賀興東 馬俊紅

摘要：行政復(fù)議制度作為一項(xiàng)重要的法律制度，在監(jiān)督政府依法行政和保障行政相對(duì)人合法權(quán)益的方面發(fā)揮了重要作用，對(duì)于構(gòu)建陽(yáng)光政府以及法治中國(guó)的建設(shè)更是做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。然而，任何一項(xiàng)制度都難以做到盡善盡美，隨著社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步，行政復(fù)議制度也逐漸顯現(xiàn)出了一些不足之處，需要對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)充和完善。本文從客觀上分析了我國(guó)行政復(fù)議制度實(shí)施的現(xiàn)狀，系統(tǒng)分析了行政復(fù)議制度應(yīng)有的功能，并從實(shí)際出發(fā)對(duì)我國(guó)當(dāng)下行政復(fù)議制度的不足提出了一些建議，以期望促進(jìn)我國(guó)的行政復(fù)議制度能夠發(fā)揮更加積極的作用。

關(guān)鍵詞：行政復(fù)議制度；不足；完善措施

一、 行政復(fù)議制度的含義及其功能

行政復(fù)議是指公民， 法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，向行政機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議申請(qǐng)并作出行政復(fù)議決定的法律制度，是加強(qiáng)社會(huì)主義民主，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的重要舉措。

行政復(fù)議制度是實(shí)現(xiàn)“救濟(jì)合法權(quán)益，加強(qiáng)自我監(jiān)督，解決行政糾紛”三方面功能的有機(jī)結(jié)合。主要表現(xiàn)為一是救濟(jì)合法權(quán)益功能，“法是由權(quán)利構(gòu)成的，救濟(jì)手段只是這些權(quán)利的程序外衣。”當(dāng)行政相對(duì)人的合法權(quán)益遭受違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為侵害時(shí)，由有權(quán)的行政復(fù)議機(jī)關(guān)根據(jù)受害人的請(qǐng)求，給予法律上的保護(hù)和救濟(jì)。二是實(shí)現(xiàn)自我監(jiān)督功能，即行政復(fù)議機(jī)關(guān)通過糾正違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，監(jiān)督下級(jí)行政機(jī)關(guān)依法行政。三是解決行政糾紛的功能，即通過行政復(fù)議審查和處理，改變或撤銷錯(cuò)誤的具體行政行為，平息行政相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)之間的分歧和糾紛，以求達(dá)到定紛止?fàn)帲S護(hù)社會(huì)秩序的目的。可以說，定紛止?fàn)?，消除矛盾是行政?fù)議制度的第一要?jiǎng)?wù)，政府機(jī)關(guān)的自我約束，自我監(jiān)督是行政復(fù)議制度的重要方法，二者的最終目的是要實(shí)現(xiàn)相對(duì)人合法權(quán)益的救濟(jì)。在復(fù)議過程中三者相輔相成，互為補(bǔ)充。

二、現(xiàn)行行政復(fù)議制度存在的主要問題

毋庸置疑的是，由于我國(guó)正處于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，從依政策治國(guó)向依法治國(guó)轉(zhuǎn)變的制度變革過程中，民主和法制尚不健全；因此，我國(guó)行政復(fù)議制度在取得長(zhǎng)足進(jìn)步的同時(shí)，也應(yīng)該看到它的優(yōu)勢(shì)與潛力還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有發(fā)揮出來，原因是多方面的，而最根本的原因還是在于行政復(fù)議制度本身存在的不足。

（一）我國(guó)沒有獨(dú)立統(tǒng)一的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)

在我國(guó)沒有獨(dú)立統(tǒng)一的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，不但有悖于公正合理的進(jìn)行行政復(fù)議的初衷，而且不利于機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)，造成行政成本的加大。我國(guó)的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)分別隸屬于各級(jí)不同的人民政府和不同的行政職能部門。各級(jí)人民政府和各行政職能部門根據(jù)自己的實(shí)際情況設(shè)立主管行政復(fù)議的工作機(jī)構(gòu)，沒有一套統(tǒng)一的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)體系。這樣就很容易產(chǎn)生各種弊端。首先，難以保證行政復(fù)議結(jié)果的公正性。主持復(fù)議的行政機(jī)構(gòu)沒有自主的決定權(quán)，而要完全聽命于其所屬的行政首長(zhǎng)；而作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)又要考慮上級(jí)行政機(jī)關(guān)的指示，甚至完全服從上級(jí)行政機(jī)關(guān)的命令，這樣就容易造成“自己審自己”的現(xiàn)象。其次，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的多元化，違背了行政機(jī)關(guān)的精簡(jiǎn)原則，造成機(jī)構(gòu)龐大，人浮于事，浪費(fèi)了行政資源和人才，加重了我國(guó)的行政成本。

