[摘要] 農(nóng)村土地流轉信托作為一項創(chuàng)新性的產(chǎn)權制度安排，在深化農(nóng)村土地制度改革、推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和完善家庭承包責任制方面具有重要作用，但目前仍面臨著配套政策體系不健全、規(guī)模效益不穩(wěn)健以及體制機制不完善等問題。應進一步創(chuàng)新體制機制，完善農(nóng)村土地流轉政策配套體系，加快建設農(nóng)地流轉信托二級市場，謀劃構建“三位一體”的政策實施框架，盡快形成“三農(nóng)問題”與“信托產(chǎn)業(yè)”互利共贏的新局面。

[關鍵詞] 農(nóng)村土地流轉信托 產(chǎn)權制度 三位一體 政策框架

[中圖分類號] F301.3 [文獻標識碼] A [文章編號]1004-6623（2015）01-0105-04

[作者簡介] 楊明國（1974 —），山東日照人，復旦大學經(jīng)濟學院博士研究生，研究方向：農(nóng)村經(jīng)濟、環(huán)境經(jīng)濟學。

農(nóng)村土地流轉信托是在保持現(xiàn)有農(nóng)村土地所有權不變的基礎上，將土地經(jīng)營權作為信托財產(chǎn)委托給土地信托機構進行“經(jīng)濟化操作”的一種合作模式。推動農(nóng)村土地經(jīng)營權規(guī)范有序流轉，并盡快形成“三農(nóng)問題”與“信托產(chǎn)業(yè)”互利共贏的新局面，將是未來一段時間我國農(nóng)村土地制度改革的一出“重頭戲”。

一、實行農(nóng)村土地流轉信托的必然性

1. 深化農(nóng)村土地改革的新思路

在農(nóng)村勞動力持續(xù)減少和農(nóng)業(yè)經(jīng)營活動逐步分散、弱化的大背景之下，通過土地產(chǎn)權制度創(chuàng)新來促進“三農(nóng)”可持續(xù)發(fā)展，已成為當前深化農(nóng)村土地制度改革的一把“金鑰匙”。2014年中央一號文件《關于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》中指出，要發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營，鼓勵有條件的農(nóng)戶流轉承包土地的經(jīng)營權，并加快健全土地經(jīng)營權流轉市場。土地流轉信托作為土地產(chǎn)權制度創(chuàng)新的一種有效實現(xiàn)形式，能夠將分散的農(nóng)村土地所有權“整合”在信托平臺之上，并在此基礎上促成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的合理配置和農(nóng)村土地的集約化和資本化運營。應該說，土地流轉信托所“內(nèi)生”的土地經(jīng)營權的金融化改造過程，正是未來我國深化農(nóng)村土地改革的關鍵環(huán)節(jié)。

2. 推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的新途徑

中國特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化不僅是指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術的現(xiàn)代化，更是農(nóng)業(yè)運行制度的現(xiàn)代化。在現(xiàn)有政策框架內(nèi)，農(nóng)村基本經(jīng)營制度是農(nóng)村經(jīng)濟運行制度的核心和基礎。隨著農(nóng)村勞動力的持續(xù)向外轉移和土地經(jīng)濟規(guī)模的不斷增大，較大程度上影響著家庭經(jīng)營的運行效率。家庭經(jīng)營已經(jīng)暴露出顯著的局限性，比如生產(chǎn)規(guī)模較小，勞動效率不高，農(nóng)產(chǎn)品成本缺乏競爭力，農(nóng)民收入得不到持續(xù)增長等等。在信托制度安排之下，捋清土地關系，將分散于農(nóng)民手中的土地使用和經(jīng)營權進行集中，一方面能夠實現(xiàn)農(nóng)村土地的資本化改造，另一方面更可以有效規(guī)避舊有土地家庭經(jīng)營所造成的弊端。

3. 完善家庭承包責任制的新舉措

隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和生產(chǎn)關系的不斷變化，現(xiàn)有家庭承包責任制的不足之處也顯現(xiàn)出來，主要表現(xiàn)為以下幾個層面：一是土地產(chǎn)權不明晰。在現(xiàn)有“三級所有，隊為基礎”的農(nóng)村土地所有制結構之下，“鄉(xiāng)、村、組”之間的權責并未得到有效劃分。二是管理、監(jiān)督體制不完善。在所謂的“公共利益”驅使之下，不少政府動用“計劃經(jīng)濟”手段來沖擊原本穩(wěn)定的土地承包關系，較大程度上損害了農(nóng)民的現(xiàn)實利益。三是土地效率亟待提高。應該說，現(xiàn)有封閉的承包責任制在一定程度上阻礙了農(nóng)民的“非農(nóng)民化”進程，并進一步制約了土地集約化經(jīng)營水平。從浙江和湖南兩地的調研情況來看，信托制度在不改變土地集體所有和土地所有權性質的前提下，通過搞活農(nóng)地經(jīng)營權的方式，有效實現(xiàn)了對現(xiàn)有農(nóng)村土地資源的有效利用和農(nóng)民權益的有效保障，并進一步從實踐層面發(fā)展和完善了家庭承包責任制。

