陳立文

摘 要：財政部近日發(fā)出《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》后，在國家宏觀戰(zhàn)略層面的推動下，各級地方政府掀起了PPP熱潮，紛紛建立起了PPP項目庫，大力尋求社會資本的合作。在此背景下，本文從PPP模式定義切入，分析了PPP項目的一般運作流程，并給出了推行PPP模式較為中肯建議和注意事項。

關鍵詞：PPP模式；基礎設施建設；政策建議

PPP模式，即政府部門、私人投資機構基于公共性基礎設施項目建設而形成的合作關系模式，參與方可以達到與預期單獨行動相比更為有利的結果。對具體的開發(fā)建設項目，政府部門并不是把項目建設的全部內容交由私人投資機構承擔，而是由各參與方共同承擔項目建設和融資風險。

一、PPP模式的主要特征

（一）伙伴關系?；锇殛P系是PPP第一大特征，也是最為首要的問題，所有成功實施的PPP項目都是建立在伙伴關系之上的。公共部門之所以同私人投資機構合作共同參與項目建設，最核心的出發(fā)點是基于一個共同的追求：在具體項目上，投入最少的資源，提供更多的公共產(chǎn)品和服務。政府機構將此追求作為實現(xiàn)公共利益的目標，私人投資機構亦可有保障地實現(xiàn)自身的經(jīng)濟利益。

（二）利益共享。利益共享是PPP模式的第二大特征，也是形成伙伴關系的基礎。需要指出的是，PPP模式中政府部門并不僅僅是與私人投資機構分享利潤，而且還要對私人投資機構可能獲取的高額利潤進行控制，使其獲得相對穩(wěn)定、合理的投資投資回報。

（三）風險共擔。PPP模式的第三個特征是風險分擔。在經(jīng)濟活動中，人們一般都是風險回避者。然而在PPP模式中，除了將項目整體風險最小化外，還要盡可能地使參與方對風險采取最優(yōu)的分擔方式：公共部門卻是盡可能大地承擔自己有優(yōu)勢方面的伴生風險，而讓私人投資機構承擔盡可能小的風險。這一風險分擔特征是其區(qū)別于公共部門與民營部門其它交易形式的顯著標志。

二、PPP模式的運作程序

PPP模式中，按照項目實施周期可分為下面六個階段：項目立項與可研階段， 招標選擇私人投資機構階段，建設階段，營運階段， 移交階段。本文只是闡述PPP模式的一般運作程序，對于具體項目可能不會經(jīng)歷以上的全部階段。

（一）項目立項與可研階段。PPP項目大部分為政府投資的基礎設施建設項目，其立項一般由政府部門提出。項目可研不僅包括對技術、市場、經(jīng)濟等方面的評估論證， 還要對項目社會化營運的可行性進行評估。在完成立項和可研后， 政府部分開始對項目組織招標。

（二）招標選擇私人投資機構。招標選擇私人投資機構是PPP模式中極其重要的一個步驟，政府部門一般會引入競爭機制，通過公開招標來選擇綜合實力雄厚的私人投資機構。

（三）簽訂PPP協(xié)議及成立項目公司。一般來說，PPP合同包含兩個層次， 第一層次是“PPP協(xié)議草案”， 由政府部門和私人投資機構在中標之后、項目公司成立前簽訂；第二層次是“正式的PPP協(xié)議”，在項目公司成立之后簽訂。PPP協(xié)議簽訂之后， 項目公司作為主體，還要與材料供應商、監(jiān)理單位、金融機構等單位簽訂相關合同。

（四）建設階段。在完成報批手續(xù)拿到施工許可證后，PPP項目正式進入到具體建設階段。根據(jù)PPP協(xié)議的規(guī)定， 項目公司按照技術、質量、工期等方面的要求， 負責項目的設計、施工等工作。同時，私人投資機構還要確保按照項目進度籌集建設支付建設資金。項目的施工建設可以由項目公司自己承擔， 也可以轉包給有資質的工程承包商。

（五）營運階段。在項目施工結束，完成竣工驗收后，正式進入營運階段。項目公司可以委托專門的公司營運，也可以自己營運。項目的維護和運營，關系到項目能夠產(chǎn)生的經(jīng)濟效益，所以要求營運商有具備較強的專業(yè)技術力量和商業(yè)管理能力。在營運階段，政府部門、私人投資機構都有權依據(jù)PPP協(xié)議來對項目進行監(jiān)督檢查。

（六）移交階段。PPP項目營運期滿后，項目公司必須要依據(jù)PPP協(xié)議要求，將項目資產(chǎn)、預提的維護基金、經(jīng)營管理權等全部移交給指定的政府部門。如果項目比設定的期限提早實現(xiàn)了應得利潤， 項目營運期可以提前終止；當然，如果由于某些無法控制的因素以致項目沒有產(chǎn)生預期利潤，則可按照PPP協(xié)議的規(guī)定適當延長特許經(jīng)營期。