（二）我國(guó)對(duì)行政復(fù)議人員的要求沒有明確的規(guī)定

行政復(fù)議案件的調(diào)查處理主要是由行政復(fù)議機(jī)構(gòu)專門的工作人員完成的，復(fù)議工作人員的數(shù)量和素質(zhì)直接影響著其工作效率。然而我國(guó)現(xiàn)實(shí)中的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)工作人員的配置卻難以保證復(fù)議工作的需要。首先是人員不足，在省，市一級(jí)的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)中，這種情況相對(duì)較好，但在縣一級(jí)的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)中，工作人員就顯得捉襟見肘。其次，在工作人員的素質(zhì)方面，行政復(fù)議制度本身具有的程序性與專業(yè)性，這就要求相關(guān)工作人員具有較高的法律素養(yǎng)和管理素養(yǎng)，可是我國(guó)在這方面又缺乏專業(yè)性的人才，這樣就勢(shì)必會(huì)影響到行政復(fù)議案件審議的工作效率，從而難以保證行政復(fù)議案件的客觀與公正。

（三）行政復(fù)議程序上的缺陷難以保證結(jié)果的客觀公正

實(shí)體上的正義取得源于程序上的正義的完善，只有在保證程序正義的前提下，才有可能追求到令人信服的實(shí)體正義。在行政復(fù)議制度上，實(shí)現(xiàn)程序正義就要求每一位與具體行政行為有關(guān)的人都有提出自己意見，參與聽證的權(quán)利。只有在這種公開透明的情況下，行政復(fù)議的結(jié)果才能為大家所信服。而在我國(guó)，根據(jù)《行政復(fù)議法》的相關(guān)規(guī)定，行政復(fù)議原則上要采用書面審查的方式，只有在必要時(shí)，才可以聽取其他行政相對(duì)人的意見。換言之，書面審查過于追求行政復(fù)議案件的效率，而忽視了行政相對(duì)人的知情權(quán)和參與權(quán)，整個(gè)過程僅由復(fù)議機(jī)關(guān)去單獨(dú)完成，其結(jié)果難免有失公正，會(huì)給行政機(jī)關(guān)造成“暗箱操作”之嫌。其次，我國(guó)的行政復(fù)議制度沒有規(guī)定工作人員的回避問題，這顯然有悖于我國(guó)行政法上的程序正當(dāng)?shù)脑瓌t，難以保證與本案有利害關(guān)系的主體不會(huì)成為復(fù)議工作人員，從而影響了結(jié)果的公正性，也會(huì)對(duì)政府的公信力造成負(fù)面的影響。

三、 我國(guó)行政復(fù)議制度的完善意見

（一）打破條塊設(shè)置，相對(duì)集中行政復(fù)議權(quán)

從行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的缺陷我們可以看出，我國(guó)行政復(fù)議最顯著的弊端就是行政機(jī)構(gòu)與被申請(qǐng)的行政主體之間缺乏真正意義上的獨(dú)立，從而導(dǎo)致行政復(fù)議活動(dòng)缺乏公正性和合理性，后果就是讓當(dāng)事人和社會(huì)都不信任。因此要改變這一現(xiàn)狀，就要整合和集中行政復(fù)議權(quán)力，實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置的統(tǒng)一化，將行政復(fù)議權(quán)集中行使，最大限度的保障我國(guó)行政機(jī)構(gòu)的專業(yè)性與獨(dú)立性。從根本意義上，這也是對(duì)行政相對(duì)人合法權(quán)益的有效保證。

