郭路平

摘 要：隨著我國經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，財政收入大大增加，自然財政支出也在逐年增加。研究表明，我國的財政管理已進(jìn)入以支出管理為重點的新階段，如何科學(xué)地管理財政支出是我國面臨的一大挑戰(zhàn)。公共財政支出績效評價管理辦法是提高我國公共財政管理水平的重要舉措，也是財政管理工作的一大創(chuàng)新，對我國的財政管理具有極大的意義。

關(guān)鍵詞：績效評價；協(xié)調(diào)機(jī)制；財政支出；績效考核

中圖分類號：F812.45 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.15913/j.cnki.kjycx.2015.09.041

《預(yù)算法》中明確提出，各級政府、各部門、各單位應(yīng)對預(yù)算支出情況開展績效評價，各部門、各單位編制部門預(yù)算要執(zhí)行績效目標(biāo)管理等預(yù)算編制規(guī)定。目前，我國公共財政管理體制框架已逐步完善，全面開展財政支出績效評價工作對落實財政管理科學(xué)化、規(guī)范化和精細(xì)化的要求，對落實財政目前在保增長、保民生和保穩(wěn)定中的各項政策具有極其重要的理論和現(xiàn)實意義。

1 績效評價工作取得的主要成效

近年來，晉城市財政部門以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，緊緊圍繞財政中心工作，積極探索、開展了財政支出績效評價工作。主要分為以下4方面：①機(jī)構(gòu)隊伍的基本建立。2012年，市財政局率先在全省財政系統(tǒng)成立了績效評價科，各縣（市、區(qū)）也相應(yīng)落實了開展績效評價的機(jī)構(gòu)和人員，開展了各種類型的培訓(xùn)學(xué)習(xí)活動，建立了績效評價專家?guī)臁⒖冃гu價第三方獨立評價機(jī)構(gòu)庫，機(jī)構(gòu)人員隊伍不斷壯大，素質(zhì)水平不斷提高，為推動績效評價工作的有效開展奠定了重要基礎(chǔ)。②制度框架的初步形成。2012年以來，結(jié)合上級文件精神出臺了《晉城市財政支出績效評價管理辦法》，對績效評價的對象、內(nèi)容和目標(biāo)等方面制定了全面、系統(tǒng)的規(guī)定；以市人民政府辦公廳名義出臺了《關(guān)于全面推進(jìn)我市預(yù)算績效管理的意見》；在項目績效評價實施過程中，相繼出臺了“項目支出績效目標(biāo)、專家?guī)臁⒈O(jiān)督指導(dǎo)庫和結(jié)果運用”等管理辦法，以及評價工作流程、績效監(jiān)控和工作考核等一系列的配套制度，并建立了內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制，為規(guī)范化推進(jìn)績效評價工作打下了堅實的基礎(chǔ)，形成了標(biāo)準(zhǔn)化的制度體系框架。③注重指標(biāo)體系的設(shè)置和培訓(xùn)。聘請相關(guān)專家，根據(jù)各項目的特點和工作實際，制定了不同類型的考核指標(biāo)和評價標(biāo)準(zhǔn)，盡量做到了科學(xué)、有效和操作性強(qiáng)；從中介機(jī)構(gòu)庫中選取了會計事務(wù)所，對財政部門和事務(wù)所參與評價的人員進(jìn)行了較為系統(tǒng)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使他們更快地掌握了績效評價工作的操作方法和規(guī)程，在很大程度上提高了各部門、各單位對績效評價工作的重要性認(rèn)識，提高了參與人員的操作水平。④評價實施的穩(wěn)步開展。選擇了一些重點部門和機(jī)構(gòu)，了解它們的社會關(guān)注度和影響力，特別是對事關(guān)民生方面的24個支出項目進(jìn)行試點，2014年，又?jǐn)U展到了對部門整體預(yù)算的績效評價；通過項目單位自評、財政委托中介機(jī)構(gòu)評價、抽取專家和社會公眾人員公開評審；中介機(jī)構(gòu)經(jīng)過核查會計資料、相關(guān)文件、基礎(chǔ)資料和到項目實施現(xiàn)場勘察等方式，對照項目評價指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)逐項考評，并深入分析、聽取專家等評審意見后，形成相應(yīng)的績效評價報告。

績效評價工作的有效開展在政府部門績效理念的樹立、責(zé)任意識的提高、資金使用的規(guī)范和預(yù)算安排的科學(xué)、透明等方面都起到了積極作用，可歸結(jié)為以下5方面：①初步樹立了績效理念。“重分配、輕管理，重使用、輕效益”現(xiàn)象有所改變。②增強(qiáng)了各部門使用財政資金的責(zé)任意識，通過績效評價辦法，

