[摘要] 我國(guó)邊疆地區(qū)農(nóng)村社會(huì)治理迫切需要?jiǎng)?chuàng)新模式。目前許多地方公安邊防派出所與農(nóng)村地方政府機(jī)構(gòu)和村民共同進(jìn)行社會(huì)協(xié)同治理，使村委會(huì)組織構(gòu)成、社會(huì)治理方式、社會(huì)治安網(wǎng)絡(luò)等有了很大的改善，提高了農(nóng)村社會(huì)治理成效。然而在實(shí)踐中這種社會(huì)治理還存在一些問(wèn)題，應(yīng)加強(qiáng)制度建設(shè)，創(chuàng)新治理方法，發(fā)揮群眾和社會(huì)組織的積極性主動(dòng)性，進(jìn)一步促進(jìn)邊疆地區(qū)農(nóng)村的和諧穩(wěn)定與社會(huì)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 邊疆地區(qū) 農(nóng)村 公安邊防派出所 民警村官 社會(huì)協(xié)同治理

[中圖分類號(hào)] D631 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1004-6623（2015）05-0063-04

[作者簡(jiǎn)介] 周兢（1966 — ），湖南常德人，武警學(xué)院政治工作系教授，武警學(xué)院邊境與出入境安全研究基地研究員，研究方向：馬克思主義理論與社會(huì)發(fā)展。

社會(huì)協(xié)同治理是近年來(lái)研究的熱點(diǎn)問(wèn)題，然而，諸多研究中缺少對(duì)邊疆地區(qū)農(nóng)村社會(huì)協(xié)同治理的關(guān)注。近年來(lái)，邊疆地區(qū)農(nóng)村實(shí)行了一種獨(dú)特的社會(huì)協(xié)同治理模式，取得了很大的成效。本文擬對(duì)這一模式及其運(yùn)行中存在的問(wèn)題進(jìn)行一些分析，以探討進(jìn)一步完善社會(huì)的協(xié)同治理。

一、邊疆地區(qū)農(nóng)村社會(huì)協(xié)同治理模式的提出

（一）邊疆地區(qū)農(nóng)村社會(huì)協(xié)同治理模式界定

公安邊防部隊(duì)承擔(dān)著沿邊沿海邊疆地區(qū)社會(huì)治安和邊境檢查的重要任務(wù)。2005年公安邊防部隊(duì)在邊疆地區(qū)實(shí)行“三訪四見(jiàn)”，即訪貧問(wèn)苦、訪疾問(wèn)難、訪外（外來(lái)群體）問(wèn)弱（弱勢(shì)群體）），群眾對(duì)邊防民警看見(jiàn)、敢見(jiàn)、愿見(jiàn)、想見(jiàn)。隨后又實(shí)行愛(ài)民固邊戰(zhàn)略，加強(qiáng)邊疆地區(qū)群眾工作，起到了穩(wěn)固邊疆、興邊富民的作用。為了進(jìn)一步鞏固愛(ài)民固邊戰(zhàn)略成果，公安邊防部隊(duì)與地方政府協(xié)商，由公安邊防派出所民警擔(dān)任駐村副書記副主任，參與村委會(huì)行政工作，處理其分工負(fù)責(zé)的事務(wù)。涉及村民群眾一般利益的由民警與村委會(huì)和村民群眾協(xié)商解決，涉及村或者村民較大利益的事，由派出所或者其上級(jí)機(jī)關(guān)與地方政府協(xié)調(diào)解決。因而，這種協(xié)同治理模式與內(nèi)地農(nóng)村有一定的區(qū)別，即地方政府和公安邊防部隊(duì)上級(jí)機(jī)關(guān)共同領(lǐng)導(dǎo)，以公安邊防派出所及其民警為主導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)、村委會(huì)、公安邊防派出所和村民共同參與進(jìn)行社會(huì)協(xié)同治理。在這種模式中，公安邊防派出所一方面要進(jìn)行治安管理，通過(guò)各種方式，使其轄區(qū)的社會(huì)秩序良好，另一方面要與鄉(xiāng)村政府機(jī)構(gòu)和村民一同管理地方事務(wù)，參與地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)和公共服務(wù)，并在其中發(fā)揮重要作用，實(shí)行社會(huì)協(xié)同治理。這與內(nèi)地地方公安派出所作為地方公安局的派出機(jī)構(gòu)，只負(fù)責(zé)地方治安有很大的差別。

