陳志強(qiáng) 肖夢航

【摘 ?要】 在公共管理領(lǐng)域中，對于政府而言，周詳而高質(zhì)量的公共政策制度是極為重要的環(huán)節(jié)。然而，基于理想與現(xiàn)實(shí)之間的差距，真正致命的是政府針對于這一公共政策的執(zhí)行力問題。公共政策執(zhí)行不力往往會導(dǎo)致政府喪失威信，進(jìn)而嚴(yán)重影響服務(wù)型政府的構(gòu)建。因此，為了更好地推動(dòng)政府由傳統(tǒng)的管理型向治理型、服務(wù)型轉(zhuǎn)變，有必要將政府公共政策執(zhí)行力問題提上議程。

【關(guān)鍵詞】 公共政策 ?服務(wù)型政府 ? 執(zhí)行力 ?治理

【作者簡介】 陳志強(qiáng)，武漢市洪山區(qū)人民政府關(guān)山街辦事處副主任科員，研究方向：黨政人事;肖夢航，武漢市洪山區(qū)人民政府卓刀泉街辦事處科員，研究方向：黨政人事。

【中圖分類號】 D623 ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A ? ? ? ?【文章編號】 2095-5103（2015）04-0007-02

一、公共政策執(zhí)行力界說

1. 執(zhí)行力

執(zhí)行力是企業(yè)管理學(xué)上的一個(gè)核心概念，通俗地說，它是就執(zhí)行目標(biāo)指向所形成的力量。從最基本的意義上來說，執(zhí)行是一種暴露現(xiàn)實(shí)并根據(jù)現(xiàn)實(shí)采取行動(dòng)的系統(tǒng)化的方式。執(zhí)行力就是執(zhí)行所必需的主觀條件，是把人員流程、戰(zhàn)略流程和運(yùn)營流程進(jìn)行整合，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)的能力。概括地說，所謂執(zhí)行力，是指貫徹戰(zhàn)略意圖，完成預(yù)定目標(biāo)的操作能力。執(zhí)行力在管理過程中占據(jù)著不可小覷的地位?！皥?zhí)行力是決定組織成敗的一個(gè)重要因素，是構(gòu)成組織核心競爭力的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。”對于政府而言，執(zhí)行力是維系政府合法性與旺盛政府生命力的鑰匙。

2. 公共政策執(zhí)行力

公共政策執(zhí)行力在很大程度上是指政策執(zhí)行結(jié)果是否符合政策目標(biāo)要求的一種內(nèi)在品質(zhì)，是政府工作的一種內(nèi)在力量。因而，公共政策執(zhí)行力實(shí)質(zhì)上一種整合力，是“通過政策執(zhí)行主體對公共政策目標(biāo)、實(shí)施方案的準(zhǔn)確理解，強(qiáng)化自身的執(zhí)行潛力，有效使用和控制各種政策資源，使政策執(zhí)行達(dá)到預(yù)期效果的行為力度和行為效度的整合力?！?/p>

歸納而言，公共政策執(zhí)行力是指以政府為主體的公共組織，貫徹執(zhí)行公共政策，實(shí)現(xiàn)社會公共利益的能力與在政策執(zhí)行過程中所形成的一種力量。從構(gòu)成上看，它包括領(lǐng)悟能力、計(jì)劃能力、協(xié)調(diào)能力、判斷能力與創(chuàng)新能力。公共政策執(zhí)行力是這五力整合的結(jié)果。由此推演，可以發(fā)現(xiàn)，公共政策執(zhí)行力主要涉及政策執(zhí)行主體、執(zhí)行客體、執(zhí)行制度、執(zhí)行資源及執(zhí)行客觀環(huán)境五方面的問題。

二、服務(wù)型政府建設(shè)中存在的公共政策執(zhí)行力問題

所謂公共政策執(zhí)行不力，是指公共政策執(zhí)行主體在實(shí)施政策過程中，由于主客觀因素的共同作用，實(shí)施政策行為的效果偏離預(yù)定的政策執(zhí)行目標(biāo)并產(chǎn)生一系列不良后果的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為以下四個(gè)方面：

1. 觀望式執(zhí)行

研究表明，當(dāng)一種政策實(shí)施有損執(zhí)行主體利益，而政策決策者又沒有運(yùn)用恰當(dāng)?shù)氖侄沃萍s和監(jiān)督執(zhí)行主體的執(zhí)行活動(dòng)時(shí)，公共政策執(zhí)行主體往往會采取觀望式態(tài)度執(zhí)行政策，進(jìn)而造成政策執(zhí)行效果不明顯。所謂觀望，就是一種被動(dòng)的、坐壁上觀的心態(tài)。觀望式執(zhí)行實(shí)際是指公共政策執(zhí)行主體在“執(zhí)行”與“不執(zhí)行”某一政策之間搖擺不定，在政策執(zhí)行活動(dòng)中采取“軟拖”“硬泡”的對策。

