作者簡(jiǎn)介:陳雪連(1985-),女,漢,重慶人,重慶師范大學(xué)政治學(xué)院教師,主要從事倫理學(xué)研究。
摘要:近年來(lái),食品安全事故不斷發(fā)生,對(duì)消費(fèi)者的身體健康造成了極大的危害,食品安全事件暴露出政府在治理過(guò)程中存在職責(zé)缺失問(wèn)題。因此對(duì)食品安全治理中政府職責(zé)問(wèn)題進(jìn)行研究,對(duì)如何提髙我國(guó)食品安全相關(guān)部門的工作效率、解決我國(guó)目前食品安全面臨的問(wèn)題、提高我國(guó)食品安全質(zhì)量等都具有重大意義。
關(guān)鍵詞:食品安全;政府;職責(zé)
俗話說(shuō)“民以食為天”,一直以來(lái)食品就是人類社會(huì)發(fā)展和延續(xù)的重要物質(zhì)基礎(chǔ),是人類再生產(chǎn)不可缺少的物質(zhì)條件。然而近段時(shí)間以來(lái)食品安全問(wèn)題不斷出現(xiàn),使得食品安全又一次成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。通常來(lái)講,食品安全是指食品無(wú)毒、無(wú)害,符合應(yīng)當(dāng)有的營(yíng)養(yǎng)要求,對(duì)人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害。隨著社會(huì)的不斷變化發(fā)展,食品在生產(chǎn)、銷售等各個(gè)環(huán)節(jié)中的問(wèn)題都被納入到食品安全的范疇。而食品安全事故正是發(fā)生在這諸多的流通環(huán)節(jié)中。對(duì)此,政府在食品安全監(jiān)管過(guò)程中具有哪些職責(zé)、如何履行好這些職責(zé),都是亟待研究的問(wèn)題。
一、政府治理下的食品安全現(xiàn)狀及原因
我國(guó)是世界人口大國(guó),從最初的食品匱乏到后來(lái)的基本達(dá)到溫飽水平再到如今的基本實(shí)現(xiàn)小康,政府做出了巨大的努力,也滿足了人們對(duì)于食品上“量”的需求。如今隨著生活水平的不斷攀升,對(duì)于食品的要求也出現(xiàn)了質(zhì)的變化。目前政府對(duì)于食品質(zhì)量的監(jiān)管、相關(guān)法律法規(guī)的制定、道德層面的制約等已做出了一定的成績(jī)。如成立了相應(yīng)的食品安全管理機(jī)構(gòu),每個(gè)機(jī)構(gòu)在對(duì)應(yīng)的行政區(qū)域上都設(shè)有分支機(jī)構(gòu),分管食品安全中的各個(gè)環(huán)節(jié),對(duì)于食品安全問(wèn)題進(jìn)行查證、補(bǔ)償、勒令整改,積極處理已發(fā)生的食品安全問(wèn)題以及對(duì)于潛在的隱患進(jìn)行調(diào)查,完善了食品安全的監(jiān)管體系等等。但是也同樣存在一些問(wèn)題。
(一)政府在食品安全治理上存在的問(wèn)題
雖然我國(guó)在食品安全的治理中取得了一定的成就,但涉及到食品安全問(wèn)題上的原因復(fù)雜多樣,加上本身的特殊性,呈現(xiàn)出多樣化的趨勢(shì)。除了在食品經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中產(chǎn)生的負(fù)面影響之外,剩下的便是政府在治理食品安全上存在的問(wèn)題。本文主要從法律、行政、道德三方面來(lái)淺析。
1、法律職責(zé)不完善
我國(guó)一直強(qiáng)調(diào)依法治國(guó),關(guān)于食品安全,我國(guó)已形成了以《中華人民共和國(guó)食品安全法》為基準(zhǔn)法,各個(gè)部門依據(jù)此法律進(jìn)行相關(guān)法律的制定的格局。但究其根本來(lái)看,仍有很大的不足。