（二）邊疆地區(qū)農(nóng)村社會(huì)協(xié)同治理模式的架構(gòu)

1. 村委會(huì)組織構(gòu)成。第一，公安邊防民警擔(dān)任村委會(huì)干部，改變了村委會(huì)人員的構(gòu)成。許多地方村干部文化水平較低，年紀(jì)較大，民警多是大學(xué)生，他們思維活躍，精力旺盛，接受新鮮事物比較快。民警村官給村委會(huì)注入了新的活力，成為村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)班子的好幫手。第二，軍地融合構(gòu)成村委會(huì)。我國(guó)農(nóng)村實(shí)行村民自治，村委會(huì)人員歷來(lái)都是從本村產(chǎn)生。公安邊防民警在村委會(huì)任職，參與村委會(huì)工作，突破了村民自治的一些規(guī)定，公安邊防派出所不受縣鄉(xiāng)村地方政府機(jī)構(gòu)的管轄，民警擔(dān)任村官，以第三方形式參與農(nóng)村社會(huì)治理。更為重要的是民警是現(xiàn)役軍人，形成了軍地融合共同進(jìn)行社會(huì)治理的局面，更有利于邊疆的穩(wěn)定和發(fā)展。

2. 社會(huì)治理方式。第一，服務(wù)式治理。民警村官通過(guò)大量走訪，積極主動(dòng)地去服務(wù)群眾，培育與群眾的感情，取得群眾信任和支持，在服務(wù)群眾的過(guò)程中，了解情況，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，化解社會(huì)矛盾，使群眾誠(chéng)心誠(chéng)意支持民警的工作，從而防患于未然，創(chuàng)造良好的和諧社會(huì)治安環(huán)境。公安邊防派出所與鄉(xiāng)村行政機(jī)構(gòu)和村民充分利用自己的資源優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮各自對(duì)社會(huì)治安、公共事務(wù)治理、邊疆穩(wěn)定的貢獻(xiàn)。第二，多中心式治理。內(nèi)地農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)是單一的中心治理者，邊疆地區(qū)農(nóng)村除了鄉(xiāng)村政府機(jī)構(gòu)外，還有公安邊防派出所和駐村警務(wù)室。村委會(huì)和村民受地方政府領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)受公安邊防派出所管理，派出所受部隊(duì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，業(yè)務(wù)受地方公安局指導(dǎo)，民警參與村委會(huì)工作。實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)和相互嵌入。這樣在邊疆地區(qū)農(nóng)村形成了兩個(gè)治理體系，兩個(gè)治理中心，一個(gè)是地方政府機(jī)構(gòu)和村委會(huì)，一個(gè)是邊防部隊(duì)及其派出所和駐村警務(wù)室，而且兩個(gè)治理體系在村委一級(jí)重合；在村一級(jí)又形成兩個(gè)治理中心，一個(gè)村委會(huì)，一個(gè)警務(wù)室。雖然村委會(huì)和警務(wù)室往往都設(shè)在一起，但是仍然是兩個(gè)單位的重合，有合作，有分別。這種治理模式既能貫徹地方政府的方針政策，又能適應(yīng)部隊(duì)對(duì)地方的軍事管控和治安管理，能更好地穩(wěn)固邊疆。第三，合作式治理。公安邊防派出所由以前專管社會(huì)治安的“參與性管理”轉(zhuǎn)換為合作性管理。民警與村委會(huì)協(xié)調(diào)，派出所與縣鄉(xiāng)地方政府協(xié)調(diào)處理社會(huì)治安和其他事務(wù)，使公安邊防派出所由專業(yè)化治安變成合作式治安，警察權(quán)表現(xiàn)為一種柔性的權(quán)利。公安邊防警察的柔性力量外化為社會(huì)治理的實(shí)際效力，柔性執(zhí)法改變了警察政府組織暴力的形象。在這里權(quán)利不再是單一的、垂直的。權(quán)力變得溫和，通過(guò)鼓勵(lì)和說(shuō)服發(fā)生作用。

