肖鉆宏

摘 要：我國法律明確規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)享有立案監(jiān)督權(quán)，立案監(jiān)督權(quán)的行使對(duì)打擊犯罪、保護(hù)公民的合法權(quán)益、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定具有十分重要的意義。但在司法實(shí)踐中立案監(jiān)督仍存在著監(jiān)督對(duì)象片面、監(jiān)督范圍狹窄、監(jiān)督措施不力等問題，導(dǎo)致許多不合法及不合理的現(xiàn)象屢有發(fā)生。應(yīng)從完善立法擴(kuò)大監(jiān)督對(duì)象和范圍、規(guī)范監(jiān)督程序、強(qiáng)化監(jiān)督措施及機(jī)制等方面完善刑事立案監(jiān)督。

關(guān)鍵詞：立案監(jiān)督；存在困境；完善

我國法律明確規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的刑事立案監(jiān)督權(quán)，近年來檢察機(jī)關(guān)刑事立案監(jiān)督權(quán)的行使在打擊犯罪、保護(hù)公民合法權(quán)益、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面取得了一定的成效，但實(shí)踐中也出現(xiàn)了一些問題致使有案不立、有罪不究、以罰代刑等現(xiàn)象沒能及時(shí)得到有效的監(jiān)督。

一、刑事立案監(jiān)督的立法現(xiàn)狀

刑事立案監(jiān)督是指檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而不立案以及刑事立案活動(dòng)是否合法所進(jìn)行的法律監(jiān)督。我國《刑事訴訟法》第八十七條明確規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)負(fù)有對(duì)公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案偵查的案件而不立案偵查的監(jiān)督權(quán)。從立法層面看，目前我國刑事訴訟法只規(guī)定了應(yīng)當(dāng)立案而不立案偵查的情況，對(duì)“不應(yīng)當(dāng)立案而立案”的偵查情況不在立案監(jiān)督內(nèi)容的范圍，其明顯的立法缺陷是講對(duì)公安機(jī)關(guān)“應(yīng)當(dāng)立案而不立案”局部監(jiān)督混同于對(duì)公安機(jī)關(guān)立案活動(dòng)的全面監(jiān)督，模糊了“應(yīng)當(dāng)立案而不立案”與立案活動(dòng)兩種不同的概念。①雖然《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第552條、第553條規(guī)定人民檢察院對(duì)公安機(jī)關(guān)的刑事立案活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督，且立案監(jiān)督活動(dòng)包括對(duì)應(yīng)當(dāng)立案而不立案、對(duì)通知立案執(zhí)行情況、不應(yīng)當(dāng)立案而立案等進(jìn)行監(jiān)督，但是《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》其效力相對(duì)比較低，況且這些規(guī)定過于籠統(tǒng)，操作性不強(qiáng)。

二、刑事立案監(jiān)督在司法實(shí)踐中的困境

雖然《刑事訴訟法》及《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》都規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督權(quán)，但這些規(guī)定都較為原則，操作性不強(qiáng)，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在行使立案監(jiān)督權(quán)時(shí)經(jīng)常出現(xiàn)被動(dòng)監(jiān)督和監(jiān)督效果不盡人意的狀況。

（一）刑事立案監(jiān)督的對(duì)象和范圍過于狹窄

《刑事訴訟法》規(guī)定刑事立案監(jiān)督的對(duì)象僅限于公安機(jī)關(guān)，對(duì)國家安全機(jī)關(guān)、海關(guān)、監(jiān)獄等其它偵查主體的刑事立案監(jiān)督權(quán)并沒有明確規(guī)定，而且中國現(xiàn)有體制也導(dǎo)致對(duì)這些部門刑事立案監(jiān)督的困難。因缺乏法律依據(jù)，對(duì)這些部門在刑事立案過程中的違法現(xiàn)象就不能及時(shí)予以糾正。

《刑事訴訟法》規(guī)定刑事立案監(jiān)督的范圍僅限于應(yīng)當(dāng)立案而不立案偵查的情形，但現(xiàn)實(shí)中，不應(yīng)當(dāng)立案而立案偵查的案件屢有發(fā)生，如將民事案件作為刑事案件立案、對(duì)達(dá)不到立案標(biāo)準(zhǔn)但由于各種原因或利益、親情關(guān)系等因素而立案等。另外，《刑事訴訟法》對(duì)公安機(jī)關(guān)的刑事立案程序是否規(guī)范、受理不屬于自己管轄的案件，既不移送其他有權(quán)受理的機(jī)關(guān)處理，又不通知報(bào)案人、舉報(bào)人等行為的監(jiān)督也未作出明文規(guī)定，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督職能無法真正有效地履行。

