鄧建軍

【摘要】人口問題是制約我國全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的重大問題，是影響經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)鍵因素。在進入統(tǒng)籌解決人口問題的新階段，認真分析區(qū)域人口發(fā)展規(guī)律，理清制約人口與資源環(huán)境均衡發(fā)展的因素，把握未來人口發(fā)展的方向和重點，促進人口與資源環(huán)境均衡發(fā)展，為全面建設(shè)小康社會創(chuàng)造良好的人口環(huán)境是加快經(jīng)濟社會發(fā)展的重大課題。本文在對四川省綿陽市涪城區(qū)人口計生工作深入調(diào)查分析的基礎(chǔ)上，探索和思考新形勢下基層人口計生管理中存在的問題，提出了統(tǒng)籌解決人口問題的思考與建議。

【關(guān)鍵詞】計劃生育；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)；發(fā)展；思考

一、涪城區(qū)人口與經(jīng)濟社會發(fā)展變化

涪城區(qū)位于四川西北部，幅員面積597平方公里，轄12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、5個街道辦事處，2014年末總?cè)丝?1.03萬人，流入人口18.4萬人，2014年國民生產(chǎn)總值達到587億元。研究涪城區(qū)實行計劃生育來人口與經(jīng)濟社會發(fā)展的變化特點，對于推進西部地區(qū)人口與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展具有積極意義。

1、人口再生產(chǎn)類型實現(xiàn)了歷史性轉(zhuǎn)變。1980年，中共中央發(fā)出《關(guān)于控制我國人口增長問題致全體共產(chǎn)黨員、共青團員的公開信》，提倡一對夫婦只生育一個孩子，標志著我國人口發(fā)展進入了有序控制的新階段。30年來，全區(qū)人口再生產(chǎn)類型實現(xiàn)了從高出生、低死亡、高增長向低出生、低死亡、低增長的歷史性轉(zhuǎn)變，人口出生率由1980年的33.13‰下降到 6.1‰，人口自然增長率由30.1‰降至2.3‰，婦女總和生育率由第三次人口普查（1982年）的2.08降到第五次人口普查（2000年）的1.20，實行計劃生育政策以來，全區(qū)累計少生人口30萬人[1]。

2、全社會對人口問題的認識不斷深化。執(zhí)行計劃生育政策以來，涪城區(qū)內(nèi)社會各界，對搞好人口工作做到人口發(fā)展有計劃形成共識，特別是在控制人口過快增長如何處理好人口與經(jīng)濟、社會、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展；解決人口問題不僅應(yīng)關(guān)注數(shù)量，還應(yīng)強調(diào)提高人口素質(zhì)，實現(xiàn)人的全面發(fā)展；人們的婚育觀念、養(yǎng)老觀念的轉(zhuǎn)變狀況，已成為全社會關(guān)注的焦點。

3、控制人口過快增長有效緩解了對經(jīng)濟社會發(fā)展的壓力。一是緩解了人口增長對經(jīng)濟社會發(fā)展的壓力。執(zhí)行計劃生育政策以來，涪城區(qū)少生30萬人，以每個孩子需要國家在教育、衛(wèi)生、交通、環(huán)保等社會公共事業(yè)方面投資1.5萬元計算，可為國家節(jié)省資金45億元。農(nóng)村和城市撫養(yǎng)1個孩子到16歲，按全國的平均水平，每個孩子需撫養(yǎng)費2.2萬元計算，可為家庭節(jié)約撫育費66億元，有效緩解了人口對資源環(huán)境和經(jīng)濟社會發(fā)展的壓力。二是緩解了人口與資源的矛盾，提供了良好的生存環(huán)境。按2005年的統(tǒng)計口徑，人均土地為5.68 畝，人均耕地為0.78畝。如果不實行計劃生育，那么，人均土地為3.22畝，人均耕地為0.44畝。都遠遠低于世界的平均水平，特別是人均耕地已大大低于聯(lián)合國糧農(nóng)組織確立的人均0.8畝的警界線[2]、[3]。同時減少了水、電、氣資源的消耗，減少了二氧化碳的排放，為建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會做出了貢獻。三是達到了小康生活水平、保障了社會和諧穩(wěn)定。按2005年的統(tǒng)計口徑，全區(qū)人均糧食408.8公斤。如果不實行計劃生育，人均糧食只有231.6公斤，比現(xiàn)有人均量減少177.2公斤，人均400公斤的溫飽線根本無法保證，將會使基本達到小康水平的時間推遲若干年[3]。四是提高了人均經(jīng)濟占有量，增加了社會積累。2014年，全區(qū)國內(nèi)生產(chǎn)總值為587億元，財政總收入為58.32億元，人均GDP為8.2萬元。如果不少生30萬人，人均GDP就只有5.87萬元[4]。