2. 象征式執(zhí)行

所謂象征式執(zhí)行，也叫政策敷衍，是指在政策實(shí)施過程中，執(zhí)行主體僅在表面上做文章，建設(shè)“形象工程”，在執(zhí)行活動(dòng)中往往只做宣傳而不務(wù)實(shí)際，或者前緊后松，或者陽奉陰違，而規(guī)避可操作性的政策措施。在這種執(zhí)行模式中，執(zhí)行主體的具體措施在于口頭上支持政策決策，或以書面形式表態(tài)，但卻沒有按照決策者的期望做任何事情。簡單地說，就是將政策束之高閣而不予執(zhí)行。它的欺騙性特點(diǎn)，往往會導(dǎo)致“錯(cuò)失政策執(zhí)行的最佳時(shí)間，影響政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)不可避免地造成政策資源的浪費(fèi)”。

3. 上有政策，下有對策

在公共政策執(zhí)行領(lǐng)域，執(zhí)行不力最常見一種表現(xiàn)就是富含替代性執(zhí)行特點(diǎn)的“上有政策，下有對策”。事實(shí)上，這種表現(xiàn)所體現(xiàn)的是上級政府與下級政府之間的一種利益博弈：當(dāng)上級決策符合下級利益時(shí)，下級會設(shè)法擴(kuò)大利益范圍;當(dāng)上級決策與下級利益不符時(shí)，下級會努力使上級決策盡量滿足下級的利益需求;而當(dāng)上級決策約束下級行為時(shí)，下級往往會尋找替代辦法規(guī)避約束或打政策的“擦邊球”。在這個(gè)利益博弈的框架中，形成的不良后果既包括導(dǎo)致政策既定目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)，更重要的是會損害中央政府的形象，進(jìn)而降低政策決策的社會認(rèn)同。在這種模式下，政策執(zhí)行往往會出現(xiàn)執(zhí)行腐敗。

4. 機(jī)械式執(zhí)行

機(jī)械式政策執(zhí)行是公共政策執(zhí)行中常見的一種現(xiàn)象。所謂機(jī)械執(zhí)行，是指在政策執(zhí)行過程中，執(zhí)行主體對上級下達(dá)的政策機(jī)械地照搬照抄，包括只講原則，不講靈活;只顧上情，不顧實(shí)情;明知政策有漏洞，也不補(bǔ)救;明知政策執(zhí)行起來會有偏差，也不糾正。實(shí)質(zhì)上，這嚴(yán)重違背了理論聯(lián)系實(shí)際的哲學(xué)規(guī)律?！斑@種呆板地執(zhí)行政策的做法不但不能解決實(shí)際問題，還容易出現(xiàn)責(zé)任推諉，把過錯(cuò)歸咎于政策本身，認(rèn)為問題之所以沒有解決是政策的質(zhì)量問題?！?/p>

綜上所述，公共政策執(zhí)行不力的表現(xiàn)形式是多種多樣的。但是，這些政策執(zhí)行不力的表象，無一例外地突出了政策執(zhí)行主體在政策執(zhí)行過程中存在著主客觀因素制約的問題。公共政策執(zhí)行不力，是主觀因素與客觀因素共同作用的結(jié)果。所謂主觀因素，主要包括政策執(zhí)行者的自身利益和需求、執(zhí)行者的素質(zhì)缺陷、執(zhí)行機(jī)構(gòu)的管理缺陷以及政策宣傳過程中存在的缺陷等?？陀^因素則主要包括政策本身的質(zhì)量問題、政策環(huán)境的變化、目標(biāo)群體所施加的壓力、政策執(zhí)行經(jīng)費(fèi)供給的缺位及相應(yīng)法制不全、方法不當(dāng)?shù)仍斐傻膶φ邎?zhí)行行為監(jiān)督缺位與乏力。

三、對策：“四位一體”機(jī)制構(gòu)建

服務(wù)型政府建設(shè)過程中所暴露的公共政策執(zhí)行力問題，在深層次上是執(zhí)行者素質(zhì)薄弱、執(zhí)行體制缺位、執(zhí)行力文化缺失及執(zhí)行激勵(lì)缺乏的產(chǎn)物。因此，要提升我國政府的公共政策執(zhí)行力，必須積極構(gòu)建“執(zhí)行者素質(zhì)——執(zhí)行體制——執(zhí)行力文化——執(zhí)行激勵(lì)措施”四位一體的運(yùn)行機(jī)制。

