楊帆

摘 要：今年三月，國務(wù)院會(huì)議確定推動(dòng)我國全國通關(guān)一體化建設(shè)，這對(duì)我國的對(duì)外貿(mào)易無疑是大好消息。我國目前已經(jīng)在長三角、珠三角、京津冀等地區(qū)實(shí)現(xiàn)了區(qū)域通關(guān)一體化，但與國外制度建設(shè)相比，我國的通關(guān)一體化在實(shí)踐中還存在一些問題，需要在由區(qū)域通關(guān)轉(zhuǎn)向全國通關(guān)的過程中及時(shí)改進(jìn)。站在貿(mào)易便利化的視角可以看到，推動(dòng)我國國際貿(mào)易的發(fā)展不止要落實(shí)通關(guān)政策，還需要在基礎(chǔ)設(shè)施、法律構(gòu)建、管理模式等多方面進(jìn)行全面完善，為推動(dòng)國際通關(guān)一體化，服務(wù)于我國的國際貿(mào)易發(fā)展作貢獻(xiàn)。

關(guān)鍵詞：通關(guān)一體化；貿(mào)易便利化；海關(guān)建設(shè)

一、聚焦新政策

2015年3月18日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議確定，要?jiǎng)?chuàng)新大通關(guān)協(xié)作機(jī)制，推進(jìn)全國一體化通關(guān)，積極推進(jìn)國際貿(mào)易“單一窗口”。

“單一窗口”是指允許貿(mào)易經(jīng)營企業(yè)一次性提交相關(guān)信息和單證，通過一個(gè)平臺(tái)、網(wǎng)頁或地點(diǎn)（機(jī)構(gòu)）申報(bào)，并對(duì)企業(yè)提交的信息數(shù)據(jù)進(jìn)行一次性處理。

二、通關(guān)一體化經(jīng)驗(yàn)

事實(shí)上，近年來我國一直致力于通關(guān)便利化的建設(shè)，不斷借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，但是在制度建設(shè)與具體操作中還存在著一些不足。

（一）國內(nèi)成就與不足。我國在去年已逐步實(shí)現(xiàn)了長三角、珠三角、京津冀和長江經(jīng)濟(jì)帶的區(qū)域通關(guān)一體化，逐步建立起了申報(bào)平臺(tái)、審單平臺(tái)、風(fēng)險(xiǎn)防控平臺(tái)和通關(guān)作業(yè)平臺(tái)的統(tǒng)一化，賦予了企業(yè)在選擇申報(bào)地點(diǎn)、查驗(yàn)方式、通關(guān)模式上更大的自主權(quán)，實(shí)現(xiàn)了降低門檻、減少環(huán)節(jié)、節(jié)約成本和提高效率等目標(biāo)。

我國區(qū)域通關(guān)建設(shè)中，數(shù)字化系統(tǒng)的運(yùn)用起到了關(guān)鍵作用，海關(guān)總署等國務(wù)院十二部委聯(lián)合共建電子口岸，實(shí)現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)跨部門、跨行業(yè)聯(lián)網(wǎng)核查，企業(yè)便捷辦理各種進(jìn)出口業(yè)務(wù)。[1]但是，在實(shí)踐過程中，區(qū)域通關(guān)建設(shè)在實(shí)施和硬件運(yùn)行上暴露出一些問題，在推進(jìn)全國通關(guān)一體化的過程中需要彌補(bǔ)。第一，目前的區(qū)域通關(guān)一體化只著眼于海關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合，忽視了其他部門的聯(lián)合管理。例如企業(yè)原本被賦予了自主選擇進(jìn)口貨物查驗(yàn)地的權(quán)利，可以選擇在口岸海關(guān)查驗(yàn)或是轉(zhuǎn)運(yùn)分流至屬地海關(guān)查驗(yàn)，但由于檢疫部門并沒有實(shí)現(xiàn)聯(lián)合管理，因此對(duì)于需要檢疫的進(jìn)口貨物，企業(yè)實(shí)際上并沒有選擇權(quán)，依然必須在口岸海關(guān)查驗(yàn)，區(qū)域通關(guān)的便利化便成了虛設(shè)。[2]第二，在具體操作中，由于涉及到的部門多，權(quán)責(zé)并不清晰，一旦出現(xiàn)通關(guān)緊急問題，由于處置流程多，引發(fā)低效。以杭州海關(guān)為例，在實(shí)行通關(guān)一體化之前，審單部門原有審單員7-8人，負(fù)責(zé)聯(lián)系40余個(gè)現(xiàn)場(chǎng)業(yè)務(wù)點(diǎn)，每個(gè)審單員均有專門負(fù)責(zé)的業(yè)務(wù)點(diǎn)及商品，“崗對(duì)崗”對(duì)口明確。然而一體化改革后，各海關(guān)現(xiàn)場(chǎng)需要直接聯(lián)系寧波、上海、南京海關(guān)三個(gè)審單中心超過100名的審單人員，程序和口徑眾多繁瑣，導(dǎo)致效率不增反降。第三，在硬件設(shè)施方面，我國采用的H2010系統(tǒng)運(yùn)行速度較低，跟不上大量企業(yè)的需求。不僅如此，我國的電子口岸建設(shè)整體處于低水平。發(fā)達(dá)國家的單一窗口實(shí)現(xiàn)了企業(yè)提供信息和政府審查監(jiān)管的一體化，而我國的電子口岸僅實(shí)現(xiàn)了企業(yè)從同一入口登陸，部分海關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)一申報(bào)，更多的相關(guān)部門如衛(wèi)生檢疫、財(cái)稅等都沒有實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)統(tǒng)一報(bào)批，企業(yè)的通關(guān)便利化需求還沒有真正滿足。

