牛玉嬋

摘要：隨著國家經濟的快速崛起，我國在由農業(yè)大國向新型工業(yè)大國轉變的過程中，伴隨著城鎮(zhèn)化進程的加速，越來越凸顯我國現有的農村集體土地使用及流向問題。土地改革是破解我國發(fā)展新型農村的關鍵，改革的重點要靠土地產權制度來支撐，必須要有效的完善我國現有的農村集體土地制度才能突破我國新農村發(fā)展的瓶頸。本文主要從我國現行的農村集體土地產權制度來分析，深刻剖析現有的集體土地產權缺陷問題，提出有效的措施來保證現行的農民土地的使用權和收益權，從而更有效的促進我國土地使用建設和國家的新農建設。

關鍵詞：集體土地產權；制度缺陷；產權沖突；產權改革

一、關于農村集體產權的概述

（一）產權概述

產權理論是近年來我國從西方現代產權理論中引入的概念，而在我國關于產權的相關文獻中爭議比較多。所謂產權是經濟所有制關系的法律表現形式，經濟學認為產權是人們擁有的對稀缺資源的占用、用途選擇、收益及轉讓的權力。產權經濟學家阿爾欽從法律層面上闡釋產權，認為“產權是一個社會所強制實施的選擇一種經濟品的使用的權利?！蓖ㄋ椎恼f，產權就是人們使用資源時必須遵守的規(guī)則。但是，產權制度并非十全十美的，早在德姆塞茨的學說中，就提出“所有權殘缺”的概念，他指出了所有權殘缺是指完整的所有權中產權束的一部分被控制、廢除或已被安排給了國家，因此，它是國家侵權的結果。而周其仁在他的一篇文章中將其稱之為“所有權悖論”。簡單來說，只要有國家制度的存在和行政的干預，私人產權殘缺將是不可避免的。

（二）關于我國現行的集體產權制度

所有的產權中其實包括集體產權，其存在的合法前提都是界定它并且由國家提供安全和保護。因此，集體產權從某種意義上講是一個政治上的概念或法律概念。但對于產權研究中西方國家很少出現“集體”一詞，因為雖然說產權的主體可能存在多數人的情況，但產權本身應該是具有排他性的，這樣才能更有效的利用稀缺資源。從經濟學的眼光來看，集體產權本質是不明晰的，是沒有效率的產權形式。

從我國社會主義的國家性質來看，我國《憲法》明確規(guī)定：當前我國土地制度實行的是社會主義公有制，分為全民所有制和勞動群眾集體所有制，具體概述為城市的土地歸國家所有，農村或城郊的土地除國家法律規(guī)定外歸集體所有。何為“集體”，《憲法》中并無明確規(guī)定。集體土地產權制度是在我國基本國情和社會實踐中建立起來的，它是我國的根本制度問題，具有很強的固定性。但是就因為在集體產權中，任何人都無權絕對的排斥其他人使用其土地財產，所以對于我國現行的農村集體土地制度中存在著尷尬的局面就是“人人有權，人人又無權”的情況。

二、現行我國農村集體產權制度中存在的缺陷

（一）“集體”產權不明晰。我國憲法明確規(guī)定集體土地屬于全體農民所有，但單就“集體”一詞而言，國家解釋分歧很大，我國集體在目前可以分為三級：鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有、村集體所有、村內各農村集體經濟組織或村民小組所有，所以在法律層面上，任何一個集體對于土地都擁有所謂的產權，那么歸根結底到底集體屬于哪個層級，分辨不清，這種情況會導致集體土地在使用中有越權行為或無人管理現象的出現。

