權(quán)，逐級審批。

6.建立風險評估機制。隨著高校的不斷發(fā)展，競爭日趨激烈，高校面臨的風險呈現(xiàn)多樣化，如財務風險、運行風險、招生風險、人才風險等，高校應當加強風險防范意識，建立完善的風險評估機制，提前防范，及時發(fā)現(xiàn)，有效控制。

7.實行重要崗位定期輪換制度。適時的崗位輪換，可以打破部門間的隔閡和界限，加強協(xié)作；通過多崗鍛煉，可以避免思想僵化，利于創(chuàng)新；更重要的是通過崗位輪換，能夠消除小團體，避免一些要害部門、人員因長期在一個部門或崗位而滋生腐敗。高校應當建立完善的定期輪崗制度，明確崗位輪換的政策和程序，以保證崗位輪換的效果。

8.加強高校廉政建設。對于掌握大量社會資源和公共資金的高校來說，有效防范舞弊和預防腐敗是其內(nèi)部控制的主要目標之一。高校應當借助黨風廉政的推動，充分運用內(nèi)部控制的制衡原理，建立起事先防治和事后懲治的反腐倡廉機制，大力堵塞漏洞，有效防范舞弊和腐敗的發(fā)生。

五、WHERE：高校內(nèi)部控制的范圍在哪里？

高校內(nèi)部控制涉及高校的所有業(yè)務、所有過程，對重點環(huán)節(jié)應實施重點控制。

（一）內(nèi)部財務控制

高校應當加強內(nèi)部財務控制，堅持“錢、賬分開”的管理原則，不能一人負責一項業(yè)務的全過程。

1.貨幣資金的控制。出納人員不得兼任稽核、會計檔案保管和收入、支出、費用、債權(quán)債務賬目的登記工作，不得領取銀行對賬單，不得編制銀行存款余額調(diào)節(jié)表；支票與銀行印章（密碼）應當分開管理；嚴格實行重要崗位暫時離崗的工作交接制度，防止員工因急事、生病或出差等原因不能正常上班時留下內(nèi)部控制的“真空”地帶；使用電子支付方式辦理業(yè)務時，必須堅持錄入和審核相分離的二級復核制度，不得因支付方式的改變而隨意簡化、變更必要的控制程序。

2.收入控制。高校應當加強票據(jù)管理，建立完善的票據(jù)保管、領用和繳銷制度；堅持收款、開票、會計核算相分離原則，加強校園“一卡通”收費系統(tǒng)、學生收費系統(tǒng)的對賬工作；規(guī)范校內(nèi)各類形式的收費，加強對各部門創(chuàng)收和辦班收入的收繳及管理，避免截留、挪用，杜絕“小金庫”。

3.應收及暫付款控制。目前高校應收及暫付款清理不及時、長期掛賬的現(xiàn)象嚴重，高校應當對單位及個人往來賬款實行事前、事中和事后全過程控制，有效防范非正常占用高校資金問題的發(fā)生。具體措施：（1）結(jié)合公務卡的使用，嚴格控制教職工借款；（2）所有借款必須納入預算控制范圍；（3）分管領導加強審批控制；（4）要求借款人及時報賬，及時還款；（5）采取“前款不清，后款不借”的措施；（6）加大對借款的催繳力度，還清欠款前不予報銷其他業(yè)務單據(jù)；（7）對超過一年未還的借款，實行強制性扣款措施。

（二）支出控制

高校應當嚴格執(zhí)行每項業(yè)務的申請、執(zhí)行、審批及會計核算等不相容崗位相分離的原則，加強對各項支出的控制和監(jiān)督。在當前差旅費報銷標準大幅度提高的情況下，應當實行出差前后二次審批制度，大力扼制“不想工作、不想回家、只想出差”的不良現(xiàn)象；審批人應當認真履行審批權(quán)，合理安排經(jīng)費，嚴格審查業(yè)務和勞務的真實性，不把審批當“簽字”，更不越權(quán)審批；對超出規(guī)定標準的支出需附原因說明及相關審批依據(jù)，報分管校領導審批；認真執(zhí)行國庫集中支付的有關規(guī)定，做到?？顚Ｓ茫菩泄珓湛ㄊ褂弥贫?；加強內(nèi)部稽核控制，財務人員必須充分履行其核算和監(jiān)督雙重職能，確保會計資料的真實合法，杜絕“真發(fā)票、假業(yè)務”套取資金等違法行為。