（二）刑事立案監(jiān)督的手段單一，難以讓立案監(jiān)督申請(qǐng)人感受到公平與正義

實(shí)踐中缺乏可操作的實(shí)施細(xì)則，而且檢察機(jī)關(guān)未有實(shí)質(zhì)上的強(qiáng)制糾錯(cuò)措施，導(dǎo)致刑事立案監(jiān)督缺乏具體的手段。舉個(gè)例子，犯罪嫌疑人王某在收到對(duì)方轉(zhuǎn)賬支付的5萬元民工工資的第二天就潛逃，長期下落不明，已有證據(jù)證實(shí)此款是李某采用隱瞞真相、偽造簽名的手段騙取的，王某也明知該款是用于給民工發(fā)工資，但收到錢款就人間蒸發(fā)，具有非法占有的故意。②而公安機(jī)關(guān)不立案的理由是屬經(jīng)濟(jì)糾紛，擔(dān)心立案后采取刑事拘留措施進(jìn)行上網(wǎng)追逃，一旦查實(shí)是經(jīng)濟(jì)糾紛，追逃時(shí)采取的刑事拘留措施屬錯(cuò)拘，應(yīng)當(dāng)國家賠償，因此拒不立案。但被害人多次找檢察機(jī)關(guān)要求監(jiān)督立案，檢察機(jī)關(guān)取證后獲得了必要證據(jù)，但沒有關(guān)鍵的口供，造成此案證據(jù)不足。這時(shí)，檢察機(jī)關(guān)如果選擇不通知公安機(jī)關(guān)立案，就避免出現(xiàn)監(jiān)督錯(cuò)誤的可能，但同時(shí)可能造成被害人權(quán)益受損；檢察機(jī)關(guān)如果選擇通知公安機(jī)關(guān)立案，即使公安機(jī)關(guān)在接到通知后立案，但如果在行動(dòng)上不配合，或者立而不偵、拖延不辦、消極偵查，也會(huì)使檢察機(jī)關(guān)處于監(jiān)督無力的境地。

（三）刑事立案監(jiān)督的線索來源渠道較少

目前立案監(jiān)督線索主要來源于當(dāng)事人的申訴、控告、舉報(bào)及偵查監(jiān)督部門在辦案中自行發(fā)現(xiàn)等。一方面實(shí)踐中一些本不應(yīng)由刑法所調(diào)整但由于當(dāng)事人上訪等原因而控告的案件，本身并不具有立案監(jiān)督的價(jià)值；另一方面由于辦案期限短、辦案人員緊缺等，檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督部門在審查公安機(jī)關(guān)移送的批捕案件時(shí)，想在閱卷或通過詢問、訊問過程發(fā)現(xiàn)線索也是比較困難的。雖然“兩法銜接”工作也是立案監(jiān)督線索來源渠道之一，但由于信息渠道不暢、法律法規(guī)不夠完善等原因，造成一部分案件未能進(jìn)入檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督的視線。

三、刑事立案監(jiān)督的完善

由于立法及監(jiān)督機(jī)制的不完善再加上外部環(huán)境和個(gè)人法律素養(yǎng)的影響，致使立案監(jiān)督權(quán)得不到有力的行使，使得司法實(shí)踐中存在的有案不立、有罪不究、以罰代刑等現(xiàn)象得不到有力的監(jiān)督。為此，筆者建議從以下幾個(gè)方面完善刑事立案監(jiān)督。