(1)缺乏對(duì)于政府食品安全相關(guān)執(zhí)行部門的監(jiān)管法。現(xiàn)行的食品安全法對(duì)于食品行業(yè)內(nèi)的食品制造者應(yīng)該承當(dāng)?shù)穆氊?zé)與義務(wù)規(guī)定的相當(dāng)明確,但是翻遍法律條文,卻難以發(fā)現(xiàn)對(duì)于政府職責(zé)的界定和責(zé)任承當(dāng)?shù)囊?guī)定,只是說(shuō)明了在追責(zé)過(guò)程中政府監(jiān)管出現(xiàn)過(guò)失行為時(shí),相關(guān)的工作人員需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任,卻沒(méi)有具體說(shuō)明責(zé)任的承擔(dān)方式以及具體如何處罰。
(2)對(duì)于食品安全的問(wèn)題處罰較輕,缺乏威懾力,同時(shí)進(jìn)入食品行業(yè)的門檻相對(duì)并不高,這樣就造成了違法成本較低。當(dāng)出現(xiàn)守法成本比違法成本更高時(shí),會(huì)有企業(yè)為了規(guī)避高成本而故意違法,某種程度上來(lái)說(shuō),法律法規(guī)的不健全反而導(dǎo)致會(huì)出現(xiàn)故意違法、知法犯法的情況出現(xiàn)。
2、行政職責(zé)不完善
政府的行政職責(zé)主要從政府對(duì)企業(yè)監(jiān)管的低效和管理者專業(yè)知識(shí)的匱乏兩個(gè)角度來(lái)寫。
(1)政府對(duì)企業(yè)監(jiān)管的低效。我國(guó)政府對(duì)于食品安全的管理目前采用的仍然是“分段管理,分節(jié)考察”的方式,在長(zhǎng)期的實(shí)踐管理過(guò)程中逐步又形成了以衛(wèi)生部為龍頭,多部分協(xié)調(diào)合作的局面。有關(guān)食品安全的機(jī)構(gòu)不僅包括了衛(wèi)生部、工商局、質(zhì)量監(jiān)督局以及下屬的一些機(jī)構(gòu)之外,地方性質(zhì)的分支機(jī)構(gòu)也是多如牛毛。這樣造成了一個(gè)尷尬的局面:政府機(jī)構(gòu)職能的多維度交叉導(dǎo)致的職能不清。
(2)管理者專業(yè)知識(shí)的匱乏
單單就人力資源而言,在食品安全監(jiān)管這個(gè)領(lǐng)域,政府部門缺乏相應(yīng)的人才。例如在山東省2011年的調(diào)查顯示,該省質(zhì)監(jiān)局目前仍然沒(méi)有一個(gè)在編制內(nèi)注冊(cè)的食品安全人員,各個(gè)市以及縣級(jí)單位中所有的食品安全管理人員都是臨時(shí)借調(diào)或者是兼職;絕大多數(shù)的管理人員沒(méi)有經(jīng)過(guò)專業(yè)的食品安全理論培訓(xùn),缺乏基礎(chǔ)的食品安全操作理論和技術(shù),法律規(guī)定方面也知之甚少,完全無(wú)法滿足日常的監(jiān)管需要,更不用提如何進(jìn)行食品安全的調(diào)研操作。
3、道德職責(zé)不完善
道德規(guī)范是對(duì)于法律法規(guī)的一個(gè)補(bǔ)充說(shuō)明,雖然道德并不計(jì)入在法律范圍之內(nèi),可對(duì)于一個(gè)社會(huì)企業(yè)來(lái)說(shuō),良好的道德自律是一個(gè)獲取消費(fèi)者信任、增強(qiáng)自身信譽(yù)和品牌影響的重要因素之一。當(dāng)前政府對(duì)于道德規(guī)范并沒(méi)有一個(gè)正確的引導(dǎo)方向,簡(jiǎn)而言之就是行業(yè)內(nèi)的腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)是一個(gè)促進(jìn)行業(yè)走向正軌的基本要素之一,一旦政府直接跳過(guò)道德的規(guī)范而利用權(quán)力去幫助企業(yè)獲得利潤(rùn),那么這個(gè)后果是不堪設(shè)想的。
(二)政府在食品安全治理上存在問(wèn)題的原因
食品安全問(wèn)題屢屢出現(xiàn),消費(fèi)者利益頻頻受損,除了與我國(guó)尚不成熟的市場(chǎng)機(jī)制相關(guān),更多的與政府職責(zé)有著莫大的聯(lián)系。
1、 政府管制失靈