（二）國際經(jīng)驗(yàn)。目前國際上已經(jīng)成熟的“單一窗口”的運(yùn)行模式主要有三種，即“單一機(jī)構(gòu)”、“單一系統(tǒng)”和“公共平臺(tái)”模式。“單一機(jī)構(gòu)”模式是通過一個(gè)單一的政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)來處理所有與出入境相關(guān)的業(yè)務(wù)。該機(jī)構(gòu)在收到企業(yè)進(jìn)出口貿(mào)易申報(bào)數(shù)據(jù)后直接進(jìn)行各項(xiàng)業(yè)務(wù)處理，統(tǒng)一協(xié)調(diào)并執(zhí)行所有與對(duì)外貿(mào)易相關(guān)的監(jiān)管。以瑞典為例，瑞典“虛擬海關(guān)辦公室”能夠代表國家稅務(wù)機(jī)關(guān)征收稅款，代表統(tǒng)計(jì)機(jī)關(guān)編制貿(mào)易統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，代表貿(mào)易進(jìn)口許可證管理等部門發(fā)放進(jìn)口許可證。瑞典的進(jìn)出口企業(yè)只需要向該機(jī)構(gòu)一次性提交所有信息，該機(jī)構(gòu)就會(huì)將相關(guān)信息反饋至各有關(guān)政府部門，當(dāng)許可證、報(bào)關(guān)單證、稅務(wù)繳納等流程全部完成之后，整合信息并反饋企業(yè)。瑞典海關(guān)數(shù)據(jù)顯示，該模式使企業(yè)的行政開支減少55%，大大提高海關(guān)的通關(guān)效率。

“單一系統(tǒng)”模式是通過建立一個(gè)統(tǒng)一處理進(jìn)出口業(yè)務(wù)的信息系統(tǒng)，綜合處理、分發(fā)接收的數(shù)據(jù)，并實(shí)現(xiàn)處理之后的信息共享，但各監(jiān)管機(jī)構(gòu)仍相互獨(dú)立。以美國的國際貿(mào)易數(shù)據(jù)系統(tǒng)為例，企業(yè)可以通過單一的系統(tǒng)，提交標(biāo)準(zhǔn)化電子數(shù)據(jù)；相關(guān)政府部門對(duì)系統(tǒng)分發(fā)后各自收到的信息進(jìn)行審查后，將結(jié)果發(fā)回給進(jìn)出口企業(yè)。該系統(tǒng)減少了貿(mào)易過程中的數(shù)據(jù)收集環(huán)節(jié)，減少了政府的管理成本和企業(yè)的財(cái)務(wù)成本。目前美國99%的進(jìn)口和100%的出口申報(bào)已通過國際貿(mào)易數(shù)據(jù)系統(tǒng)處理。

