王春雷

[摘 要]為了滿足城市建設(shè)和企業(yè)改制的需求，土地儲(chǔ)備單位在土地收購的初期，需墊付經(jīng)費(fèi)，而隨著土地收購渠道及數(shù)量的增多，需墊付的經(jīng)費(fèi)越多，土地儲(chǔ)備單位的財(cái)政問題就越明顯，土地融資面臨的風(fēng)險(xiǎn)也越大。本文對(duì)土地融資面臨的風(fēng)險(xiǎn)種類進(jìn)行詳細(xì)分析，并提出相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施，以供各地方土地儲(chǔ)備單位參考。

[關(guān)鍵詞]土地融資；收購；風(fēng)險(xiǎn)

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2015.10.122

[中圖分類號(hào)]F301；F832.4 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0194（2015）10-0-02

土地融資是金融行業(yè)中的經(jīng)營(yíng)模式之一，其實(shí)質(zhì)是將土地作為信用抵押，以獲取資金維持經(jīng)營(yíng)的一種模式，其已經(jīng)成為國(guó)際通用的金融模式。促進(jìn)土地金融的發(fā)展，能推動(dòng)我國(guó)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化進(jìn)程，進(jìn)而帶動(dòng)我國(guó)企業(yè)行業(yè)的繁榮發(fā)展。隨著我國(guó)土地市場(chǎng)化的配置水平提升，土地融資逐漸成為各金融機(jī)構(gòu)的主要業(yè)務(wù)；同時(shí)，也增加了土地融資面臨的風(fēng)險(xiǎn)。因此，采取有效的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施，成為規(guī)避土地融資風(fēng)險(xiǎn)的最佳方式。

1 土地融資面臨的風(fēng)險(xiǎn)

1.1 市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)

土地儲(chǔ)備單位向銀行貸款的模式主要有兩種，即抵押土地使用權(quán)和保證土地使用權(quán)。在抵押土地使用權(quán)時(shí)，由于大部分儲(chǔ)備土地的土地使用權(quán)屬于虛置，儲(chǔ)備土地單位在土地使用權(quán)方面，是否具備抵押的能力，也未得到相關(guān)的法律法規(guī)支持，因此，抵押土地儲(chǔ)備使用權(quán)的模式方面，存在一定的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。在保證土地使用權(quán)的模式中，保證人需是政府的財(cái)政機(jī)構(gòu)或者相關(guān)機(jī)構(gòu)，其在法律上不具備保護(hù)效力，無形中增加了銀行的風(fēng)險(xiǎn)。另外，我國(guó)的土地儲(chǔ)備制度要求，土地儲(chǔ)備工作需經(jīng)過土地收購、開發(fā)、儲(chǔ)備和出讓等諸多流程，而在整個(gè)流程中影響土地自身價(jià)格的因素有很多，如開發(fā)成本、土地投機(jī)、地理結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)供需和土地產(chǎn)權(quán)歸屬情況等。如果政府構(gòu)建的土地儲(chǔ)備制度在干預(yù)土地的一級(jí)市場(chǎng)時(shí)，其預(yù)期目的未達(dá)到，那么極易出現(xiàn)收益不穩(wěn)定的問題，增加市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)性[1]。

1.2 財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

目前，土地儲(chǔ)備單位的經(jīng)費(fèi)大部分源于銀行貸款，故其財(cái)務(wù)一定存在負(fù)債情況。大多數(shù)城市中的土地儲(chǔ)備單位的注冊(cè)經(jīng)費(fèi)較少，且注冊(cè)經(jīng)費(fèi)并未落實(shí)，或者少數(shù)土地儲(chǔ)備單位通過政府劃撥土地、房屋等方式，實(shí)施實(shí)物注冊(cè)。如果土地市場(chǎng)的價(jià)格持續(xù)下降，其利潤(rùn)空間也會(huì)隨之縮減。此時(shí)，土地儲(chǔ)備單位必會(huì)出現(xiàn)財(cái)務(wù)危機(jī)，因此，如果不能確保土地儲(chǔ)備貸款中的資本金比例要求，則銀行需承擔(dān)政策風(fēng)險(xiǎn)及市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)[2]。

1.3 信用風(fēng)險(xiǎn)