有關(guān)單位更清楚地了解了我國財政支出所要取得的社會和經(jīng)濟(jì)效益，以及自己的責(zé)任觀念，其職能和目標(biāo)得到了進(jìn)一步明確；“用財要問效、無效要問責(zé)”，進(jìn)一步強(qiáng)化了部門和單位的自我約束意識和責(zé)任意識。③資金的使用和管理進(jìn)一步規(guī)范。一方面，優(yōu)化了財政支出結(jié)構(gòu)，整合了財政資源，使有限的資源配置到了效益最佳的部門，并發(fā)揮了最大利益；另一方面，可監(jiān)督單位合理、高效地使用財政資金，降低資金支出的隨意性和盲目性。④預(yù)算安排的科學(xué)性進(jìn)一步提高，績效評價結(jié)果客觀反映了財政資金的使用情況，為政府出臺財政支持政策提供了重要的政策依據(jù)，提高了財政決策的科學(xué)性。⑤提高了預(yù)算透明度，強(qiáng)化了部門活動的社會監(jiān)督，促進(jìn)了高效、透明和責(zé)任政府的建設(shè)。

2 績效評價工作中的主要問題

開展財政支出績效評價是一項全新的工作，正處于逐步完善和提高的階段，雖取得了一定的成效，但仍存在一些問題需要解決，主要有以下5類問題：①多數(shù)單位和管理人員對該工作的認(rèn)識不充分，對績效評價工作不了解、認(rèn)識不足，認(rèn)為績效評價沒有實際效果，存在拖延、應(yīng)付的心理和行為。②工作機(jī)制不順暢，保障不充分。內(nèi)部承擔(dān)績效評價工作的機(jī)構(gòu)多樣化，上、下級部門沒有統(tǒng)一的組織，且人員不足，特別是復(fù)合型人員缺乏，影響了財政部門進(jìn)行相關(guān)工作上的交流、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和督辦，很大程度上不利于績效評價工作的全面推進(jìn)和深入開展。③體系不完善。績效目標(biāo)申報、審核沒有建立相應(yīng)的工作機(jī)制，執(zhí)行中的監(jiān)控沒有實質(zhì)性的措施，支出績效評價局限于對項目支出的績效評價。④評價指標(biāo)不易設(shè)置。從實際評價情況看，設(shè)置和選擇評價指標(biāo)直接影響了結(jié)果的準(zhǔn)確性，但由于財政支出涉及多層面、跨行業(yè)，且支出性質(zhì)不同，績效評價指標(biāo)體系的科學(xué)化、精細(xì)化設(shè)置難度很大，同時，指標(biāo)本身也在不斷變化，需要同步完善。⑤評價結(jié)果應(yīng)用效果不明顯。從項目資金上看，因預(yù)算的編制階段項目沒有分配對象、項目單位和具體的支出內(nèi)容不明確，使預(yù)算執(zhí)行中的調(diào)整空間和隨意性較大，不利于預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管；從基本支出和專項業(yè)務(wù)費用上看，雖然很多制度和辦法都明確規(guī)定了評價結(jié)果必須作為編制和安排部門預(yù)算的重要依據(jù)，但因要做到保運轉(zhuǎn)、保工作，加之確保評價結(jié)果質(zhì)量的可信度，以及績效預(yù)算硬性規(guī)定等很多方面的原因，在一定程度上影響了績效評價結(jié)果的有效性，評價結(jié)果還不能與財政管理相結(jié)合，在一定程度上影響了績效評價工作的全面開展。

3 財政支出績效評價工作的發(fā)展建議

3.1 構(gòu)建全過程預(yù)算績效管理機(jī)制

應(yīng)充分認(rèn)識財政支出績效評價工作的重要性，其是深化行政管理體制改革、促進(jìn)公共財政體制改革和推動部門改革的重要內(nèi)容。各部門單位要將績效管理全面納入部門財務(wù)工作中，將財政支出績效與事業(yè)發(fā)展相結(jié)合；建立在目標(biāo)、執(zhí)行、完成、結(jié)果反饋、建檔存檔等一系列的全過程預(yù)算績效管理機(jī)制，實現(xiàn)預(yù)算績效管理與編制、執(zhí)行、監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合。