首先，加強(qiáng)對公共政策執(zhí)行者執(zhí)行素質(zhì)和執(zhí)行能力的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，從主體層面提升政府公共政策執(zhí)行能力。在具體操作方法上，第一，要加強(qiáng)現(xiàn)有公共政策執(zhí)行者的技術(shù)培訓(xùn)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，并將培訓(xùn)活動(dòng)推向制度化;第二，要加強(qiáng)理論聯(lián)系實(shí)際，建立公共政策執(zhí)行者之間的溝通交流平臺;第三，要加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)人才的重點(diǎn)引進(jìn)和使用工作。

其次，加強(qiáng)政府公共政策執(zhí)行的制度和體制建設(shè)，從制度和體制層面不斷提升政府公共政策執(zhí)行的效度與效能。對于服務(wù)型政府的公共政策執(zhí)行力建設(shè)而言，制度建設(shè)和體制建設(shè)是最具根本性質(zhì)或者說是最核心的工作。公共政策執(zhí)行力的制度建設(shè)和體制建設(shè)包括五個(gè)方面：第一，建立和完善公共政策執(zhí)行制度，塑造“以制度管人管事”的良好氛圍;第二，加強(qiáng)公共政策執(zhí)行體制改革，健全公共政策執(zhí)行機(jī)關(guān)，實(shí)施公共政策執(zhí)行績效管理;第三，推進(jìn)并加強(qiáng)公共政策執(zhí)行機(jī)關(guān)效能建設(shè)，從效能建設(shè)層面促進(jìn)公共政策執(zhí)行力的提升;第四，強(qiáng)化督辦，建立健全監(jiān)督機(jī)制;第五，加強(qiáng)責(zé)任追究力度，對公共政策執(zhí)行不力者要根據(jù)相關(guān)制度進(jìn)行嚴(yán)厲問責(zé)。

再次，加強(qiáng)政府公共政策執(zhí)行力文化建設(shè)，以執(zhí)行力文化建設(shè)提升政府公共政策執(zhí)行潛在影響力。“在一個(gè)擁有好的組織文化的政府組織內(nèi)，其‘執(zhí)行的氛圍濃厚，對執(zhí)行的速度、質(zhì)量和紀(jì)律非常講究，注重執(zhí)行的效益。在這樣的執(zhí)行環(huán)境中，政府決策會較容易得到徹底的貫徹執(zhí)行，具有較高執(zhí)行力?！睋?jù)此，加強(qiáng)政府公共政策執(zhí)行力文化建設(shè)，必須要積極創(chuàng)建“即事即辦”的執(zhí)行力文化，同時(shí)，加強(qiáng)公共政策執(zhí)行力鍛煉，進(jìn)而形成高效的公共政策執(zhí)行習(xí)慣。

最后，加強(qiáng)政府公共政策執(zhí)行的獎(jiǎng)懲機(jī)制建設(shè)，通過物質(zhì)和精神的激勵(lì)，褒獎(jiǎng)具有良好強(qiáng)勁執(zhí)行力的執(zhí)行行為，懲處執(zhí)行不力的做法，促使政府公共政策執(zhí)行卓越的執(zhí)行力文化生成。例如，在政府公共政策執(zhí)行力文化構(gòu)建過程中，可以“運(yùn)用辭職、辭退等手段，使一些無法適應(yīng)政府執(zhí)行工作、執(zhí)行力低下的人員離開政府部門”。

值得一提的是，在“四位一體”運(yùn)行機(jī)制的構(gòu)建中，不能忽視對公共政策執(zhí)行進(jìn)行“成本——收益”分析這一重要前提。事實(shí)上，公共政策執(zhí)行本身就是以利益為中心的公共資源選擇、調(diào)整和分配的過程?？梢哉f，利益問題尤其是經(jīng)濟(jì)利益是公共政策執(zhí)行不力產(chǎn)生的主要?jiǎng)右?。因此，加?qiáng)對公共政策進(jìn)行“成本——收益”分析，有利于明確公共政策執(zhí)行不力的成因，進(jìn)而加強(qiáng)政策變通和利益協(xié)調(diào)，消除政策執(zhí)行主體和目標(biāo)群體之間的利益沖突，爭取獲得目標(biāo)群體更多的理解和支持，以促進(jìn)公共政策的有效運(yùn)轉(zhuǎn)和政策目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

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