目前，全國(guó)各省市和地區(qū)的土地儲(chǔ)備單位，均為國(guó)家事業(yè)單位，故進(jìn)行土地業(yè)務(wù)操作時(shí)，大多數(shù)需按照政府的行政策略進(jìn)行。也就是說，土地業(yè)務(wù)不是市場(chǎng)主體，辦理土地業(yè)務(wù)的單位并非以營(yíng)利為目的，在土地的經(jīng)營(yíng)過程中，土地的收入及支出被劃歸于兩個(gè)部門監(jiān)管，且土地收入需上繳國(guó)庫，而土地支出主要源于政府撥款，但是各地區(qū)的土地業(yè)務(wù)又存在一定的差別。由于土地儲(chǔ)備單位的性質(zhì)不明，其屬于民事主體，但未具備一定的民事能力，加上在銀行信貸方面土地儲(chǔ)備部門經(jīng)費(fèi)的貸款比例很高，增加了土地儲(chǔ)備部門的經(jīng)濟(jì)壓力，且增加了金融機(jī)構(gòu)的信用風(fēng)險(xiǎn)成本。

土地儲(chǔ)備單位主要受政府委托，對(duì)國(guó)內(nèi)的土地實(shí)施儲(chǔ)備、出讓、征用、收購和開發(fā)等初期工作。其中，涉及的變更用于經(jīng)營(yíng)性或盤活存量的國(guó)有土地經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn)開發(fā)等項(xiàng)目，均屬于土地儲(chǔ)備單位的工作范疇，政府通過土地儲(chǔ)備單位實(shí)現(xiàn)壟斷土地供應(yīng)的目的。由于政府機(jī)構(gòu)已經(jīng)壟斷國(guó)內(nèi)土地的一級(jí)市場(chǎng)，隨著土地收購量的增長(zhǎng)，我國(guó)儲(chǔ)備土地收購的巨額資金需求，會(huì)與政府機(jī)構(gòu)的財(cái)力不足發(fā)生矛盾，加重土地儲(chǔ)備單位的資金不足等問題。同時(shí)，土地儲(chǔ)備的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)源于財(cái)政部門撥給土地儲(chǔ)備單位的啟動(dòng)經(jīng)費(fèi)和儲(chǔ)備部門已有的資金積累，但是在實(shí)際工作中，土地儲(chǔ)備單位缺乏自有運(yùn)作的資金，導(dǎo)致其經(jīng)費(fèi)不足，面臨嚴(yán)重的資金缺失問題，進(jìn)一步增加了信用風(fēng)險(xiǎn)[3]。

2 應(yīng)對(duì)土地融資風(fēng)險(xiǎn)的主要措施

2.1 規(guī)范土地儲(chǔ)備部門的經(jīng)營(yíng)行為

受銀行的貸款管理要求和地方財(cái)政占用國(guó)家的土地儲(chǔ)備貸款經(jīng)費(fèi)之間的矛盾等因素影響，目前，多家銀行對(duì)于土地儲(chǔ)備貸款均比較謹(jǐn)慎。銀行的貸款管理要求和地方財(cái)政占用國(guó)家的土地儲(chǔ)備貸款經(jīng)費(fèi)的矛盾主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，銀行無法準(zhǔn)確測(cè)算和評(píng)估土地的收儲(chǔ)經(jīng)費(fèi)，也就無法對(duì)土地儲(chǔ)備單位進(jìn)行精準(zhǔn)授信量分析，不能評(píng)估出政府性貸款的實(shí)際信用，就無法做出貸款決定；另一方面，政府機(jī)構(gòu)存在通過土地儲(chǔ)備貸款模式，套用銀行經(jīng)費(fèi)的行為。因此，規(guī)范土地儲(chǔ)備單位的經(jīng)營(yíng)行為，可提升其信用額度，降低金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)，其具體的內(nèi)容有以下幾點(diǎn)。一是明確土地儲(chǔ)備單位的法律位置。土地儲(chǔ)備單位需成為一個(gè)獨(dú)立的部門，可采取公司、股份制全民所有制、事業(yè)單位模擬企業(yè)、事業(yè)單位等多種模式進(jìn)行運(yùn)作經(jīng)營(yíng)，以此獲取一定的法律位置，將其工作真正做到有法可依[4]。二是明確政府機(jī)構(gòu)土地儲(chǔ)備功能，以限制收儲(chǔ)范圍。將政府的儲(chǔ)備土地劃歸于存量土地范圍，嚴(yán)禁將征用的農(nóng)民集體土地歸于土地儲(chǔ)備的范疇，并通過立法的方式，對(duì)土地儲(chǔ)備的范疇、目標(biāo)、法人地位、部門設(shè)置、抵押模式和貸款資格等進(jìn)行限制，以明確政府各機(jī)構(gòu)的職責(zé)。三是豐富土地儲(chǔ)備單位的經(jīng)費(fèi)渠道。土地儲(chǔ)備單位可通過由銀行代理的方式，集合土地委托貸款，再由信托投資公司對(duì)土地融資進(jìn)行信托，或者政府發(fā)行的土地債券和設(shè)立的土地基金等，集中社會(huì)中的土地儲(chǔ)備經(jīng)費(fèi)，構(gòu)建一套利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的資金循環(huán)模式，解決由市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)帶來的資金不足等問題。

