李春玲

摘 要： 社區(qū)社會(huì)組織是基層社會(huì)治理的重要主體之一，在參與基層社會(huì)治理的過程中發(fā)揮著維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)民主治理的實(shí)現(xiàn)，以及滿足社會(huì)多樣性需求的重要作用。目前，我國社區(qū)社會(huì)組織呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的態(tài)勢，但由于尚處于孕育和起步階段，在實(shí)踐中還面臨總量不足，質(zhì)量不高；職責(zé)不清；獲取資金的能力較弱；專業(yè)能力不足和自主性不強(qiáng)等問題。因此，對(duì)社區(qū)社會(huì)組織應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持培育和發(fā)展的理念，按照“政府扶持、社會(huì)運(yùn)營、專業(yè)發(fā)展、項(xiàng)目合作”的思路，以堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、轉(zhuǎn)變政府職能、實(shí)現(xiàn)政社分離、健全和完善社區(qū)社會(huì)組織運(yùn)行的法律制度，以及創(chuàng)新資源整合能力為原則，為社區(qū)社會(huì)組織的成長提供必要的扶持，激發(fā)社區(qū)社會(huì)組織的活力。

關(guān)鍵詞： 基層社會(huì)治理；社區(qū)社會(huì)組織；培育

一、基層社會(huì)治理與社區(qū)社會(huì)組織

傳統(tǒng)的中國社會(huì)是家國一體的，個(gè)體利益訴求的實(shí)現(xiàn)以及社會(huì)矛盾的解決等問題主要由政府這個(gè)大家長出面解決。然而，隨著社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的不斷深入，社會(huì)結(jié)構(gòu)隨之發(fā)生了深刻的變遷。多元化的、復(fù)雜的、不斷分化的基層社會(huì)結(jié)構(gòu)與傳統(tǒng)的社會(huì)管理方式之間的矛盾，以及人們多層次、多樣化的社會(huì)需求與社會(huì)共服務(wù)供給相對(duì)不足的矛盾也日益加深。

（一）基層社會(huì)治理

黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，用了較大篇幅闡述了一個(gè)新的執(zhí)政理念——社會(huì)治理。“治理（Governance）”這一概念是在20世紀(jì)后半期隨著新公共管理理論而風(fēng)行于學(xué)界和政界的。所謂社會(huì)治理是指政府、社會(huì)組織、企事業(yè)單位、社區(qū)以及個(gè)人等諸行為者，通過平等的合作型伙伴關(guān)系，依法對(duì)社會(huì)事務(wù)、社會(huì)組織和社會(huì)生活進(jìn)行規(guī)范和管理，最終實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的過程。社會(huì)治理理論承認(rèn)利益訴求的多元性，通過多元主體之間密切的、平等的網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)來達(dá)成利益共識(shí)，認(rèn)為對(duì)社會(huì)的有效管理是各主體之間的合作過程。

基層社會(huì)治理是國家治理體系的重要組成部分，基層社會(huì)治理關(guān)聯(lián)著具體的社會(huì)問題以及民眾的現(xiàn)實(shí)需求，具有貼近民生的特點(diǎn)?；鶎由鐣?huì)治理通過基層政府與民眾、社會(huì)其他組織的互動(dòng)合作，通過整合政治、經(jīng)濟(jì)、教育、司法等社會(huì)資源，不斷協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)公正、應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、保持社會(huì)穩(wěn)定，共同實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)問題的協(xié)同治理。

（二）社區(qū)社會(huì)組織

十七大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)的社會(huì)組織是指政黨、政府之外的各類民間性的社會(huì)組織，主要包括社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、民辦非企業(yè)單位、部分中介組織以及社區(qū)活動(dòng)團(tuán)隊(duì)。社區(qū)社會(huì)組織是指在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者街道及其下設(shè)社區(qū)的范圍內(nèi)開展公益服務(wù)，由社區(qū)組織或個(gè)人舉辦，滿足社區(qū)居民不同需求的社會(huì)組織。