（三）預算控制

高校應當實行全面預算管理，建立健全預算編制、執(zhí)行控制和績效考核機制。預算編制前，高校應對預算編制環(huán)節(jié)、程序、政策等作出明確規(guī)定；預算編制過程中，財務部門要與人事、教務等部門充分協(xié)調(diào)溝通，并深入各部門、二級學院了解情況，做到預算編制合理、科學；高校的年度預算應經(jīng)由校辦公會、教代會審定批準，確保預算編制與高校黨政工作重點、發(fā)展戰(zhàn)略相協(xié)調(diào)。高校和各二級學院、部門應當嚴格按照批復后的預算安排各項收支，財務部門應加強對各部門預算經(jīng)費執(zhí)行情況的監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)存在問題、及時分析、及時提出整改措施。此外，高校還應當健全預算的績效評價機制，不斷加強預算管理，提高資金使用效益。

（四）科研經(jīng)費控制

高校應當制定健全《科研經(jīng)費管理辦法》，由科研部門和財務部門共同對科研經(jīng)費的使用進行管理和監(jiān)督。財務部門應當加強與科研管理部門、項目課題組的溝通，積極宣傳國家的財經(jīng)制度和政策，糾正科研經(jīng)費個人化的錯誤思想，營造“經(jīng)費是課題組的，按規(guī)定管、按規(guī)定用”的良好氛圍。財務部門應當加強對科研經(jīng)費的收支核算，認真核實資金是否到位，有無超預算開支，票據(jù)是否真實、合法，確保科研經(jīng)費的合理使用。此外，高校應當加強對橫向課題的管理，嚴格按課題預算核算報銷。

（五）采購業(yè)務控制

高校應當認真遵守《招標投標法》《政府采購法》的有關規(guī)定，凡符合政府采購條件的，應按規(guī)定程序參加政府采購；未達政府采購標準的，高校應制定相關的物資設備采購管理辦法，規(guī)定一定額度以上的采購必須實行校內(nèi)招投標。高校應當加強對招標采購業(yè)務的全程管控，實行計劃、論證、招標、合同簽訂、驗收、付款、記賬等不相容活動分離，使用部門、資產(chǎn)管理部門、審計部門和財務部門共同參與，重要環(huán)節(jié)兩人以上共同負責，避免暗箱操作。對于未達招標采購標準、各部門自行采購較多的辦公用品及耗材等物資，可通過公開招標選擇供應商，實行定點采購、對公轉(zhuǎn)賬付款。對于其他零星采購，應當要求經(jīng)辦人使用公務卡消費，報銷時出具POS機消費憑條、發(fā)票和其他原始憑證，有效堵塞漏洞。

（六）固定資產(chǎn)控制

高校應當按照財政部下發(fā)的《行政事業(yè)單位財務制度》《高等學校財務制度》的相關規(guī)定，制定本校固定資產(chǎn)管理的具體辦法和制度，明確“單位價值雖未達到規(guī)定標準，但是耐用時間在一年以上的大批同類物資”為固定資產(chǎn)管理的具體標準，全面規(guī)范學校固定資產(chǎn)管理；高校應當對固定資產(chǎn)實行學校和使用單位二級管理機制，學校設置專門的資產(chǎn)管理機構(gòu)，下屬二級學院及部門設置資產(chǎn)管理員，負責本學院（部門）固定資產(chǎn)管理，登記臺賬，準確登記責任人，落實到具體使用人，并上報到學校的固定資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，如有變化，及時變更相關信息，對固定資產(chǎn)實行動態(tài)管理。高校購置的大型儀器設備應及時驗收入賬，已完工的在建工程應及時辦理相關手續(xù)，轉(zhuǎn)入固定資產(chǎn)管理。高校應當建立定期對賬制度和定期盤點清查制度，確保賬實相符、賬賬相符；高校應當建立校內(nèi)固定資產(chǎn)調(diào)劑制度，加強對閑置固定資產(chǎn)的合理調(diào)配，達到校內(nèi)各學院、部門之間的資源共享；高校應當嚴格落實高校會計制度，按規(guī)定計提折舊。

（七）基建項目控制

高校應建立基建項目管理制度和廉政監(jiān)督管理機制，全面梳理基建項目業(yè)務流程每個環(huán)節(jié)可能存在的風險，重點從工程立項、招標、造價、建設等方面進行有效控制，任何一個部門或個人都不能承擔基建項目的全部過程，應當確保不相容崗位相分離，關鍵環(huán)節(jié)兩人以上共同負責，嚴格按照國家有關要求進行項目立項、概算編制、招標，對重大項目、專業(yè)性較強的項目必須經(jīng)過技術專家論證。高校應當按照會計制度的要求設置賬簿，對基建項目進行規(guī)范核算，符合國庫集中支付的基建項目，應當按有關規(guī)定執(zhí)行，財務部門應當嚴格按照項目合同和工程進度辦理款項支付。工程項目竣工后，應在規(guī)定的時間內(nèi)及時辦理工程結(jié)算和財務竣工決算審計，及時進行資產(chǎn)驗收，辦理項目檔案、資產(chǎn)移交等手續(xù)。