具體而言，就是可以考慮取消政府職能部門的復(fù)議管轄權(quán)，將行政復(fù)議權(quán)集中至一級(jí)政府集中行使，即將行政復(fù)議權(quán)相對(duì)集中地交由縣級(jí)以上地方人民政府行使，由縣級(jí)以上地方人民政府管轄其所屬部門和下一級(jí)政府作為被申請(qǐng)人的行政復(fù)議案件。對(duì)于實(shí)行省以下垂直領(lǐng)導(dǎo)的部門，復(fù)議案件也由同級(jí)地方人民政府管轄?？紤]到實(shí)行中央垂直領(lǐng)導(dǎo)部門的特殊的技術(shù)性和專業(yè)性，仍建議保留復(fù)議案件由其上級(jí)主管機(jī)關(guān)管轄的體制。因此，從中央到地方最大限度的將行政復(fù)議管轄權(quán)集中到一點(diǎn)，改變以往行政復(fù)議管轄機(jī)關(guān)多元化的混亂局面，好處是顯而易見的。首先通過整合行政力量，有利于精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)；其次一個(gè)窗口對(duì)外，避免了各部門相互推諉，扯皮，有利于提高行政復(fù)議案件審理的數(shù)量和質(zhì)量。既可以達(dá)到維護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益的目的，又能夠有效的節(jié)約行政資源。

（二）設(shè)置專業(yè)的行政復(fù)議委員會(huì)

根據(jù)國(guó)務(wù)院關(guān)于“有條件的地方和部門，可以開展行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)”的要求，國(guó)務(wù)院法制辦于2008年8月在貴州召開了行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作會(huì)議，動(dòng)員和部署復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作。截至2011年11月，試點(diǎn)單位已經(jīng)擴(kuò)大到12個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的95個(gè)單位。另外，還有7個(gè)省區(qū)市的13個(gè)單位雖然沒有納入試點(diǎn)范圍，但也自行組織開展了試點(diǎn)工作。通過以上的調(diào)查不難看出，自從國(guó)務(wù)院的決定出臺(tái)以來，收到很好地執(zhí)行效果，對(duì)我國(guó)行政復(fù)議制度的完善確實(shí)起到了意想不到的效用。

設(shè)置行政復(fù)議委員會(huì)參考了英國(guó)的行政裁判所制度，具體說就是

在縣級(jí)以上地方人民政府設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)，將其定位為本級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)下的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，對(duì)于具體行政行為侵害到行政相對(duì)人的案件，相對(duì)人申請(qǐng)行政復(fù)議的，直接由行政復(fù)議委員會(huì)來負(fù)責(zé)審查，由其以自己的名義作出行政復(fù)議決定，對(duì)行政復(fù)議委員會(huì)作出的復(fù)議決定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)的首長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)予以尊重，一般不予更改、否定。

這種制度設(shè)計(jì)帶來的優(yōu)勢(shì)在于：一方面，規(guī)定了行政復(fù)議委員會(huì)具體的職責(zé)，使我國(guó)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的法律地位進(jìn)一步獨(dú)立，不參與其他行政活動(dòng)的實(shí)施，能夠使行政復(fù)議機(jī)構(gòu)最大程度上保持中立。另一方面，設(shè)置專門復(fù)議機(jī)構(gòu)處理專門的具體行政行為，“對(duì)癥下藥”的措施確保了行政復(fù)議的專業(yè)程度，提高了行政效率。

（三）提升行政復(fù)議工作人員的法律素養(yǎng)和專業(yè)水準(zhǔn)

制度執(zhí)行結(jié)果的好壞在于執(zhí)行者自身素質(zhì)的高低。一項(xiàng)好的政策需要的是專業(yè)的執(zhí)行人員，才能發(fā)揮該政策最大的社會(huì)效用，這一點(diǎn)是毋庸置疑的。對(duì)此，需要更加高素質(zhì)和專業(yè)化的工作人員，在對(duì)案件的審理上才能做到具體問題具體分析，從而保證行政復(fù)議工作取得應(yīng)有的效果，保證行政相對(duì)人的利益訴求。

為提高行政復(fù)議的質(zhì)量，筆者建議：一是應(yīng)當(dāng)建立行政復(fù)議人員的公開選拔制度，統(tǒng)一培訓(xùn)制度、公示監(jiān)督制度。具體而言，通過公開選拔，擇優(yōu)錄取，提高了行政復(fù)議工作人員的準(zhǔn)入機(jī)制，在源頭上，提升復(fù)議工作者的專業(yè)素養(yǎng)；通過統(tǒng)一培訓(xùn)，強(qiáng)化了工作人員在處理行政糾紛時(shí)的專業(yè)技能；通過公示監(jiān)督，一方面拉近了政府同人民群眾的距離，另一方面，通過公示的方式也便于對(duì)復(fù)議工作人員成績(jī)的考核。二是參照“人民陪審員”制度，在復(fù)議委員會(huì)設(shè)立陪審人員，通過聘任相關(guān)行政領(lǐng)域的專家、法律專家以提高處理糾紛的專業(yè)化水平。