“公共平臺(tái)”模式是建立一個(gè)公共信息處理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)企業(yè)申報(bào)數(shù)據(jù)的收集和反饋。企業(yè)在平臺(tái)上提交了申報(bào)信息后，申報(bào)內(nèi)容經(jīng)過不同的業(yè)務(wù)系統(tǒng)流向不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)在信息流、業(yè)務(wù)流的共享協(xié)作。以新加坡為例，其建立了基于電子數(shù)據(jù)交換下的Trade Net公共平臺(tái)，該系統(tǒng)可同時(shí)覆蓋各類貨物。企業(yè)可以通過遠(yuǎn)程登錄或互聯(lián)網(wǎng)訪問的形式進(jìn)入系統(tǒng)，向不同機(jī)構(gòu)申報(bào)。申報(bào)內(nèi)容經(jīng)核準(zhǔn)后，相關(guān)單證就會(huì)以電子形式反饋。在Trade Net操作下，一個(gè)在紙質(zhì)和物理環(huán)境下需要2～7天才能獲批的申請(qǐng)平均只需要10分鐘，為企業(yè)節(jié)省

40%～60%的費(fèi)用，政府機(jī)構(gòu)節(jié)省50%的費(fèi)用，單證費(fèi)每年節(jié)省十億美元。

三、全國通關(guān)一體化與國際通關(guān)一體化展望

（一）通關(guān)一體化的影響。第一，對(duì)于國家而言，通關(guān)一體化的實(shí)施有助于增加一國收入，吸引投資，提高海關(guān)部門監(jiān)管效率。首先，通關(guān)一體化能夠?qū)⒍愂铡z疫等部門的管理與海關(guān)活動(dòng)相聯(lián)系，提升進(jìn)出口執(zhí)法的透明度，有利于打擊走私和腐敗案件。其次，制度透明和程序簡(jiǎn)化必然帶來貿(mào)易成本的降低，吸引更多的國家來我國投資，促進(jìn)我國就業(yè)增長，引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)。最后，通關(guān)一體化有助于增加直接出口，減少對(duì)轉(zhuǎn)口貿(mào)易的以來，為地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來了福音，也為物流緩解了壓力。第二，對(duì)于企業(yè)而言，通關(guān)一體化簡(jiǎn)化了轉(zhuǎn)換運(yùn)輸工具、邊境檢查、商品檢驗(yàn)等程序，可以為企業(yè)節(jié)約通關(guān)時(shí)間和物流成本。尤其是對(duì)中小企業(yè)而言，當(dāng)面臨走向國際市場(chǎng)的機(jī)會(huì)時(shí)，通關(guān)進(jìn)度緩慢與交易時(shí)間限制嚴(yán)格的矛盾使許多中小企業(yè)無法抓住良好的商機(jī)，這對(duì)原本就處于競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)的中小企業(yè)更加不利。通關(guān)一體化可以為企業(yè)提供更為高效的交易平臺(tái)，幫助其減少進(jìn)軍國際市場(chǎng)的成本，增強(qiáng)其國際競(jìng)爭(zhēng)力。第三，對(duì)于消費(fèi)者而言，通關(guān)一體化減少了進(jìn)出口商品的成本，緩解了商品滯留在海關(guān)造成的供給不足，能夠降低進(jìn)出口商品的價(jià)格，提升消費(fèi)者福利水平。第四，如果未來能夠?qū)崿F(xiàn)國際通關(guān)一體化，還將解決出口數(shù)據(jù)虛假問題。例如2013年中的3個(gè)月，中國海關(guān)公布的大陸對(duì)香港的出口額為949億美元，而同期香港海關(guān)公布的香港對(duì)大陸的進(jìn)口額僅為587億美元，巨大的差額被詬病為虛假統(tǒng)計(jì)。如果實(shí)現(xiàn)國際通關(guān)一體化，即使到岸價(jià)與離岸價(jià)有些許差異，但兩地互為進(jìn)出口的數(shù)據(jù)起碼能夠大致吻合，減少虛假貿(mào)易的情況。

（二）從貿(mào)易便利化看政策完善。通關(guān)一體化政策實(shí)際上只是眾多貿(mào)易便利化措施的一種，多管齊下更有利于我國對(duì)外貿(mào)易的整體發(fā)展。