4、人口素質(zhì)狀況明顯改善。涪城區(qū)從2000年開始，全面加強提高出生人口素質(zhì)工作，開展以“五期教育”為品牌的人口素質(zhì)教育，大力實施出生缺陷干預(yù)工程和優(yōu)生優(yōu)育優(yōu)教工程，減少了出生缺陷嬰兒出生率，出生缺陷發(fā)生率由1990年17%降至2014年的6%。貧困人口大幅度減少，婦女地位顯著提高。

5、人口計生工作方法發(fā)生了明顯變化。一是在指導思想方面，堅持以“三個代表”重要思想和科學發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)人口和計劃生育工作，堅定不移走中國特色統(tǒng)籌解決人口問題的道路，對人口和計劃生育工作重要地位和作用的認識得到高層深化，這就是必須堅持計劃生育基本國策和穩(wěn)定現(xiàn)行生育政策不動搖，堅持黨政第一把手親自抓、負總責不動搖，堅持穩(wěn)定人口和計劃生育工作機構(gòu)、隊伍不動搖，堅持不斷創(chuàng)新人口和計劃生育工作體制、機制、手段和方法不動搖。二是在法制建設(shè)方面，全面貫徹以《中國人口與計劃生育法》、《四川省人口和計劃生育條例》為代表的人口計生法規(guī)體系，進入了依法行政、正確執(zhí)法、文明執(zhí)法的新階段。三是在工作職能方面，實現(xiàn)了人口和計劃生育職能拓展，人口和計劃生育系統(tǒng)的綜合協(xié)調(diào)能力進一步加強。四是在主要任務(wù)方面，堅持穩(wěn)定低生育水平，以人的全面發(fā)展統(tǒng)籌解決人口問題取得新成效。五是在工作思路和工作方法方面，實現(xiàn)了由單純控制人口數(shù)量向穩(wěn)定低生育水平，統(tǒng)籌解決人口問題轉(zhuǎn)變；由單一的行政制約為主向“依法管理、村居民自治、優(yōu)質(zhì)服務(wù)、政策推動、綜合治理”的工作機制轉(zhuǎn)變；由計生部門抓計生向政府主導、部門配合、齊抓共管轉(zhuǎn)變；由行政處罰為主向同時注重利益導向和政策推動轉(zhuǎn)變；由過去的“一安二扎”強制手術(shù)向避孕節(jié)育知情選擇轉(zhuǎn)變；由單純計生技術(shù)服務(wù)向避孕節(jié)育、生殖健康、優(yōu)生倡導為主要內(nèi)容的優(yōu)質(zhì)服務(wù)轉(zhuǎn)變。

二、人口與經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的形勢與挑戰(zhàn)

1、穩(wěn)定低生育水平任務(wù)依然艱巨。根據(jù)預(yù)測，我國人口在未來30年還將凈增2億人左右，我國的人口峰值在2045年將達到16億人[5]。“十二五”期間，除仍然存在群眾生育意愿與現(xiàn)行生育政策的矛盾外，生育旺盛期婦女和生育峰值年齡的婦女將達到最大規(guī)模，夫妻雙方為獨生子女、符合照顧生育二孩的家庭將繼續(xù)增加，政策內(nèi)水平將有所提高，以及流動人口出生嬰兒增多、特殊人群超生抬頭等因素，已漸進入第四次生育高峰期。