我國(guó)政府管制的目的就是為了確保食品的安全,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。然而在實(shí)際的情況當(dāng)中卻存在著政府規(guī)制失靈的狀況。政府監(jiān)管所表現(xiàn)出來(lái)的問(wèn)題主要是食品行業(yè)的進(jìn)入門檻過(guò)低、對(duì)于各個(gè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管明顯不到位、執(zhí)法者本身執(zhí)法不嚴(yán)所造成的。首先是多部門的低效性。對(duì)食品安全的檢測(cè)監(jiān)管需要衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、工商局、質(zhì)檢部等多個(gè)部門分環(huán)節(jié)來(lái)逐一進(jìn)行,效率可見(jiàn)一斑。其次是機(jī)會(huì)主義行為。所有的部門都會(huì)追求自身利益的最大化,由于食品安全的監(jiān)管這一過(guò)程是多部門協(xié)作完成,無(wú)法明確劃分各個(gè)部門的職能和責(zé)任,就會(huì)導(dǎo)致機(jī)會(huì)主義的存在。最后是缺乏有效的監(jiān)督。對(duì)政府部門的監(jiān)督,目前還是一個(gè)短板。只有通過(guò)相關(guān)部門的檢測(cè),公眾才能獲得真實(shí)的食品信息,在這個(gè)過(guò)程中,如若相關(guān)部門故意隱藏真實(shí)信息,那么公眾是沒(méi)有辦法進(jìn)行監(jiān)督的。
2、 行政處罰力度不夠
在對(duì)違法企業(yè)的行政處罰上不夠嚴(yán)厲,根本不能傷筋動(dòng)骨,對(duì)于那些企業(yè)根本沒(méi)有足夠大的威懾力,違法成本低,久而久之企業(yè)都采取這樣的形式來(lái)獲得超額的利潤(rùn)。這樣的行為對(duì)其本身并沒(méi)有損失,但是對(duì)于消費(fèi)者來(lái)說(shuō)很可能會(huì)付出很高的代價(jià)。從這種形式來(lái)分析,政府的職責(zé)在于制止這種行為,那么需要的是食品安全的企業(yè)或者是個(gè)人通過(guò)這種行政處罰不敢再進(jìn)行這樣的違法行為,也就是違法成本要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出其違法所得利潤(rùn),這樣才會(huì)有足夠的威懾力。
3、 轉(zhuǎn)型期的相關(guān)法律滯后及行政組織結(jié)構(gòu)失調(diào)
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一種法制經(jīng)濟(jì),我國(guó)正處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型期,相關(guān)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的發(fā)展并不完善,相關(guān)的食品法律法規(guī)并不健全。
(1)相關(guān)法律的滯后性。我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)起步比較晚,食品市場(chǎng)也基本如此。由于各國(guó)的國(guó)情不一致,不可能直接借鑒外國(guó)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn),一般來(lái)說(shuō),只有當(dāng)問(wèn)題出現(xiàn)之后,才可能針對(duì)問(wèn)題來(lái)制定相關(guān)的法律。因而,我國(guó)在遇見(jiàn)食品安全問(wèn)題的時(shí)候總會(huì)處于一個(gè)措手不及的狀態(tài)。
(2)多部門分環(huán)節(jié)組織結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)不到位。我國(guó)食品安全政府規(guī)制是多部門分環(huán)節(jié)共同規(guī)制的模式,各個(gè)部門規(guī)制食品安全的具體職能需要有法律的規(guī)定作保障,但是我國(guó)對(duì)于規(guī)制食品安全的機(jī)構(gòu)的具體職責(zé)方面卻沒(méi)有在法律層面上做出規(guī)定。這樣就造成了分部門、多機(jī)構(gòu)直接的合作毫無(wú)效率可言,有了問(wèn)題大家都不會(huì)主動(dòng)去解決,自然問(wèn)題也就越來(lái)越多。