近年來我國社區(qū)社會(huì)組織獲得了較快的發(fā)展，規(guī)模不斷擴(kuò)大。“截至2014年底，全國共有社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)166.8萬個(gè)，比上年增長6.8%?！薄叭珖灿懈黝惿鐓^(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)31.1萬個(gè)，社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)覆蓋率45.5%；其中：社區(qū)服務(wù)指導(dǎo)中心918個(gè)，社區(qū)服務(wù)中心23088個(gè)，比上年增加4074個(gè)，社區(qū)服務(wù)站120188個(gè)，比上年增加11811個(gè)，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施18927個(gè)，互助型的養(yǎng)老設(shè)施40357個(gè)，其他社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)10.7萬個(gè)。城鎮(zhèn)便民、利民服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)30.9萬個(gè)。社區(qū)志愿服務(wù)組織10.9萬個(gè)?！?總體而言，我國社區(qū)社會(huì)組織呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的態(tài)勢，在參與基層社會(huì)治理的過程中發(fā)揮著越來越重要的作用。但由于尚處于孕育和起步階段，在實(shí)踐中還面臨著總量不足，質(zhì)量不高、職責(zé)不清、獲取資金的能力較低和專業(yè)能力不足等問題。

社區(qū)社會(huì)組織是基層社會(huì)治理的重要主體之一。社區(qū)社會(huì)組織扎根于基層社會(huì)，是基層政府與社會(huì)的“中間層”，是平衡基層政府與基層社會(huì)關(guān)系，以及協(xié)調(diào)公共權(quán)力與公民權(quán)利之間關(guān)系的中介和橋梁，起到了參與維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)民主治理的實(shí)現(xiàn)，以及滿足社會(huì)多樣性需求的作用。應(yīng)該積極培育和發(fā)展各類社區(qū)社會(huì)組織，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社區(qū)社會(huì)組織在民意表達(dá)、政策制定、化解基層社會(huì)矛盾、開展公益慈善、提供社會(huì)服務(wù)等領(lǐng)域參與基層社會(huì)治理。

二、社區(qū)社會(huì)組織培育原則

（一）堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的原則

培育和發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織的核心原則是堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的原則。中國共產(chǎn)黨在中國社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)核心地位是歷史與現(xiàn)實(shí)反復(fù)證明過的，中國社會(huì)的有效發(fā)展必須堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)。按照黨的十八大“以黨的基層組織建設(shè)帶動(dòng)其他各類基層組織建設(shè)”的要求，社區(qū)社會(huì)組織必須保證始終與黨的路線、方針、政策相一致，與社會(huì)公共利益相契合，與基層社會(huì)的和諧穩(wěn)定相銜接。

（二）實(shí)現(xiàn)政社分離的原則

社會(huì)治理格局下，政府應(yīng)該只負(fù)責(zé)“掌舵”，而不是“劃槳”。社區(qū)社會(huì)組織的培育前提是理清政府與社會(huì)組織的關(guān)系，基層政府應(yīng)該盡量減少對(duì)社區(qū)社會(huì)組織具體活動(dòng)的直接行政干預(yù)，給社區(qū)社會(huì)組織一定的自主成長空間，真正體現(xiàn)社區(qū)社會(huì)組織的社會(huì)性、自治性和獨(dú)立性，避免基層政府“越位”、“錯(cuò)位”和“缺位”現(xiàn)象。

但是，政社分離不等于社區(qū)社會(huì)組織不需要政府的管理和服務(wù)。社區(qū)社會(huì)組織需要政府為其提供一定的政策、資源、制度空間的支撐，“扶上馬送一程”。尤其對(duì)那些專業(yè)性、行業(yè)性、權(quán)威性的中介類、服務(wù)類的社區(qū)社會(huì)組織，比如服務(wù)于農(nóng)民工、失獨(dú)家庭、社會(huì)閑散人員等特定人群的社區(qū)社會(huì)組織，以及緩解社會(huì)問題，化解社會(huì)矛盾的維權(quán)類的社會(huì)組織。

（三）健全和完善社區(qū)社會(huì)組織運(yùn)行的法律制度的原則

要用法制思維和法治方式解決和維護(hù)社區(qū)社會(huì)組織的建立、運(yùn)行和發(fā)展的問題，社區(qū)社會(huì)組織的建立、運(yùn)行和發(fā)展也必須在法律框架內(nèi)進(jìn)行，不可脫離法律制度的約束。