二、農(nóng)村土地流轉信托的本質特征

1. 土地流轉信托是對農(nóng)村社會保障制度的一種重要創(chuàng)新

在當前我國農(nóng)村經(jīng)濟社會結構下，農(nóng)民對土地依然有著高度的生存依附性。一旦離開土地，不僅會造成農(nóng)民嚴重的心理障礙，而且會使其失去所謂的最后一份“社會保單”。土地流轉信托作為在實踐中探索出的一種土地制度革新形式，能夠有效解決由于土地流轉而產(chǎn)生的社會保障問題。從目前全國的試點來看，在保障經(jīng)濟收益的前提下，當農(nóng)民將其土地經(jīng)營權“委托”給信托機構后，不僅可有效擺脫土地的限制，繼而從事土地之外的工作（例如進入城市進行經(jīng)濟生產(chǎn)活動），而且更為重要的是，按照土地信托合同的要求，農(nóng)民還可享受到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)化帶來得收益，并在信托活動終止后重新獲得土地的承包經(jīng)營權。這樣一來，土地原有的社會保障功能沒有消失或者弱化，農(nóng)民還可以從中獲取更加穩(wěn)定的“養(yǎng)老”和“育兒”資本。

2. 土地流轉信托是以農(nóng)村土地為核心資本的經(jīng)濟合作形式

調研發(fā)現(xiàn)，當前全國范圍內(nèi)的土地信托實踐可以歸納為兩種模式，一種是以市場為主導的“宿州模式”，另一種是以政府為主導的“益陽模式”。在上述兩種流轉模式中，土地都以核心資本的角色參與整個信托活動合作，并取得了較為顯著的規(guī)模收益。未來，信托制度下農(nóng)村土地規(guī)模化、組織化和產(chǎn)業(yè)化進程，正是保障農(nóng)民的土地收益權利并進一步完善我國土地制度的必經(jīng)階段。

3. 土地流轉信托是“城鎮(zhèn)化金融”的有效實現(xiàn)形式

“城鎮(zhèn)化金融”作為新型城鎮(zhèn)化的主推器之一，對于實現(xiàn)經(jīng)濟總量的持續(xù)增長和經(jīng)濟結構優(yōu)化轉型具有重要的現(xiàn)實價值。農(nóng)村土地流轉信托作為“城鎮(zhèn)化金融”的一種有效實現(xiàn)形式，彰顯了我國土地制度改革路徑的新方向。一方面，土地流轉信托可通過產(chǎn)權市場化和收益公平化的雙重方式，實現(xiàn)土地經(jīng)營的規(guī)模效益。另一方面，從全國的實踐來看，土地流轉信托還能對城鎮(zhèn)化進程中的勞動力市場產(chǎn)生重要的影響，不僅能將農(nóng)村勞動力持續(xù)釋放到城鎮(zhèn)化建設中去，而且還能滿足地方政府稅收和農(nóng)民增值收益的雙重需求。

4. 土地流轉信托接近于現(xiàn)代企業(yè)制度安排

農(nóng)村土地流轉信托作為一種金融創(chuàng)新產(chǎn)品，在實際運作中尤為重視市場的作用，并嚴格按照價格信號的要求來配置生產(chǎn)要素，最后得到了“產(chǎn)權+組織+效率”的三重紅利。從調研中來看，對于大多數(shù)土地流轉信托企業(yè)來說，在公司治理結構保持相對清晰的同時，且都遵循自負盈虧、獨立核算和民主決策管理的原則，這與傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)有著明顯的不同，因而更接近于現(xiàn)代企業(yè)的制度安排。

三、當前農(nóng)村土地流轉信托存在的問題

1. 土地流轉氛圍亟待加強

許多地方的農(nóng)民對土地的心理依賴性仍然較強，視現(xiàn)有的承包經(jīng)營土地為安身立命的基本生活保障，并不愿意輕易“讓渡”使用權來參與土地流轉。同時，基層政府的重視程度也不夠，部分黨員干部對土地流轉信托缺乏認識，引導不力，宣傳不夠，服務不細，影響了土地流轉信托的運行效率和質量。此外，國家農(nóng)業(yè)補貼政策的逐步實施，使得農(nóng)村土地的收益率不斷上升，客觀上導致農(nóng)民過度依賴優(yōu)惠政策，寧可等待現(xiàn)有承包地被政府征收獲取補償費，也不愿將其推向土地流轉市場獲得增值收益。

2. 配套政策不健全

當前土地流轉信托配套政策不完善主要表現(xiàn)在三個方面：一是法律體系不健全。以《土地管理法》為例，其條款內(nèi)容并未明確集體土地的流轉問題，致使多地的流轉土地處于“監(jiān)管真空”和“無法可依”的狀態(tài)，對土地流轉信托的發(fā)展造成了較大的負面影響。二是流轉程序不規(guī)范。囿于文化水平限制，不少地方農(nóng)民在參與土地流轉信托過程中并不重視雙方的權責利關系，再加上登記、備案和核準程序并未完全建立起來，結果引發(fā)了較多經(jīng)濟糾紛。三是管理政策不完善。由于缺乏規(guī)范的土地信托流轉管理機構，對于信托流轉行為并未做到有效監(jiān)管，使農(nóng)民的合法權益受到較大挑戰(zhàn)。