4、對(duì)道德規(guī)范的忽視
道德是法律的重要補(bǔ)充手段之一。食品行業(yè)相對(duì)特殊,某種程度上來(lái)說(shuō)對(duì)于道德規(guī)范的需求要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出于對(duì)法律手段的需求,食品生產(chǎn)過(guò)程中的細(xì)節(jié)問(wèn)題大多數(shù)也屬于道德規(guī)范的范疇之內(nèi)。在日常的食品生產(chǎn)過(guò)程中,政府本身不可能對(duì)于生產(chǎn)的每個(gè)細(xì)節(jié)進(jìn)行有效的監(jiān)管,這個(gè)時(shí)候就需要提倡道德自律,讓食品企業(yè)受到道德的約束和管制,自覺(jué)在生產(chǎn)的過(guò)程中進(jìn)行自我監(jiān)管,這樣才能有效的避免食品安全問(wèn)題的出現(xiàn)。因而,強(qiáng)調(diào)道德規(guī)范也是政府規(guī)制下所必須承擔(dān)的責(zé)任。
5、 缺乏對(duì)食品安全的教育
我國(guó)的公眾普遍對(duì)于食品安全不夠了解,對(duì)食品安全本身所追求的目標(biāo)是什么、食品安全的重要性等關(guān)鍵性的知識(shí)幾乎沒(méi)有認(rèn)識(shí)。政府部門在這方面沒(méi)有進(jìn)行太大的投入,往往是食品安全的問(wèn)題被曝出之后,才會(huì)對(duì)相關(guān)的問(wèn)題進(jìn)行解釋,而公眾也只能從解釋當(dāng)中了解事情的原委。在日常生活中,公眾對(duì)于食品行業(yè)的一些專業(yè)知識(shí),包括添加劑等一無(wú)所知。這樣不利于食品安全工作的展開,嚴(yán)重的情況下甚至?xí)鹂只?,?duì)整個(gè)食品行業(yè)造成沖擊。因而,加強(qiáng)對(duì)食品安全的教育,讓更多的群眾了解食品安全的重要性,要讓企業(yè)知道食品安全是必須要做到的。只有做好了這些工作,才可以消除食品安全的隱患,快速解決食品安全的問(wèn)題,完善食品安全監(jiān)管體制,做好政府的本職工作。
二、完善食品安全政府職責(zé)的對(duì)策與途徑
對(duì)影響食品安全的因素進(jìn)行根源性的分析,可以清晰看到的是,有四個(gè)方面的問(wèn)題,根據(jù)以上問(wèn)題,提出了以下幾點(diǎn)建議:
(一)健全有關(guān)食品安全的法律法規(guī)
《食品安全法》的出臺(tái)無(wú)疑是一個(gè)好消息,為我國(guó)的食品安全保障提供一個(gè)較為全面和清晰的法律保障。但實(shí)際上食品安全事故仍然不斷被媒體曝光,某種程度上證明了我國(guó)食品安全的法律體系仍待完善。
總體上來(lái)說(shuō),食品法依然沒(méi)有覆蓋到日常的食品安全中的方方面面上,現(xiàn)行的思路應(yīng)當(dāng)拓展,以當(dāng)前的《食品安全法》作為一個(gè)核心基礎(chǔ),逐步建議相關(guān)細(xì)節(jié)的其他法律以及相應(yīng)的食品安全技術(shù)法規(guī)。同時(shí),對(duì)于每一部分的法律都需要一個(gè)明確的定位,切勿含糊不清。此外,在食品的各項(xiàng)檢查標(biāo)準(zhǔn)中,都需要一個(gè)詳細(xì)明文的說(shuō)明,核心法律體系需要進(jìn)一步完善。同時(shí),對(duì)于食品方面的違法行為,也必須要有嚴(yán)厲的處罰制度,違法成本要足夠高,這樣才有可能組織違法行為的產(chǎn)生。
(二)健全政府監(jiān)管體系,提高管理者的專業(yè)技術(shù)水平
1、健全政府監(jiān)管體系