（二）集體土地產權與國家行政干預沖突。集體土地產權在使用中存在“產權悖論”，其本質是產權在使用過程中私人產權與國家的行政干預發(fā)生了沖突。我國家庭聯產承包經營責任制體現了農村土地本質上是所有權和經營權的分離。但在中國這樣一個行政干預比較大的國家里，很難做到將真正的權利下放給農民，“產權悖論”問題尤為突出，具體包括：第一、國家對集體土地的強制征收。雖說農村集體土地屬于集體所有，但我國法律規(guī)定國家有權向農村集體征收土地進行公共利益或公共設施建設，一旦農村集體土地使用和國家土地征收發(fā)生沖突時，國家調控權利一向是以合法性和強制性突出。而在征收過程中國家征收權的濫用、征收的土地標準和范圍不合理、農民補償費低下等在我國土地管理中存在很大漏洞。第二：村委會對農民土地使用的干預。我國農民是在法律制度上享有土地經營處置權。但是以目前來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者村委會經常會運用行政力量干涉集體土地，對農民土地進行發(fā)包、調整地價、決定費用收取和宅基地分配等，普通農民所謂經營權就形同虛設。

（三）國家土地流轉制度、流轉市場等不完善，無法保障農民對土地的使用權。在過去的幾十年里我國所謂的土地經營權只不過是一種土地耕種權，分田到戶各負盈虧，而土地使用權所衍生出來的土地轉讓、轉租、入股、抵押、等權利在集體土地制度中沒有充分體現。近兩年，我國陸續(xù)出臺了法律都允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，鼓勵農村集體土地發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營。但土地流轉過程缺乏有效的市場機制，其中土地估值、流轉期限、流轉用途、流轉目標等一系列的事項都未完成整體體系，沒有土地流轉的市場運作體系和相關服務平臺，流轉過程是存在很大的風險性。

三、農村集體土地制度改革措施

面對日益嚴重的土地流失和土地稀缺問題，合理規(guī)劃和利用城鎮(zhèn)土地，有效推進我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展已經是國家的發(fā)展戰(zhàn)略方向。所以，農村集體土地問題中的問題首要出發(fā)點就是對國家土地產權制度進行改革，關鍵是要處理好個人產權問題和國家利益的關系，切實在維護國家利益的前提下，保證農村個人的土地產權。

（一）細分產權，明確農民權益。在保證農村集體土地所有制不變的前提下，明確細分土地產權，切實改變現實中“三級集體所有”的土地格局。村集體的公共用地，要嚴格按照國家法律規(guī)定進行處置和使用，村民代表對集體土地使用采取公投的形式確定。承包田到戶的個體，有權自行對其經營的土地進行管理和轉讓，上級政府不得私自干預、收回、占用或改變承包年限等。

（二）嚴格控制政府權力。國家政府是為人民服務的組織機關，其工作是要做好公共事業(yè)和維護公共安全。在國家土地制度改革中，政府不得干預農民土地經營權，同時土地的經營、使用、流轉、收益等工作都要建立在市場需求基礎上，政府的行政措施只會使土地使用效率下降，同時還會造成土地尋租現象。所以，嚴格規(guī)范和約束政府人員行為，嚴厲打擊土地尋租現象和賤賣土地獲取不法收益的行為是政府首要執(zhí)行的措施。

（三）規(guī)范土地經營、流轉市場，確保土地公平交易。規(guī)范農民對于土地的經營活動，依照法律要求和市場秩序對承包土地和集體土地進行耕種和管理。對于流轉土地的行為，政府和國家要進行合理規(guī)劃和引導。從自愿流轉，公平交易做起，建立農村集體土地流轉中介機構，幫助農村引入土地開發(fā)商，用規(guī)范的模式和正規(guī)的渠道進行土地流轉。流轉過程中又可將集體土地進行歸類，并對每種土地使用和流轉過程加以準確的記錄和法律的保障。同時，要建立土地流轉風險機制，將土地作為一種生產要素進行看待，努力提高農村集體土地的使用效率。

（四）健全相應的法律制度，保障農民合法利益。法律是法治國家的必要保證，任何一種行為都需要法律的約束和保護。所以，必須要加快對土地流轉和土地改革的立法工作，在完善各項土地制度的同時，必須要以法律為依托，做到“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”，用法律來確定農民對土地的使用、支配和收益等權利。（作者單位：河北大學）

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