隨著社區(qū)社會(huì)組織的不斷發(fā)展壯大，目前，關(guān)于社會(huì)組織管理的相關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)組織發(fā)展的需要。應(yīng)該適時(shí)修訂上個(gè)世紀(jì)90年代發(fā)布的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等不適用于現(xiàn)在社會(huì)組織發(fā)展的法律、法規(guī)。如果經(jīng)過評(píng)估有必要還應(yīng)該由立法機(jī)關(guān)醞釀出臺(tái)一部專門的《社會(huì)組織法》。地方政府也要加快建立社區(qū)社會(huì)組織相關(guān)的地方規(guī)章制度，及時(shí)出臺(tái)相關(guān)實(shí)施辦法或細(xì)則對(duì)社區(qū)社會(huì)組織予以規(guī)范，營造良好的法制環(huán)境。

在制定和修訂相關(guān)法律規(guī)定時(shí)應(yīng)該做到“輕審批、重監(jiān)管”，尤其要在監(jiān)管上面下功夫。依據(jù)現(xiàn)行法規(guī)，我國對(duì)社會(huì)組織實(shí)行雙重管理體制，登記注冊(cè)門檻高，一些社區(qū)社會(huì)組織找不到業(yè)務(wù)主管單位，而被迫到工商管理部門登記注冊(cè)為企業(yè)法人。另一些社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展初期規(guī)模較小、經(jīng)費(fèi)短缺、實(shí)力較弱，沒有辦法滿足各方面的登記條件。因?yàn)闆]有合法的或合適的身份開展活動(dòng)而制約了這些社區(qū)社會(huì)組織功能的發(fā)揮。所以，應(yīng)該進(jìn)一步放寬社區(qū)社會(huì)組織的登記條件、降低準(zhǔn)入門檻、簡化登記程序。對(duì)達(dá)不到登記標(biāo)準(zhǔn)的社區(qū)社會(huì)組織，實(shí)行備案制度，并加強(qiáng)對(duì)它們后期發(fā)展的培育力度。對(duì)那些經(jīng)過培育符合登記條件的社區(qū)社會(huì)組織及時(shí)進(jìn)行注冊(cè)登記。

放寬登記條件、降低準(zhǔn)入門檻、簡化登記程序，是為了讓有發(fā)展?jié)摿Φ纳鐓^(qū)社會(huì)組織不被扼殺在搖籃里，有機(jī)會(huì)參與到基層社會(huì)治理中。而與此不同的是，必須強(qiáng)化對(duì)社區(qū)社會(huì)組織的監(jiān)管，避免出現(xiàn)損害公共利益、群眾利益的事件發(fā)生。首先，根據(jù)對(duì)社區(qū)社會(huì)組織的監(jiān)管要求完善其信息公開制度、檔案管理制度、人員培訓(xùn)制度、信用評(píng)估制度、失信懲罰制度等，并依法嚴(yán)厲打擊社區(qū)社會(huì)組織的違法違規(guī)行為。其次，對(duì)有條件的社區(qū)社會(huì)組織，要引導(dǎo)和幫助它們根據(jù)監(jiān)督管理制度規(guī)范完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，建立健全組織結(jié)構(gòu)、組織章程，確立社區(qū)社會(huì)組織行為規(guī)范和活動(dòng)準(zhǔn)則，推行決策、執(zhí)行和監(jiān)督分離制衡的運(yùn)作機(jī)制，讓社區(qū)社會(huì)組織在制度的邏輯軌道上有序運(yùn)行。另外，對(duì)社區(qū)社會(huì)組織的財(cái)務(wù)收支、結(jié)算、票據(jù)使用和資產(chǎn)管理等方面做到嚴(yán)格的內(nèi)部管控和外部審計(jì)相結(jié)合的財(cái)務(wù)管理制度，確保資金管理透明、可信。

（四）創(chuàng)新社區(qū)社會(huì)組織資源整合能力的原則

持續(xù)的資金來源是社區(qū)社會(huì)組織生存發(fā)展和開展活動(dòng)的必備條件。培育和發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織應(yīng)該從完善政府對(duì)社區(qū)社會(huì)組織的補(bǔ)貼，培育和引導(dǎo)社區(qū)社會(huì)組織多元穩(wěn)定的社會(huì)資金來源，落實(shí)稅收優(yōu)惠政策幾個(gè)方面著手。