一方面,加強(qiáng)機(jī)構(gòu)合作。2010年國(guó)家成立了食品安全委員會(huì),在一定程度上緩解了部門機(jī)構(gòu)之間合作能力缺乏的現(xiàn)狀,但實(shí)事求是的說(shuō),這種有限的合作仍然表現(xiàn)在形式上,并未深層次、全方位的解決問(wèn)題本源,亟待進(jìn)一步深化機(jī)構(gòu)的改革,明確責(zé)任范圍。部門之間最重要的合作便是互相信任。食品安全本身涉及的領(lǐng)域較為廣泛,不同環(huán)節(jié)所需要的專業(yè)技術(shù)人才也是不一樣的。要明確責(zé)任劃分,該誰(shuí)進(jìn)行管理就要實(shí)實(shí)在在管到位,對(duì)于有交叉的領(lǐng)域則在互相信任的基礎(chǔ)上進(jìn)行溝通來(lái)解決問(wèn)題,避免管理內(nèi)部的混亂。同時(shí),部門之間的合作也需要遵循公平性的原則。對(duì)于該給予獎(jiǎng)勵(lì)的部門必須進(jìn)行嘉獎(jiǎng),對(duì)于嚴(yán)重“搭便車”的部門,需要對(duì)其進(jìn)行批評(píng)和整改,公平劃分責(zé)任范圍以及資源。另一方面,政府想要發(fā)揮本身在食品安全治理中的積極作用,必須加強(qiáng)新聞媒體的參與??v觀我國(guó)現(xiàn)在發(fā)生的食品安全問(wèn)題,都是由新聞媒體揭露。近年來(lái),隨著媒體的不斷開放和盡責(zé)、主動(dòng)作為,使其更具有“守望意識(shí)”,正是因?yàn)檫@種“守望意識(shí)”,導(dǎo)致國(guó)民對(duì)食品安全問(wèn)題的關(guān)注度越來(lái)越高。因此,要加強(qiáng)新聞媒介的作用,切實(shí)保障老百姓的知情權(quán)。
2、提高管理者的專業(yè)技術(shù)水平
食品安全狀況直接由這一行業(yè)從業(yè)者的職業(yè)道德、職業(yè)技能、食品安全意識(shí)高低決定的。目前,食品從業(yè)人員素質(zhì)普遍偏低,因此有必要對(duì)從業(yè)人員進(jìn)行素質(zhì)教育,提高人員的素質(zhì)修養(yǎng),同時(shí),要加強(qiáng)從業(yè)者的專業(yè)技能培訓(xùn),可考慮設(shè)立食品衛(wèi)生安全教育培訓(xùn)合格準(zhǔn)入制度,定期進(jìn)行考核。
(三)加強(qiáng)在道德層面上的建設(shè)
一方面,政府應(yīng)大力開展道德教育,提高政府工作人員及食品從業(yè)人員的道德水平,避免政府工作人員知法犯法的局面,同時(shí),還應(yīng)對(duì)社會(huì)輿論進(jìn)行有效的監(jiān)督與引導(dǎo),加強(qiáng)對(duì)食品企業(yè)的約束力。另一方面,政府在食品領(lǐng)域還應(yīng)加大力度普及食品安全知識(shí),提高消費(fèi)者的認(rèn)知水平。政府及其相關(guān)監(jiān)管部門可在全國(guó)的范圍內(nèi)建立一個(gè)食品安全宣傳的機(jī)制,需要有明確的宣傳目標(biāo),明確的宣傳部門,以及確切的職責(zé)。同時(shí),食品安全教育需要政府、企業(yè)、消費(fèi)者多方一起參與其中,可通過(guò)各種渠道來(lái)普及食品安全的常識(shí)和相關(guān)法律法規(guī)。比如通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、電視等媒介加大對(duì)食品安全知識(shí)的宣傳與推廣,充分發(fā)揮媒體的輻射作用,增強(qiáng)公民管理國(guó)家事務(wù)的能力,提高公民主人翁的意識(shí),對(duì)政府、企業(yè)形成強(qiáng)有力的監(jiān)督。
綜上所述,我國(guó)食品安全的頻發(fā),究其原因有很多種,但主要原因還是在于政府的職責(zé)。所以健全政府的職責(zé),是保證食品安全的有力法寶。羅馬不是一日建成的,我們知道對(duì)食品安全的治理,不是一朝一夕的事情,必須不斷健全法律法規(guī),加強(qiáng)政府的行政能力,提高公民的道德水平等。通過(guò)這一系列的措施,切實(shí)保障老百姓的利益,同時(shí),也為我國(guó)的食品領(lǐng)域創(chuàng)造出一個(gè)良好的發(fā)展環(huán)境,為政府治理食品的安全提供了有力的保障。(作者單位:重慶師范大學(xué)政治學(xué)院)
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