2、流動人口逐年增多。涪城區(qū)是綿陽科技城主城區(qū)，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，流入人口不斷增加，遠大于流出人口。從2006年流入人口13萬人，流出人口1.9萬人，到2014流入人口達到21萬人，流出人口3.2萬人[6]。同時，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌步伐的加快，城鎮(zhèn)化率不斷提高，區(qū)內(nèi)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)流入城區(qū)的比例不斷增大，如此規(guī)模龐大的流動人口聚集，對人口規(guī)劃和人口服務(wù)管理提出了更大的挑戰(zhàn)，流動人口的計劃生育服務(wù)與管理成為涪城區(qū)人口和計劃生育工作的難點和重點。

3、人口素質(zhì)亟待提高。一是人口健康素質(zhì)影響明顯，從國家層面看，我國每年約有20-30萬肉眼可見先天畸形兒出生，加上出生后數(shù)月和數(shù)年才顯現(xiàn)出來的缺陷，先天殘疾兒童總數(shù)高達80-120萬，約占每年出生人口總數(shù)的4-6%[5]。涪城區(qū)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村已婚育齡婦女患有各類婦科疾病的比例高達38%[6]。二是科學文化素質(zhì)不高，農(nóng)村勞動年齡人口小學及以下文化程度的比例高達47.6%。重學歷教育輕勞動技能培訓問題突出。三是道德素質(zhì)不高，部分人群失去信仰、理想支撐，道德失范，誠信缺失，社會責任感缺乏。人口素質(zhì)問題影響了社會的文明與和諧、資源利用效率和國家的綜合競爭能力。

4、老齡化問題將更加突出。65歲以上的老年人將大幅增加，到2015年將增加到12萬人；老年系數(shù)也將大幅提高，到2015年將達到11.57；主勞動年齡人口將減少，到2015年將減少到6萬人[7]；社會撫養(yǎng)比將大幅度升高，到2015年社會撫養(yǎng)比將增加到31.26，老齡化問題將更加突出。

涪城區(qū)“十二五”期間人口年齡結(jié)構(gòu)預(yù)測表

5、人口計生工作新問題亟待解決。在人口發(fā)展呈現(xiàn)更加復(fù)雜局面的同時，人口計生事業(yè)面臨著新的問題。一是統(tǒng)籌解決人口問題的局面尚未真正形成。人口問題事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展的大局，必須統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，綜合治理，但國家和地方政府在出臺事關(guān)人口問題的社會保障和公共服務(wù)政策方面，在出生人口性別比治理、流動人口服務(wù)與管理、違法生育查處等方面的政策還不夠完善，綜合治理人口問題的格局沒有真正形成。二是人口計生管理服務(wù)措施跟不上群眾需求。堅持以人為本促進人的全面發(fā)展是人口計生工作的新理念。但新的法制措施尚不健全，行政措施相對弱化，基層工作缺乏必要的手段?？h鄉(xiāng)計生技術(shù)人員缺乏，技術(shù)設(shè)施陳舊，無法滿足群眾需求，急需要提升人口計生隊伍職業(yè)化建設(shè)，急需要技術(shù)服務(wù)隊伍綜合能力的轉(zhuǎn)型升級。三是計劃生育利益導向機制效能作用不明顯。關(guān)注民生解決民生問題是黨和政府的重大決策。但大多數(shù)民生普惠政策沒有與計劃生育政策銜接，計生獎勵優(yōu)惠政策的效能作用被弱化，計生家庭得到的實惠不明顯，統(tǒng)籌兼顧計生家庭利益難度大。如獨生子女父母獎勵金設(shè)定標準低，政策滯后，其獎勵金額是上世紀80年代初的標準5元錢，現(xiàn)在已經(jīng)過了二三十年，仍然是5元錢，廣大群眾體會不到實行計劃生育帶來的獎勵。又如獎勵扶助金起始享受年齡“女性年滿58周歲，男性年滿60周歲”領(lǐng)取，享受年齡太晚，等待時間過長，且受獎面窄，沒有在群眾中產(chǎn)生廣泛的獎勵效應(yīng)。四是社會保障機制不能適應(yīng)人口發(fā)展新形勢。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程加快，農(nóng)村人戶分離、空巢家庭、留守兒童等新問題日益增多，家庭呈現(xiàn)小型化、分散化、多樣化，傳統(tǒng)家庭功能弱化，婚育養(yǎng)老問題日益突出，國家及地方普惠政策與計劃生育利益導向政策脫節(jié)，急需要建立完善更加有效的社會保障機制。五是人口計生經(jīng)費投入不足?！笆晃濉逼陂g，地方財政對計生事業(yè)的投入有較大幅度的增長，但由于實際總量少，與人口計生工作的實際需要相比，仍然存在較大差距。人口計生事業(yè)經(jīng)費增長幅度遠遠低于其它社會公共事業(yè)經(jīng)費的增長幅度，財政投入不足與事業(yè)快速發(fā)展之間的矛盾已成為制約人口計生亊業(yè)發(fā)展的瓶頸因素之一。