3. 社會(huì)治安網(wǎng)絡(luò)。在各村設(shè)立警務(wù)室，延伸了派出所社會(huì)治理的網(wǎng)點(diǎn)。群眾與邊防民警之間信息暢通，形成一張巨大的社會(huì)治安網(wǎng)絡(luò)，不僅提高了社會(huì)治安成效，而且大大緩解了警力不足的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

4. 公安邊防派出所的職業(yè)功能。在現(xiàn)有鄉(xiāng)村社會(huì)治理行政結(jié)構(gòu)中增加了派出所的權(quán)重。公安邊防派出所的職權(quán)擴(kuò)展了，不僅要管理地方治安，還要參與地方的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)建設(shè)，處理社會(huì)矛盾，爭(zhēng)取地方財(cái)政支持，解決村民實(shí)際困難。改變了過(guò)去單一的社會(huì)治安管理單位形象，由管理單位變成了服務(wù)單位，從有事才去管理變成了無(wú)事通過(guò)服務(wù)去進(jìn)行治理，從等群眾報(bào)案變成深入群眾了解情況、群眾積極主動(dòng)提供線索、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，積極幫助和參與民警的社會(huì)治理工作。

二、邊疆地區(qū)農(nóng)村社會(huì)協(xié)同治理模式運(yùn)行中存在的問(wèn)題

（一）民警村官對(duì)村委會(huì)牽制力有限

民警村官雖是外來(lái)行政力量，但是對(duì)村委會(huì)沒(méi)有干涉權(quán)力，只是協(xié)助村委會(huì)工作，而且民警村官都比較年青，社會(huì)經(jīng)驗(yàn)和行政經(jīng)驗(yàn)有欠豐富。民警村官只是村委會(huì)的成員之一，對(duì)村委會(huì)牽制力有限，難以成為制衡的力量。公安邊防民警雖不受駐地鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)，但是受當(dāng)?shù)厥∈锌h公安機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，公安邊防派出所對(duì)鄉(xiāng)村行政機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)是第三方行政機(jī)構(gòu)，不能過(guò)多地干涉地方行政，對(duì)村委會(huì)的一些決定甚至是損害群眾利益的決定民警只有建議權(quán)，如果有上級(jí)指示，他們還得服從命令。

（二）社會(huì)協(xié)同治理的主體動(dòng)力不足

第一，民警動(dòng)力來(lái)源不足。公安邊防民警熱愛(ài)本職工作，努力做好群眾工作，與駐地鄉(xiāng)村行政機(jī)構(gòu)和村民協(xié)同進(jìn)行社會(huì)治理，取得了良好的效果。然而，基層民警的動(dòng)力主要來(lái)源于上級(jí)的命令和指示，一旦上級(jí)政策有變動(dòng)，這種協(xié)同治理的成效就會(huì)打折扣。第二，民警任務(wù)繁重，民警要履行部隊(duì)職責(zé)，作戰(zhàn)訓(xùn)練、部隊(duì)建設(shè)、政治工作等等都不能放松，同時(shí)又要承擔(dān)地方事務(wù)，有時(shí)甚至疲于應(yīng)付。第三，鄉(xiāng)村政府機(jī)構(gòu)和群眾對(duì)社會(huì)協(xié)同治理的動(dòng)力不足。就目前情況來(lái)看，鄉(xiāng)村行政機(jī)構(gòu)和村民都是被動(dòng)參與社會(huì)協(xié)同治理。由于村民大部分都是老人、婦女和兒童，青壯年大部分都已外出務(wù)工，留村的一些人更多的需要民警的關(guān)照，對(duì)于參與鄉(xiāng)村治理的要求很低。

（三）社會(huì)協(xié)同治理缺乏長(zhǎng)效機(jī)制

社會(huì)協(xié)同治理的成效因民警個(gè)人的不同而相差很大。公安邊防民警的現(xiàn)役性特點(diǎn)對(duì)治理工作有一定影響。因干部調(diào)動(dòng)、轉(zhuǎn)業(yè)、升職或者退伍，他們的工作會(huì)出現(xiàn)短暫性和流動(dòng)性，致使協(xié)同治理的成效在一些地方難以持之以恒，協(xié)同治理的長(zhǎng)效機(jī)制還沒(méi)有完全建立起來(lái)。