（四）完善我國(guó)行政復(fù)議審理程序

1.改變以往單純“書面審查為主”的審理模式

筆者認(rèn)為，現(xiàn)代行政復(fù)議制度應(yīng)體現(xiàn)出“準(zhǔn)司法化”的特征，即應(yīng)圍繞言辭對(duì)抗和公開辯論展開，允許行政相對(duì)人參與具體行政行為的審議之中。筆者建議行政復(fù)議的審理方式應(yīng)以“公開審查為主的一般程序，書面審查為輔的簡(jiǎn)易程序”。在確定行政復(fù)議審理程序的適用范圍時(shí)，應(yīng)當(dāng)以案件事實(shí)是否清楚，當(dāng)事人對(duì)案件事實(shí)是否有爭(zhēng)議為標(biāo)準(zhǔn)，分別采取一般程序和簡(jiǎn)易程序，而不應(yīng)當(dāng)以案情是否重大、疑難、復(fù)雜為標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于利害關(guān)系人申請(qǐng)聽證，復(fù)議機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許。從而保證爭(zhēng)議各方各抒己見，最大程度上保證結(jié)果的公正性。同時(shí)引入調(diào)解制度，將調(diào)解程序作為行政復(fù)議審理的必經(jīng)程序，貫穿審理的全過程。

2.完善行政復(fù)議回避制度

眾所周知，在司法審判的實(shí)踐過程中，要實(shí)現(xiàn)審判結(jié)果的客觀公正。首先就要保證案件審判人員絕對(duì)的中立性，在審判過程中，以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩。排除任何機(jī)關(guān)、組織、個(gè)人的干預(yù)。同樣的道理，我國(guó)的行政復(fù)議工作者應(yīng)當(dāng)只對(duì)法律和人民負(fù)責(zé)，因此在行政復(fù)議的審查過程中，應(yīng)當(dāng)要求與行政復(fù)議案件有利害關(guān)系的行政復(fù)議人員和行政復(fù)議委員會(huì)委員回避，從而保證審理人員的中立地位，防止行政復(fù)議人員偏私于任何一方，以保證行政復(fù)議結(jié)果的公正性。

3.完善行政復(fù)議證據(jù)規(guī)則

由于現(xiàn)行《行政復(fù)議法》對(duì)證據(jù)制度的規(guī)定不夠全面系統(tǒng)，導(dǎo)致行政復(fù)議機(jī)構(gòu)在審理案件時(shí)，使用和確認(rèn)證據(jù)材料的隨意性較大，在很大程度上影響了行政復(fù)議的公正性。在《行政復(fù)議法》及其實(shí)施條例已經(jīng)明確舉證責(zé)任、舉證時(shí)限、未按時(shí)限舉證的法律后果、行政復(fù)議機(jī)關(guān)調(diào)查取證、現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)、鑒定和證據(jù)公開等制度的情況下，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善行政復(fù)議的證據(jù)規(guī)則，增加證據(jù)保全和證據(jù)的審核認(rèn)定等內(nèi)容，并確立非法證據(jù)排除規(guī)則、補(bǔ)強(qiáng)證據(jù)規(guī)則、優(yōu)勢(shì)證據(jù)規(guī)則等具體的證據(jù)規(guī)則。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，盡管我國(guó)目前實(shí)行的行政復(fù)議制度仍然存在著明顯的缺陷和不足，這也是與我國(guó)的國(guó)情和社會(huì)現(xiàn)實(shí)分不開的。然而，我們知道任何一項(xiàng)制度的都不可能設(shè)計(jì)的完美無(wú)缺，滴水不漏。時(shí)代在變，社會(huì)在變，對(duì)于不斷出現(xiàn)的新情況，新問題，就要有更新，更專業(yè)有效的應(yīng)對(duì)措施。而我們所要追求的就是要將現(xiàn)有的制度去不斷的完善，同時(shí)健全相應(yīng)的法律法規(guī)，從而對(duì)于促進(jìn)我國(guó)政府政關(guān)依法行政，打造服務(wù)型政府，真正的將權(quán)力運(yùn)行在陽(yáng)光下，保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益，為建設(shè)社會(huì)主義法治中國(guó)貢獻(xiàn)自己的一份力量。（作者單位：1.河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)法學(xué)院；2.河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)公共管理學(xué)院）

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