三、新時期加快人口計生工作發(fā)展的幾點建議

人口問題關(guān)系經(jīng)濟社會發(fā)展大局，人口和計劃生育工作在經(jīng)濟社會發(fā)展中始終處于基礎(chǔ)性地位，是政府履行社會管理和公共服務(wù)職能的重要組成部分。

1、堅定不移走中國特色統(tǒng)籌解決人口問題的道路

（1）堅持基本國策，穩(wěn)定低生育水平。人口多、底子薄、人均資源相對不足、經(jīng)濟社會發(fā)展不均衡仍是我國的基本國情。解決人口問題必須把握基本國情，把穩(wěn)定低生育水平作為當前和今后一個時期人口計生工作的首要任務(wù)。堅持計劃生育基本國策不動搖，嚴格執(zhí)行現(xiàn)行生育政策，堅持農(nóng)村抓村組、城鎮(zhèn)抓社區(qū)的工作思路，把農(nóng)村和流動人口作為穩(wěn)定低生育水平的重中之重。

（2）建立人口與發(fā)展綜合決策機制。堅持黨政一把手親自抓、負總責，加強高層倡導，確保黨委政府認識到位、措施到位、責任到位、投入到位，把人口和計劃生育工作擺上重要議事日程，把人口問題納入整體和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。充分調(diào)動各方面的積極性，努力形成黨政主導、部門配合、社會參與、齊抓共管的格局，共同推動人口問題的統(tǒng)籌解決。

（3）統(tǒng)籌經(jīng)濟社會資源，促進人口均衡發(fā)展。人口均衡包括資源、環(huán)境、經(jīng)濟社會發(fā)展與人口規(guī)模均衡；人口規(guī)模與人口結(jié)構(gòu)均衡；生育政策與生育意愿均衡等。統(tǒng)籌經(jīng)濟社會資源，促進資源環(huán)境和經(jīng)濟社會與人口全面協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，建設(shè)“人口均衡型、資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”社會，是“十二五”經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略目標。制定更加有利于人口與經(jīng)濟社會發(fā)展的政策，促進人口長期均衡發(fā)展以及人口與經(jīng)濟、社會、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，促進人口大國向人力資源強國轉(zhuǎn)變。

（4）堅持以人為本的理念，加強調(diào)控機制建設(shè)。一是要全面落實農(nóng)村計劃生育家庭獎勵扶助、獨生子女父母獎勵、計劃生育家庭特別扶助政策。加強人口與社會公共政策研究，加強惠民政策與計劃生育獎勵優(yōu)惠政策相銜接，尤其注重城鎮(zhèn)醫(yī)保、新農(nóng)保、新農(nóng)合等制度與計劃生育優(yōu)先優(yōu)惠政策的銜接，進一步提高計劃生育家庭優(yōu)先優(yōu)惠享受惠民政策的水平。二是要創(chuàng)新獎勵機制。從計劃生育家庭優(yōu)先優(yōu)惠政策制定上，充分考慮解決獨生子女家庭養(yǎng)老防老措施，把群眾從依賴家庭、依賴子女養(yǎng)老防老向依靠社會公共福利和人口公共福利轉(zhuǎn)變，如建立完善的“獎、保、優(yōu)、扶、免、補”計劃生育利益導向體系，著重加強人口養(yǎng)老保險與社會養(yǎng)老保險雙重利益導向政策的推進。三要加快推進社會養(yǎng)老托老機構(gòu)建設(shè)，解決獨生子女家庭“二一四八”現(xiàn)象的現(xiàn)實社會問題。四要加強特別扶助家庭關(guān)愛，建立特扶與低保雙重關(guān)愛機制，使他們生活得有尊嚴、有幸福。