（四）邊疆民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)協(xié)同治理的成效欠佳

像其他地區(qū)的民警一樣，一些民族問(wèn)題復(fù)雜地區(qū)的民警也做了大量的群眾工作，他們走村串戶，為群眾辦實(shí)事，了解民情民意，幫扶群眾，為群眾解決困難，與宗教人士溝通，與鄉(xiāng)村行政領(lǐng)導(dǎo)協(xié)商解決一些問(wèn)題，但是仍然難以消除三股勢(shì)力的地下活動(dòng)和恐怖行動(dòng)。雖然通過(guò)群眾工作得到了一些重要情報(bào)信息，打擊了三股勢(shì)力，但是，仍然難以完全消除。

（五）一些地方政府的消極被動(dòng)政策行為削弱了協(xié)同治理效果

第一，民警村官的親民成效被地方政府機(jī)關(guān)的不當(dāng)政策行為抵消。一些地方出現(xiàn)損害群眾利益，導(dǎo)致干群關(guān)系、黨群關(guān)系、政府和群眾的關(guān)系緊張，甚至出現(xiàn)群體性事件后，要求民警村官和派出所出面平息群眾情緒，消除危機(jī)局面。這樣地方政府過(guò)度消費(fèi)公安邊防民警與群眾建立起來(lái)的信任和親情，在一定程度上抵消了協(xié)同治理的成效。第二，公安邊防民警代替了部分鄉(xiāng)村干部的工作，職責(zé)范圍內(nèi)的事要管理，職責(zé)范圍外的事也得要管，職責(zé)不明確，那些該管哪些不該管分不清。一些群眾對(duì)民警非常信任，有事找民警成了他們的心理預(yù)期，一些地方政府機(jī)構(gòu)遇事也向民警推。公安邊防民警對(duì)群眾熱情周到的服務(wù)與一些鄉(xiāng)村行政機(jī)構(gòu)對(duì)群眾的冷漠形成鮮明的對(duì)比，一些地方甚至出現(xiàn)了群眾信公安邊防民警而不信鄉(xiāng)村干部的狀態(tài)。

三、完善邊疆地區(qū)農(nóng)村社會(huì)協(xié)同治理模式的政策建議

（一）加強(qiáng)制度建設(shè)，建立社會(huì)協(xié)同治理的長(zhǎng)效機(jī)制

第一，進(jìn)一步完善民警村官制度。加強(qiáng)對(duì)民警的培訓(xùn)，除軍事業(yè)務(wù)外，必須培訓(xùn)一些民俗民風(fēng)、民族宗教知識(shí)以及行政管理知識(shí)，尤其要培養(yǎng)一批懂民族語(yǔ)言的干部；提高基層民警待遇，解決他們的一些實(shí)際困難，讓他們安心民族地區(qū)的工作。第二，建立公安邊防派出所與鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)聯(lián)合辦公制度。要確立聯(lián)合辦公的時(shí)間和地點(diǎn)，面對(duì)面地解決群眾的困難。如河北省滄州市公安邊防支隊(duì)成立“民生工作辦公室”。 邊防派出所、司法所、民政所、土地所、計(jì)生所、衛(wèi)生院和電管站七個(gè)所（院、站）長(zhǎng)聯(lián)合村兩委會(huì)實(shí)行常態(tài)化聯(lián)合辦公，規(guī)劃落實(shí)村內(nèi)各項(xiàng)民生工作和社會(huì)事業(yè)，切實(shí)服務(wù)群眾，為群眾謀利益，收到了很好的效果。邊防派出所必須加強(qiáng)與地方政府機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)與合作，否則靠有限的警力去完成無(wú)限的工作任務(wù)是難以取得良好的成績(jī)的。第三，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政制度，進(jìn)一步擴(kuò)大邊防派出所的職權(quán)，公安邊防派出所可以直接對(duì)口一些縣級(jí)機(jī)關(guān)開(kāi)展工作，實(shí)行派出所登記制度。