3.2 完善績效評價的體系機(jī)制

完善績效評價的體系機(jī)制時，可從以下3方面入手：①創(chuàng)新績效評價機(jī)制。建立績效目標(biāo)、監(jiān)控、評價、結(jié)果應(yīng)用的全過程跟蹤問效機(jī)制，建立健全社會機(jī)制、數(shù)據(jù)庫、專家團(tuán)隊和檔案管理等制度辦法，完善預(yù)算單位的資產(chǎn)配置、支出標(biāo)準(zhǔn)等體系建設(shè)，制訂系統(tǒng)、規(guī)范的工作流程和操作細(xì)則，建立分級、分層、分類、適用、便于操作、實施的細(xì)則和業(yè)務(wù)規(guī)范。②構(gòu)建完善的評價方式方法體系。根據(jù)各類項目資金的功能作用、績效目標(biāo)和具體要求，確定自我評價與外部評價相結(jié)合、定量與定性評價相結(jié)合等多種評價方式，確定科學(xué)、合理的成本效益分析法、因素分析法、比較法和最低成本法等一種或多種評價方法，對財政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性進(jìn)行事實客觀評價。③不斷完善績效評價指標(biāo)體系。加快對績效目標(biāo)的研究設(shè)計和修訂補(bǔ)充，建立符合各目標(biāo)的內(nèi)容，涵蓋各類、各項支出細(xì)分化的績效評價指標(biāo)數(shù)據(jù)庫；構(gòu)建體現(xiàn)計劃、行業(yè)、專業(yè)和歷史等各方面特點的各類評價標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)相關(guān)性、重要性、系統(tǒng)性和經(jīng)濟(jì)性原則的績效評價指標(biāo)體系。

3.3 規(guī)范評價，提高工作質(zhì)量

要加強(qiáng)績效評價培訓(xùn)和交流。有關(guān)單位需組織專門人員對主管部門、中介機(jī)構(gòu)和評價專家進(jìn)行全面、系統(tǒng)的培訓(xùn)，以座談交流方式或論壇形式對工作中存在的問題進(jìn)行專題研究，不斷提高從業(yè)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和操作技能；加強(qiáng)評價質(zhì)量檢查，建立績效自評和社會中介機(jī)構(gòu)等評價報告抽查審核機(jī)制，定期實施報告質(zhì)量的評審、考核和通報，報告質(zhì)量與業(yè)務(wù)委托相結(jié)合；建設(shè)完善的績效信息系統(tǒng)，建立預(yù)算績效管理信息數(shù)據(jù)的交換平臺，強(qiáng)化數(shù)據(jù)整合，增強(qiáng)數(shù)據(jù)的對比分析能力，實現(xiàn)信息資源的共享；加強(qiáng)績效評價監(jiān)督檢查和預(yù)算編制監(jiān)督，重點檢查目標(biāo)的科學(xué)性和合理性；加強(qiáng)執(zhí)行力度的監(jiān)督，重點檢查目標(biāo)的實現(xiàn)程度，使評價工作客觀、公正和有效，并及時報告情況和結(jié)果公布。

3.4 增試點擴(kuò)范圍，加大管理深度

在增試點擴(kuò)范圍，加大管理深度時，可從以下5方面入手：①擴(kuò)大績效評價試點。各部門開展績效評價的資金總量要大大低于本部門公共財政支出的比例，各地開展的比例要逐年降低。②全面實施項目單位自評。各單位要按資金性質(zhì)、績效目標(biāo)和評價指標(biāo)，扎扎實實地推進(jìn)自評工作，財政部門要做好抽查，杜絕走過場行為。③推進(jìn)各主管部門的績效評價。指導(dǎo)各級主管部門對專項資金、對所屬單位進(jìn)行績效評價工作，充分發(fā)揮主管單位部門的橋梁作用，提高部門的整體管理水平。④擴(kuò)大績效目標(biāo)管理范圍。對預(yù)算申報項目進(jìn)行全面績效目標(biāo)申報。⑤探索事前評價工作。對預(yù)算編制單位申報項目進(jìn)行事前評價，進(jìn)一步提高預(yù)算編制的科學(xué)性。

3.5 發(fā)揮績效評價工作實效

在發(fā)揮績效評價工作實效時，可從以下3方面入手：①建立報告反饋、整改機(jī)制。各部門、各單位要將評價中發(fā)現(xiàn)的問題和相關(guān)建議及時反饋給被評價單位，并督促落實整改，同時，要將支出績效評價結(jié)果向同級政府報送，為其決策提供依據(jù)；將評價結(jié)果與預(yù)算有機(jī)結(jié)合，優(yōu)先安排預(yù)算結(jié)果好的，結(jié)果不好的不予安排或必須經(jīng)過調(diào)整預(yù)算后再安排。②信息公開機(jī)制。項目的實施情況和評價的結(jié)果要在一定范圍內(nèi)予以公開化、透明化，并接受社會公眾的監(jiān)督。③建立約束和獎懲機(jī)制?？冃гu價要與單位預(yù)算緊密結(jié)合。同時，要逐步將績效管理工作考核結(jié)果納入年度工作目標(biāo)考核范疇，使績效評價工作進(jìn)一步發(fā)揮實效。

〔編輯：張思楠〕