2、加強基層基礎(chǔ)建設(shè)，提高人口計生服務(wù)能力。

一是加強人口和計劃生育公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)。大力推進人口和計劃生育服務(wù)體系建設(shè)，將計劃生育技術(shù)服務(wù)機構(gòu)納入社會事業(yè)發(fā)展的總體規(guī)劃，提高技術(shù)裝備水平和服務(wù)能力。突出計劃生育特色，堅持服務(wù)機構(gòu)公益性質(zhì)，強化宣傳教育、技術(shù)服務(wù)、優(yōu)生指導、藥具發(fā)放、信息咨詢、隨訪服務(wù)、生殖保健和人員培訓等職能，增強可持續(xù)發(fā)展能力，建立滿足事業(yè)發(fā)展需要的人口和計劃生育服務(wù)體系，促進基本公共服務(wù)均等化。二是建立完善人口計生綜合協(xié)調(diào)機制。堅持把流動人口計劃生育服務(wù)管理納入城鄉(xiāng)公共服務(wù)管理范疇，完善統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、綜合治理機制，強化系統(tǒng)內(nèi)和部門間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，保障流動人口計劃生育工作機構(gòu)、人員、經(jīng)費、責任到位。進一步完善人口計生綜合治理成員單位各負其責、協(xié)調(diào)運作、嚴格監(jiān)督、績效統(tǒng)評的工作機制。加強人口計生部門與公安、工商、人保、建設(shè)、衛(wèi)生、民政等部門的交流協(xié)作，建立協(xié)調(diào)一致、密切配合的工作格局。建立部門和系統(tǒng)內(nèi)區(qū)域間流動人口信息互通共享機制，掌握人口流動規(guī)律和婚育變動規(guī)律，為政府決策提供科學依據(jù)。三是進一步推進計劃生育基層群眾自治。在基層建設(shè)村民自治活動中，加強計劃生育村（居）民自治工作規(guī)范。全面推行計劃生育村務(wù)公開，切實保障群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。四是加強人口計生隊伍建設(shè)。穩(wěn)定基層人口和計劃生育工作機構(gòu)隊伍，提高鄉(xiāng)村計生專干和技術(shù)服務(wù)人員的工作能力，建設(shè)一支以社會管理和公共服務(wù)為特征的高素質(zhì)、職業(yè)化、專業(yè)化的人口計生隊伍，促進人口計生公共服務(wù)管理體系建設(shè)。五是大力推進計劃生育優(yōu)質(zhì)服務(wù)活動。避孕節(jié)育、生殖健康、優(yōu)生優(yōu)育、嬰幼兒早期教育是人口工作優(yōu)質(zhì)服務(wù)幾個重點環(huán)節(jié)，各級黨委、政府要將生育關(guān)懷、生殖健康納入社會公共服務(wù)管理，制定具體措施為全面開展計劃生育優(yōu)質(zhì)服務(wù)提供保障。六是建立完善人口計生事業(yè)發(fā)展的經(jīng)費保障機制。要進一步建立和完善以公共財政投入為主體的、穩(wěn)定增長的人口計生投入保障機制，確保計劃生育經(jīng)常性工作、免費技術(shù)服務(wù)基本項目、法定的各項獎勵優(yōu)惠政策、縣鄉(xiāng)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和隊伍建設(shè)所需經(jīng)費落實到位。七是堅持實行人口計生目標管理責任制。建立健全嚴格的目標考核制度和領(lǐng)導責任追究制度，嚴格實行計劃生育“一票否決”，形成黨政主要領(lǐng)導負總責，分管領(lǐng)導負實責，領(lǐng)導班子負全責，一級抓一級，層層抓落實的人口目標管理格局。

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