完善政府對(duì)社區(qū)社會(huì)組織的補(bǔ)貼。由于社區(qū)社會(huì)組織尚處于孕育和起步階段，獲取資金的能力還較弱，政府在未來一段時(shí)期內(nèi)依舊需要向社區(qū)社會(huì)組織提供其發(fā)展所需要的資金，以緩解當(dāng)前社區(qū)社會(huì)組織資金匱乏的問題。為了保證社區(qū)社會(huì)組織的獨(dú)立性和自主性，政府對(duì)社區(qū)社會(huì)組織的資金補(bǔ)助應(yīng)該由直接提供為主逐漸轉(zhuǎn)向間接提供為主。通過政府的購買相關(guān)的社區(qū)公共服務(wù)的方式重點(diǎn)扶持和培育那些初創(chuàng)期的社區(qū)社會(huì)組織和草根組織。近年來，發(fā)展實(shí)踐的政府“公益創(chuàng)投”項(xiàng)目把政府的資金支持與社區(qū)組織能力建設(shè)相結(jié)合，重點(diǎn)關(guān)注受資助組織的可持續(xù)發(fā)展的能力提升，是一種很好的嘗試。

培育和引導(dǎo)社區(qū)社會(huì)組織多元穩(wěn)定的社會(huì)資金來源。培育發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織不能單靠政府補(bǔ)貼、購買服務(wù)，還要更多地激發(fā)它們發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力，最大限度地動(dòng)員社會(huì)資源。社區(qū)社會(huì)組織籌集社會(huì)資金的方式可以是服務(wù)性收費(fèi)、民間捐贈(zèng)、企業(yè)捐贈(zèng)，以及獲得相關(guān)基金會(huì)的支持等。社區(qū)社會(huì)組織的定位是不以營利為目的，但不是說不可以收費(fèi)，服務(wù)性收費(fèi)應(yīng)該作為社區(qū)社會(huì)組織獲得社會(huì)資金極其重要的來源。社區(qū)社會(huì)組織還可以憑借自己的公信力獲取社會(huì)民眾的捐贈(zèng)，以及通過利益機(jī)制建立與企業(yè)的長期合作獲得較為穩(wěn)定的資金支持。另外，社區(qū)社會(huì)組織還應(yīng)加強(qiáng)與各種基金會(huì)的項(xiàng)目合作，通過開展基金會(huì)支持項(xiàng)目取得相關(guān)資金，并在基金會(huì)的協(xié)助下，保證資金使用的透明化、規(guī)范化。

完善并落實(shí)稅收優(yōu)惠政策。社區(qū)社會(huì)組織與營利性組織具有本質(zhì)的不同，雖然它們提供的服務(wù)并不完全免費(fèi)，但其收益是組織開展公益活動(dòng)和自身發(fā)展的保障資金來源。然而，現(xiàn)實(shí)的有關(guān)社會(huì)組織稅收的法制條文規(guī)定中只有5項(xiàng)非營利組織的非營利收入才能免除所得稅，影響了社區(qū)社會(huì)組織享受稅收優(yōu)惠的權(quán)利，使稅收成為社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展的負(fù)擔(dān)。因而，在不分配利潤的前提下，應(yīng)該對(duì)社區(qū)社會(huì)組織進(jìn)行直接減免或直接給予相關(guān)稅收補(bǔ)貼，以確保稅收優(yōu)惠能真正落到實(shí)處。

總之，在基層社會(huì)治理的大背景下，在目前社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展還不成熟的條件下，應(yīng)該堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)， 實(shí)現(xiàn)政社分離，強(qiáng)化相關(guān)法制建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)社區(qū)社會(huì)組織的管理與監(jiān)督，創(chuàng)新社區(qū)社會(huì)組織資源整合能力，全方位鼓勵(lì)和支持社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展，充分激發(fā)社會(huì)組織活力，有效地促進(jìn)社區(qū)社會(huì)組織的健康發(fā)展。 （作者單位：咸陽師范學(xué)院）

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