（一）完善刑事立案監(jiān)督制度的立法，保證有法可依。一方面，拓寬檢察機(jī)關(guān)刑事立案監(jiān)督的對(duì)象和監(jiān)督范圍，將立案監(jiān)督對(duì)象擴(kuò)大到其他具有偵查權(quán)的部門，將監(jiān)督的范圍擴(kuò)大到所有的立案行為；同時(shí)刑事立案監(jiān)督的內(nèi)容應(yīng)不僅局限于對(duì)是否立案的監(jiān)督，還應(yīng)包括對(duì)立案程序是否規(guī)范及立案、不立案的決定是否合法等活動(dòng)的監(jiān)督，只有全面監(jiān)督到位，才能確保刑事立案監(jiān)督的科學(xué)性和實(shí)效性。另一方面，針對(duì)當(dāng)前信息渠道不暢的問題，應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)相應(yīng)的權(quán)力。如在偵查機(jī)關(guān)受理各類報(bào)案、控告、舉報(bào)或作出立案、不立案、移送其他有權(quán)受理機(jī)關(guān)處理等決定時(shí)應(yīng)一并報(bào)同級(jí)檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督部門備案。

（二）制定刑事立案監(jiān)督實(shí)施細(xì)則。建議最高人民檢察院依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定制定具體的實(shí)施細(xì)則，將目前散見于法律、司法解釋、會(huì)簽文件中的刑事立案監(jiān)督規(guī)定，統(tǒng)一地制定于刑事立案監(jiān)督實(shí)施細(xì)則中，增加一些操作性強(qiáng)的內(nèi)容，明確刑事案件的受理、審查、移送等各環(huán)節(jié)的時(shí)效，以提高工作質(zhì)效，實(shí)現(xiàn)體制完整與集中。

（三）建立“檢察引導(dǎo)偵查”的新體制，以改進(jìn)監(jiān)督方式。一是偵查機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)偵查進(jìn)展情況及時(shí)反饋檢察機(jī)關(guān)，使檢察機(jī)關(guān)及時(shí)掌握案件情況，有利于檢察機(jī)關(guān)及時(shí)引導(dǎo)刑事偵查活動(dòng)的開展；二是建立偵查機(jī)關(guān)說理制度，對(duì)立案偵查后未提請(qǐng)批準(zhǔn)逮捕或移送審查起訴的，偵查機(jī)關(guān)應(yīng)向人民檢察院說明理由。讓檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查機(jī)關(guān)偵查活動(dòng)的監(jiān)督由被動(dòng)變主動(dòng)，由事后監(jiān)督向事前監(jiān)督轉(zhuǎn)變，這樣既能更容易地發(fā)現(xiàn)問題，更能充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，解決問題。

（四）拓寬刑事立案監(jiān)督線索來源渠道。一是加大法制宣傳，提高人民群眾的法律意識(shí)，提高區(qū)分民事案件與刑事案件的能力，增強(qiáng)廣大群眾維護(hù)自身權(quán)益的能力。二是積極推進(jìn)“兩法銜接”工作，謀求立案監(jiān)督的“增長點(diǎn)”。主動(dòng)加強(qiáng)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)聯(lián)系，加強(qiáng)信息通報(bào)、聯(lián)席會(huì)議、案件備案等相關(guān)制度，強(qiáng)化檢察監(jiān)督，擴(kuò)大立案監(jiān)督線索來源。三是主動(dòng)加強(qiáng)與公安機(jī)關(guān)聯(lián)系，通過刑事案件信息通報(bào)及刑事案件專項(xiàng)執(zhí)法檢查活動(dòng)，通過重點(diǎn)審查違法立案、撤案、降格處理的案件，及時(shí)發(fā)現(xiàn)立案監(jiān)督線索，擴(kuò)大案源。四是設(shè)立派駐檢察官辦公室。向公安機(jī)關(guān)各部門派駐檢察官辦公室，指定專門派駐檢察人員對(duì)公安機(jī)關(guān)各部門的執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行同步、全程監(jiān)督，及時(shí)提出監(jiān)督糾正意見。

（五）提高自身監(jiān)督能力。進(jìn)一步加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，加強(qiáng)自身學(xué)習(xí)，提高辦案人員的素質(zhì)，不斷提升監(jiān)督的能力和監(jiān)督水平。在工作中要善于總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，做到敢于監(jiān)督更要善于監(jiān)督，以增強(qiáng)監(jiān)督是實(shí)效。（作者單位：福建省平和縣人民檢察院）

注解：

① 莊志偉，《論完善刑事立案監(jiān)督制度》，《公安學(xué)刊》2009年第5期。

② 李向前，《如何讓人民群眾在立案監(jiān)督中感受到公平與正義》。