貿(mào)易便利化措施包括跨國因素和國內(nèi)因素?？鐕蛩匕诎缎屎秃ｊP(guān)管理，國內(nèi)因素則包括國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、有利的政策法規(guī)，政企合作的環(huán)境等?；谶@些因素，筆者認(rèn)為，要想落實(shí)好通關(guān)一體化政策以及推動(dòng)國際貿(mào)易長足發(fā)展還需要做到以下幾點(diǎn)：第一，在一些歷史及經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后，雖然近年來國家加大了對(duì)口岸基礎(chǔ)設(shè)施的投入，但相關(guān)附屬設(shè)施的建設(shè)仍然不夠便利。例如廣西作為對(duì)外開放的重要窗口，口岸雖多但道路設(shè)施不完善，貨車運(yùn)輸效率低，出境前還需要查驗(yàn)貨物破損與轉(zhuǎn)換集裝箱，交通時(shí)間占整個(gè)通關(guān)時(shí)間的90%以上。第二，在管理體制方面，未來不僅要將海關(guān)、邊防、檢驗(yàn)檢疫、海事等查驗(yàn)部門納入通關(guān)系統(tǒng)，還需要口岸管理、企業(yè)以及稅務(wù)、銀行、外匯等多個(gè)部門密切協(xié)作配合。這方面的法律法規(guī)沒有做到與時(shí)俱進(jìn)，口岸各聯(lián)檢部門的協(xié)同配合還存在不少障礙，職責(zé)交叉的現(xiàn)象普遍存在，導(dǎo)致同時(shí)存在反復(fù)查驗(yàn)和監(jiān)管盲區(qū)的漏洞。而一旦貨物通關(guān)出現(xiàn)問題，由于職責(zé)劃分不清，各部門容易出現(xiàn)互相推卸責(zé)任的混亂局面。對(duì)此應(yīng)當(dāng)及時(shí)修改《海關(guān)法》并且出臺(tái)有針對(duì)性的地方口岸管理法規(guī)，在海關(guān)與其他管理部門、企業(yè)之間建立起不同層次的合作機(jī)制，明晰權(quán)責(zé)與管轄。第三，我國海關(guān)在風(fēng)險(xiǎn)管理方面還未建立完善的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的把控還主要靠人工查驗(yàn)，信息化監(jiān)管并未普及。這樣既浪費(fèi)時(shí)間又不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致偷稅漏稅、走私等行為時(shí)有發(fā)生。對(duì)此應(yīng)當(dāng)科學(xué)設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)參數(shù)，建立統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)判別標(biāo)準(zhǔn)和管理機(jī)制，對(duì)不同程度的風(fēng)險(xiǎn)采取相應(yīng)的處置方式。可以借鑒國際上普遍使用的分類通關(guān)制度，按通關(guān)記錄劃分不同誠信和風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的企業(yè)，在通關(guān)過程中給予優(yōu)惠至嚴(yán)格的不同待遇。第四，完善電子口岸的系統(tǒng)設(shè)計(jì)，打破業(yè)務(wù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的關(guān)際隔閡，構(gòu)建全國海關(guān)信息共享機(jī)制，加強(qiáng)海關(guān)間優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、資源共享與執(zhí)法聯(lián)動(dòng)。第五，重新定位海關(guān)職能，加強(qiáng)政企合作，傾聽企業(yè)的意見，加強(qiáng)海關(guān)與企業(yè)在推進(jìn)貿(mào)易便利化中的合作。引導(dǎo)海關(guān)由強(qiáng)制監(jiān)管主體向服務(wù)主體的轉(zhuǎn)變。例如在全國通關(guān)一體化改革與現(xiàn)行通關(guān)改革模式的關(guān)系上，海關(guān)部門應(yīng)當(dāng)充分考慮企業(yè)的接受度，創(chuàng)造性地整合現(xiàn)有的改革成果，而不宜另起爐灶，給企業(yè)造成多余的困擾。

在展望未來的國際大通關(guān)目標(biāo)時(shí)，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)充分借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，利用好自貿(mào)區(qū)建設(shè)的成果。在國際通關(guān)的初級(jí)階段，可以學(xué)習(xí)越南老撾兩國通關(guān)聯(lián)檢模式，在邊境劃定區(qū)域作為試點(diǎn)，兩國統(tǒng)一時(shí)間派員對(duì)過往貨物、人員進(jìn)行聯(lián)合檢查，實(shí)現(xiàn)兩國間“一次申報(bào)、一次查驗(yàn)、一次放行”的通關(guān)作業(yè)模式。其次要發(fā)揮自貿(mào)區(qū)的優(yōu)勢(shì)，例如中國—東盟自貿(mào)區(qū)、未來的中韓自貿(mào)區(qū)，中國—澳大利亞自貿(mào)區(qū)，都可以嘗試跨國海關(guān)的互聯(lián)互通，在一國通關(guān)檢驗(yàn)之后，在另一涉及外貿(mào)的國家不需要再次報(bào)關(guān)和檢疫檢驗(yàn)。

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