（二）創(chuàng)新社會(huì)協(xié)同治理的方式，提高邊疆地區(qū)尤其是一些民族問(wèn)題集中的農(nóng)村社會(huì)治理成效

第一，在協(xié)同治理過(guò)程中應(yīng)運(yùn)用多種方式引導(dǎo)和規(guī)范群眾的各種活動(dòng)。對(duì)民族問(wèn)題復(fù)雜的地區(qū)群眾有必要進(jìn)行分類管理，團(tuán)結(jié)大多數(shù)，對(duì)重點(diǎn)人員、易感人群要做好工作，利用大多數(shù)人去幫助和防范一些頑固分子，發(fā)動(dòng)本地本民族群眾利用親情、鄉(xiāng)情、友情去預(yù)防和感化。第二，隨時(shí)與全國(guó)其他地方政府及相關(guān)部門進(jìn)行協(xié)調(diào)，加強(qiáng)對(duì)民族地區(qū)流動(dòng)人口的管理工作。利用公安互聯(lián)網(wǎng)隨時(shí)掌握流動(dòng)人口的信息，及時(shí)掌握他們的一些情況，形成部門或者區(qū)域協(xié)同治理。第三，尋找民族地區(qū)影響社會(huì)治理的序參數(shù)。協(xié)同治理的一個(gè)很重要的目標(biāo)就是要尋找出影響社會(huì)治理的序參數(shù)。影響民族地區(qū)協(xié)同治理效果的序參數(shù)是三股勢(shì)力，要特別關(guān)注和解決群眾的教育、就業(yè)和貧窮等問(wèn)題。

（三）充分發(fā)揮群眾和社會(huì)組織的積極性和主動(dòng)性，促進(jìn)社會(huì)協(xié)同治理的進(jìn)一步發(fā)展

第一，可以充分發(fā)揮村民代表大會(huì)的作用，讓村民代表行使其監(jiān)督權(quán)，發(fā)揮自己在協(xié)同治理中的主體作用。 第二，發(fā)動(dòng)群眾對(duì)民警的警務(wù)工作進(jìn)行評(píng)價(jià)，如一些公安邊防派出所實(shí)行開(kāi)門評(píng)警，請(qǐng)群眾主動(dòng)對(duì)民警的工作進(jìn)行評(píng)價(jià)，就充分發(fā)揮了群眾在協(xié)同治理中的積極性主動(dòng)性。第三，切合群眾的需求和困難。社會(huì)協(xié)同治理必須與群眾的實(shí)際需求和利益聯(lián)系起來(lái)才能夠引發(fā)他們的積極性。第四，發(fā)揮媒體和社會(huì)組織的力量，彌補(bǔ)協(xié)同治理的缺陷。邊疆地區(qū)農(nóng)村的協(xié)同治理僅限于民警、地方政府機(jī)構(gòu)和村民，因而是有限度的協(xié)同治理，與協(xié)同治理理論的要求還有一定的距離。如果增加媒體的監(jiān)督力量和社會(huì)組織的參與，會(huì)更有利于協(xié)同治理的發(fā)展。

（四）深入開(kāi)展群眾路線教育，增強(qiáng)為人民服務(wù)的宗旨意識(shí)

公安邊防部隊(duì)民警通過(guò)“三訪四見(jiàn)”介入村民的生活，給他們提供幫助，使村民之間、村民與鄉(xiāng)村政府機(jī)構(gòu)之間建立一個(gè)聯(lián)系的紐帶和交往的平臺(tái)，提倡民警熱情周到的服務(wù)，贏得人民群眾的信任和支持，形成良好的軍民關(guān)系、黨群關(guān)系、干群關(guān)系，進(jìn)而形成全社會(huì)協(xié)同治理的良好局面。

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Abstract： The social collaborative governance which depends on public security frontier stations， rural local government institutions and villagers has improved the village committee organization， social governance and the social security network. However， some problems still exist in the social governance practice. To achieve the long-term stability and prosperity in the countryside of frontier areas， we should improve it by building institutions， taking innovative measures， and motivating villagers and social organizations.

Keywords： frontier areas， countryside， public security frontier stations， village policemen and officials， social collaborative governance

（收稿日期： 2015-08-13 責(zé)任編輯： 靳 葉）