3. 規(guī)模收益短時間內(nèi)難形成

影響土地流轉信托規(guī)模收益的因素主要有兩個方面：一是政策仍存在不確定性。當前參與土地流轉信托的農(nóng)民絕大多數(shù)是在1988年簽署第二輪土地承包協(xié)議的，離30年承包期限還有3年時間，到期后的承包土地政策仍然存在著一些不確定性。二是參與流轉農(nóng)戶經(jīng)濟目的的短期性。應該承認，目前市場上信托產(chǎn)品大都存在前期投入大和報酬周期長的特征，而農(nóng)民由于經(jīng)濟條件的限制，不愿意輕易長期轉讓土地使用權，這在一定程度上制約了土地流轉規(guī)模收益的形成。

4. 體制機制問題仍然突出

約束土地流轉信托發(fā)展的體制機制原因主要有三個層面，亟需引起重視。一是有效的價格發(fā)現(xiàn)機制尚待形成?？傮w上來講，由于土地供求矛盾廣泛存在，土地流轉信托中的協(xié)議地價機制、招標地價機制和拍賣地價機制并沒有發(fā)揮應有的作用。二是土地流轉信托的風險防范機制有待進一步完善。部分信托企業(yè)受現(xiàn)實利益驅動，并沒有將“整合”的土地真正用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而是將其作為貸款抵押物用于資本運作，故存在較大的操作風險。三是激勵機制不健全。比如在財政獎勵措施、信托服務平臺、用地審批程序和勞動就業(yè)保障等方面，政府和市場都沒有形成行之有效的激勵體系。

四、完善農(nóng)村土地流轉信托的政策建議

完善我國農(nóng)村土地流轉信托是一項綜合性且動態(tài)發(fā)展的系統(tǒng)工程，具體操作需從如下幾個方面加以考慮：

1. 著力完善農(nóng)村土地流轉政策配套體系

一是通過立法的形式對當前農(nóng)村土地流轉信托程序進行規(guī)范。目前，可以先抓緊制定農(nóng)村土地流轉信托單行條例，待各方面條件成熟以后，再研究制定更高層次的《土地流轉信托法》。二是進一步建立健全財政扶持政策體系，盡快形成促進農(nóng)村土地規(guī)模流轉和涵蓋生產(chǎn)經(jīng)營主體獎勵補貼的系列扶持政策，并積極引導各類社會資本進入“三農(nóng)”領域參與土地流轉。三是加快推動中介服務機構發(fā)展，主要負責土地流轉使用權的前期登記、需求發(fā)布以及流轉信托后期的糾紛解決與跟蹤服務。四是大力夯實土地流轉信托的信用基礎，打造誠信市場和誠信政府。

2. 加快建設農(nóng)村土地流轉信托二級市場

一是要提高認識，強化農(nóng)村土地流轉二級市場立法，核心是要從二級市場的特殊性和復雜性出發(fā)，規(guī)范交易市場行為，明確交易方式、程序和規(guī)則，為二級市場業(yè)務行為提供法律保障。二是從戰(zhàn)略角度理順一級市場和二級市場之間的關系，實行全口徑統(tǒng)一管理，全面推進市場機制配置土地市場，構建統(tǒng)一、競爭、開放有序的農(nóng)地流轉信托有形市場。三是明確政府部門職責，加強相關機構的溝通協(xié)作，即時掌握二級市場的動態(tài)行為，逐步建立統(tǒng)計、登記、分析和監(jiān)管系統(tǒng)。

3. 謀劃構建“三位一體”的政策實施框架

政府要加強制度體系建設，重點解決實際層面中遇到的具體問題，確保土地流轉信托各方獲得穩(wěn)定的經(jīng)濟收益?？梢园凑詹煌貐^(qū)的經(jīng)濟發(fā)展程度，建立一個層次不同和需求各異的農(nóng)地流轉信托激勵體系，并在此基礎上尋找合適的利益契合點，為土地流轉信托的長期可持續(xù)發(fā)展提供有效的現(xiàn)實保障。信托企業(yè)則要以《土地承包法》為準繩，積極探索有利于農(nóng)村土地流轉的各種組織方式，引領新型農(nóng)業(yè)發(fā)展新趨勢。農(nóng)民則是要盡快消除“戀地”情節(jié)，提高土地流轉意識。

4. 進一步推進體制機制創(chuàng)新。

在堅持“公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”三條底線的基礎上，進一步“明晰土地所有權，穩(wěn)定土地承包權，放活土地經(jīng)營權”，并積極推進農(nóng)村要素資本化和農(nóng)村土地股權化改革，盡快形成“政策創(chuàng)新撬動農(nóng)村土地現(xiàn)代化”良好局面。

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