（八）投資和籌資控制

在國家擴招政策、教育主管部門的高校教學評估制度、政府債務補償（化債、貼息）政策和銀行對高?！白觽高€”的認同等多重因素驅(qū)動之下，高校舉債擴建蔚然成風，貸款、圈地、基建已成為許多高校的頭等大事。為了有效防范高校投資和籌資風險，高校應當加強對學校發(fā)展和校園建設等重大投資項目的內(nèi)部控制，進行充分的論證，嚴格執(zhí)行重大事項集體決策的議事機制，充分發(fā)揮教職工代表大會的作用，合理控制投資風險。對于籌資業(yè)務，高校應當確保不相容崗位相分離，嚴禁一人負責銀行借款全過程。財務處應當對銀行借款設置明細賬簿進行核算，真實反映借款資金使用及償還情況，嚴把資金使用關，定期與銀行核對借款余額。高校應當建立債務風險預警體系，時刻關注經(jīng)濟環(huán)境和國家政策的變化，提前發(fā)現(xiàn)各種潛在風險，及時防范和化解財務危機。

（九）合同控制

高校應當制定完善的合同管理制度，規(guī)范合同文本，加強對經(jīng)濟合同的簽訂、登記和履行的控制和監(jiān)督，維護高校的合法權(quán)益。合同簽訂前，必須充分調(diào)查、了解對方的主體資格、信用狀況等情況；重大合同或?qū)I(yè)性較強的合同談判，應當組織法律、技術、財務、審計等專業(yè)人員參與，必要時咨詢或聘請校外專家予以協(xié)助；合同簽訂前必須經(jīng)過嚴格的審核和審批，對重大合同還應當實行會審、會簽制度；嚴禁越權(quán)簽訂合同，更不得濫用合同印章。

（十）加強信息化建設

高校應當積極整合和利用校園網(wǎng)絡資源，提高工作效率與效果。通過開放財務經(jīng)費查詢系統(tǒng)，加強對財務預算經(jīng)費下達和執(zhí)行的監(jiān)督；通過財務收費系統(tǒng)與教務選課系統(tǒng)對接，有效控制學生欠費問題；通過圖書館系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)與財務系統(tǒng)對接，加強資產(chǎn)管理；通過人事勞資管理系統(tǒng)與財務工資發(fā)放系統(tǒng)對接，加強工資發(fā)放管理；通過網(wǎng)上信息公開，增加信息的透明度，接受廣大教職員工的監(jiān)督，有效地防控各類不良行為的發(fā)生。同時，學校信息技術部門和各有關部門應當提高信息化管理水平，確保信息的安全與完整。

六、WHEN：何時實施內(nèi)部控制？

高校內(nèi)部控制是一個動態(tài)的、不斷完善的過程。它建立在對長效工作機制的認知基礎上，要求動態(tài)地參與到高校各項活動的全過程。高校應當根據(jù)環(huán)境的變化和各項業(yè)務發(fā)展的需要，適時進行內(nèi)部控制制度的修改和完善，構(gòu)建內(nèi)部控制的動態(tài)運行機制，保證高校健康、持續(xù)地發(fā)展。也就是說，內(nèi)部控制是一項復雜的系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就，也不可能一勞永逸，高校內(nèi)部控制應當做到無時無刻無處不在。

七、HOW：如何監(jiān)督和評價高校內(nèi)部控制？

高校應當注重內(nèi)部控制建設的實效，加強對內(nèi)部控制的監(jiān)督和評價。成立由審計和監(jiān)察部門組成的內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)，負責對內(nèi)部控制的建立、實施進行全方位的監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)存在問題，及時改正，使內(nèi)部控制處于一個不斷調(diào)整、不斷完善的良性狀態(tài)。同時，為了充分發(fā)揮教職員工的主觀能動性，高校應當在內(nèi)部控制中引入激勵和約束機制，把內(nèi)部控制的相關責任明確到人，并和高校的戰(zhàn)略目標、崗位責任聯(lián)系起來，進行必要的獎罰和考核。通過內(nèi)部控制運行與績效相掛鉤，最大限度地提高內(nèi)部控制的實施效果?！?/p>

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