2.2 改革我國(guó)的土地財(cái)政

改革我國(guó)的土地財(cái)政狀況，需從兩方面入手。一是改革土地的投融資體系，形成多元化的投資方式。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國(guó)家，土地儲(chǔ)備工作主要是由各地方政府實(shí)施，其余則由州政府或地區(qū)單位參與，而土地的購買和開發(fā)工作，一般均由專門的公營(yíng)或公私合營(yíng)部門進(jìn)行，以此達(dá)到提升土地儲(chǔ)備效率和兼顧公平的目的。我國(guó)的土地儲(chǔ)備工作也可由政府機(jī)構(gòu)委托給土地儲(chǔ)備單位，而政府在土地儲(chǔ)備中，由投資方轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)方，降低政府在土地方面的抵押、擴(kuò)張等權(quán)利，明確政府與土地儲(chǔ)備單位在土地儲(chǔ)備方面的工作內(nèi)容及收益，從而構(gòu)建一個(gè)良性的委托與代理關(guān)系。二是改革我國(guó)的土地出讓體系，制訂一套完整、科學(xué)的土地供應(yīng)計(jì)劃：控制房地產(chǎn)市場(chǎng)的主要手段就是控制土地的儲(chǔ)備和出讓，制定并開展科學(xué)的土地儲(chǔ)備計(jì)劃工作，能將土地政策直接納入到國(guó)家的經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控工作中。國(guó)家需組建土地儲(chǔ)備管理團(tuán)隊(duì)，其成員主要由財(cái)政、審計(jì)、建設(shè)、監(jiān)察和規(guī)劃等政府機(jī)構(gòu)的責(zé)任人組成，并將土地儲(chǔ)備管理團(tuán)隊(duì)當(dāng)作土地儲(chǔ)備工作的調(diào)控、指導(dǎo)單位。

2.3 強(qiáng)化土地抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)管理能力

強(qiáng)化土地儲(chǔ)備單位的土地抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)管理能力，需從3個(gè)方面入手。一是健全土地的風(fēng)險(xiǎn)管理制度。銀行在土地信貸項(xiàng)目的論證環(huán)節(jié)，需清查土地的詳細(xì)信息，如土地的使用權(quán)歸屬、土地權(quán)是否有爭(zhēng)議等。地區(qū)金融機(jī)構(gòu)在處理土地使用權(quán)抵押貸款時(shí)，可提前向土地所在地的國(guó)有土地資源局咨詢土地產(chǎn)權(quán)的信息，確保其合法性。金融機(jī)構(gòu)需準(zhǔn)確評(píng)估土地的價(jià)格，并根據(jù)法律章程辦理土地的登記手續(xù)。二是提升金融機(jī)構(gòu)工作人員的綜合素質(zhì)。金融機(jī)構(gòu)需培養(yǎng)一支了解土地政策、土地經(jīng)營(yíng)理念和法律的人才隊(duì)伍，對(duì)市場(chǎng)信息進(jìn)行高效收集，并與政府各部門緊密聯(lián)系，確保銀行能規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，還能拓展自身的土地金融業(yè)務(wù)。三是創(chuàng)新土地貸款的制度。土地儲(chǔ)備貸款中的收益和風(fēng)險(xiǎn)，主要受房地產(chǎn)市場(chǎng)的供求、商品價(jià)格和開發(fā)規(guī)模及國(guó)家政策等因素影響，因此，金融機(jī)構(gòu)需及時(shí)掌控本地的房地產(chǎn)市場(chǎng)信息、國(guó)家的經(jīng)濟(jì)政策變化，建立一套高風(fēng)險(xiǎn)貸款的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系，以此規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)[5]。

3 結(jié) 語

土地融資在我國(guó)政府的基建投資及公共支出等方面具有重要作用，土地融資風(fēng)險(xiǎn)管理成為地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的重要內(nèi)容，土地融資風(fēng)險(xiǎn)需納入地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理范圍內(nèi)。故相關(guān)的政府部門需通過改革土地財(cái)政、規(guī)范土地儲(chǔ)備單位的經(jīng)營(yíng)行為和強(qiáng)化土地抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)管理能力等措施，規(guī)避土地融中出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，提升我國(guó)土地融資的概率率。

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