三、PPP模式在國外應用的成功范例

PPP模式在世界各國得到了廣泛地使用，如英國、法國、美國、新加坡、澳大利亞、南非等發(fā)達國家，應用領域也逐漸推至不同類型的基礎設施建設項目中，包括硬社會基礎設施（醫(yī)院、供水、學校、排水、監(jiān)獄等），硬經(jīng)濟基礎設施（公路、橋梁、鐵路、電信等），軟社會基礎設施（社區(qū)服務），以及軟經(jīng)濟基礎設施（研發(fā)、技術轉移）。

最早在1992年，英國政府開始普及PPP模式，按照英國已取得的經(jīng)驗，PPP模式的適用領域包括：公共安全（監(jiān)獄）、交通（公路、鐵路、機場、港口）、教育（學校）、衛(wèi)生（醫(yī)院）、國防、公共不動產(chǎn)管理。

在菲律賓，PPP模式被中央到地方各級政府部門廣泛使用，包括了信息技術、環(huán)境、交通等領域。其中，產(chǎn)生深遠影響的是“大馬尼拉地區(qū)供排水系統(tǒng)”項目，其很大程度上解決了大馬尼拉地區(qū)的供排水、配套設施等問題。該項目投資高達70億美元，25年的營運期內預計能產(chǎn)生80億美元的利稅。

四、對我國推廣PPP模式的建議

北京地鐵4號線、快速巴士等項目嘗試使用了PPP模式，并都取得了良好的效果。在國家戰(zhàn)略層面的推動下，未來PPP模式將在我國城鎮(zhèn)基礎設施建設中發(fā)揮更為重要的作用。結合我國基礎設施工程項目建設實際，為大規(guī)模的推行PPP模式，需要在以下方面進行加強。

（一）通過立法來保障私人投資機構的合理利益。準經(jīng)營性的基礎設施項目通常建設周期長、投資額高、不確定性因素多，私人投資機構在決策參與這類項目時，會充分周全地考慮項目所產(chǎn)生的風險。如果沒有相應法律、法規(guī)保障私人投資機構的合理利益，PPP模式難以對私人投資機構產(chǎn)生較大的吸引力。各級人大可通過立法來保障私人投資機構的利益，使更多的私人投資機構參與到基礎設施建設項目中來。

（二）明確政府部門的職責。在PPP 模式中，政府部門、投資投資機構所承擔的責任、角色會隨項目的不同而發(fā)生變化，政府部門應當以為社會大眾提供優(yōu)質的公共基礎設施服務為宗旨，破除政策障礙，改革投融資項目審批制度，引導私人資本進入到基礎設施建設領域。

（三）加強PPP項目的可行性研究。由于PPP項目主要依靠可行研究和項目評估報告來對項目的未來進行預測和分析，而PPP項目一般又是依靠自身產(chǎn)生的現(xiàn)金流量來償還所融資金，以私人投資機構、金融機構等對項目的可行性研究和項目評估的審查是非?？量痰?，所以政府部門要尤其重視PPP項目的可行性研究。

（四）設計合理的風險分擔結構。PPP 項目融資取得成功的最主要因素風險分擔是否合理，可通過參與方的獲利程度來均攤風險，使政府部門、私人投資機構、金融機構及其它投資人都能夠接受相應的風險。

（五）加強政府部門對PPP項目的監(jiān)管。政府監(jiān)管必須以承諾機制存在，并且能起到保障PPP項目的資產(chǎn)安全、降低融資成本、對私人投資機構提供充分激勵的作用。在政府部門履行監(jiān)管職能中，要切實保障PPP項目生產(chǎn)營運的可持續(xù)性，項目產(chǎn)生的收入能夠覆蓋成本費用和私人投資機構的合理利潤。同時，政府部門要對PPP項目開展績效評價，根據(jù)評價結果和PPP協(xié)議約定對價格、政府補貼等進行調整，以此來激勵私人投資機構通過技術、管理方面的創(chuàng)新來提高公共服務質量。（作者單位：宜昌高新投資開發(fā)有限公司）

參考文獻：

[1] 賈康，孫潔.公私伙伴關系（PPP）的概念、起源、特征與功能[J].財政研究.2009（10）.

[2] 李秀輝、張世英.PPP：一種新型的項目融資方式[J].中國軟科學，2002，（2）：51～54.

[3] 紀彥軍.我國PPP模式以及其發(fā)展的瓶頸研究[J]. 當代經(jīng)濟管理科學， 2007，5.

[4] 劉志. PPP 模式在公共服務領域中的應用和分析[J]. 建筑經(jīng)濟，2005， （7）.

[5] 唐祥來. 公共產(chǎn)品供給PPP 模式研究 [J]. 中國經(jīng)濟問題， 2005，（4）.

[6] 毛騰飛.中國城市基礎設施建設投融資問題研究[M].北京： 中國社會科學出版社，2007.

[7] 尹貽林，尹曉璐.北京地鐵4號線PPP建設模式風險分擔研究[J].鐵道運輸與經(jīng)濟，2013（10）.

[8] 羅曼，王海霞.PPP模式在我國城鎮(zhèn)化發(fā)展中的作用[J]. 中國財政， 2014（05）.