姚清晨 張穎

摘 要：PPP模式作為一種新的管理模式已經(jīng)在中國公共建設(shè)項目中得到廣泛運用。公共文體設(shè)施項目雖然與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)同屬公共建設(shè)項目，具有公共建設(shè)項目的共同特征，但依然存在其特殊性。公共文體設(shè)施項目可以借鑒基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)引入PPP模式的經(jīng)驗，發(fā)揮比政府主導(dǎo)更加明顯的優(yōu)勢。在利用PPP模式進行公共文體設(shè)施項目的建設(shè)運營過程中，可以采取建立穩(wěn)定的伙伴關(guān)系、市場化運作和維護社會資本的市場主體地位等策略，保證項目社會效益與經(jīng)濟效益的有效實現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：PPP模式;公共文體設(shè)施項目;應(yīng)用策略

中圖分類號：F284 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2015）26-0075-03

公私伙伴關(guān)系（PPP，Public-Private-Partnerships）是伴隨著新公共管理運動而出現(xiàn)的一種新的管理模式，包括多種實施形式。通過這種新型合作模式，能夠?qū)崿F(xiàn)私人部門投資營利的目標，同時也能夠滿足社會對于公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求。公私伙伴關(guān)系并非只是一種融資模式或者一種提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的具體形式，而是一種管理模式。公私伙伴關(guān)系所具有的項目目標一致、利益共享和風(fēng)險共擔(dān)的特征，使其能夠在促進公共利益最大化的過程中實現(xiàn)“一加一大于二”的機制效應(yīng)，對于這種機制效應(yīng)的理解反映出公私伙伴關(guān)系作為管理模式的創(chuàng)新[1]。以提供的產(chǎn)品內(nèi)容為依據(jù)，可以將公共項目劃分為基礎(chǔ)設(shè)施、公共衛(wèi)生項目、公共教育項目和公共文體項目等。

關(guān)于PPP模式在中國公共文體項目中的應(yīng)用，國內(nèi)學(xué)者做了研究。郭峰等以寧波文化廣場為例分析了PPP模式的應(yīng)用過程，提出了實現(xiàn)中國公共文化建筑PPP模式的幾點建議[2]。李艷芳和趙瑋認為，在農(nóng)村公共文化及服務(wù)的供給中引入PPP模式，不僅能夠改善農(nóng)村公共文化產(chǎn)品及服務(wù)供給不足的現(xiàn)狀，而且有助于促進文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和推動新農(nóng)村的建設(shè)[3]。另有許多學(xué)者探討了公私伙伴關(guān)系在城市水業(yè)、公共衛(wèi)生領(lǐng)域和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域等公共項目中的應(yīng)用。本文將對公私伙伴關(guān)系在中國公共文體設(shè)施建設(shè)項目中的應(yīng)用模式進行研究，分析公共文體設(shè)施建設(shè)項目的特殊性以及PPP模式對于這類項目的適用性和相對優(yōu)勢，試圖擴展公私伙伴關(guān)系在公共項目建設(shè)中的適用廣度。

一、中國公共文體設(shè)施應(yīng)用PPP模式現(xiàn)狀分析

PPP模式在減輕政府財政壓力、滿足公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提高投資和管理效率等方面具有特殊的優(yōu)勢[4]。自英國政府最早提出并應(yīng)用PPP模式之后，這一模式迅速在全世界范圍內(nèi)得到發(fā)展。2003年開始建設(shè)的“鳥巢”是中國首個采取PPP模式建設(shè)的項目。自此之后，中國逐步將PPP模式應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)等各個領(lǐng)域，如香港地鐵、長沙電廠和北京地鐵四號線等?？傮w看來，PPP模式在中國已經(jīng)得到廣泛運用，尤其在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。在公共文體設(shè)施項目中，雖然已經(jīng)有一些項目采用PPP模式進行建設(shè)，如武漢琴臺藝術(shù)文化中心和寧波文化廣場，但在這一方面PPP模式尚未成為主流。因此，探討公共文體設(shè)施應(yīng)用PPP模式的路徑選擇具有重要的現(xiàn)實意義。

（一）公共文體設(shè)施項目的特征

公共文體設(shè)施項目不同于公共項目中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)更加具有先行性和基礎(chǔ)性，即基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在社會建設(shè)中必須首先完成，它是進行其他社會活動所必不可少的基礎(chǔ)性條件，如果缺少這些條件，其他社會產(chǎn)品或服務(wù)就難以生產(chǎn)或提供。

相對而言，公共文體設(shè)施項目具有以下特征。第一，功能的非基礎(chǔ)性。就公共文體設(shè)施項目獨有的功能而言，包括以下三個方面[5]。一是與配套基礎(chǔ)設(shè)施高度融合，體現(xiàn)景點化特征。二是帶動配套基礎(chǔ)設(shè)施及相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。三是促進人口聚集，樹立特色文化。由此看來，公共文體設(shè)施項目具有獨特的社會功能。第二，效益的兼顧性。首先，公共文體設(shè)施項目不僅關(guān)系項目本身的發(fā)展運營，更加關(guān)系其輻射區(qū)域內(nèi)人們的精神文化生活能否得到滿足以及城市文化事業(yè)能否得到發(fā)展這一問題。其次，公共文體設(shè)施項目具有公益性定位的同時，還兼顧了經(jīng)濟效益和社會效益;其經(jīng)濟效益表明并非所有的公共文體設(shè)施項目都能夠向公眾免費開放，因此必須擁有投資回報，其社會效益表明，作為公共項目的重要組成部分，公共文體設(shè)施項目尤其是大型設(shè)施建設(shè)項目依然要為公眾服務(wù)，為廣大公眾提供文化產(chǎn)品及服務(wù)。第三，投資的復(fù)雜性。公共文體設(shè)施項目并非只包括主體建筑本身，還包括主體之外的各種配套基礎(chǔ)設(shè)施。公共文體設(shè)施項目投資回收時間長，項目融資能力差。與基礎(chǔ)設(shè)施收回投資不同，公共文體設(shè)施項目的投資回收具有不確定性。

（二）公共文體設(shè)施項目存在的問題

公共文體設(shè)施項目多由政府主導(dǎo)實施，其投資幾乎全部來自政府財政，其運營和管理多采取政府成立專門事業(yè)單位的形式進行。這一模式暴露出公共文體設(shè)施項目在建設(shè)運營過程中的一系列問題。

1.資金來源結(jié)構(gòu)單一，政府財政壓力過大

政府主導(dǎo)的公共文體設(shè)施項目，其資源僅來自于政府財政，勢必造成項目投資來源結(jié)構(gòu)單一和政府財政壓力過大的問題。同時，由于項目資金來源單一，使得項目建設(shè)運營缺乏相應(yīng)的補償機制和激勵機制，這就造成民營部門缺乏對項目進行投資的積極性。政府單一投資的模式也使民營部門缺乏項目投資機會和渠道。政府財政壓力過大反過來又會使得公共文體設(shè)施項目無法在市場中發(fā)揮正常的功能，失去活力。投資結(jié)構(gòu)單一的結(jié)果是利益分享單一，民營部門無法參與到投資項目中，自然無法從項目中取得利益。與缺乏利益分享機制相對應(yīng)的是風(fēng)險分擔(dān)機制的缺乏。項目建設(shè)與運營中的風(fēng)險全部由政府承擔(dān)，雖然能夠保證一定程度上的政策支持，但項目風(fēng)險承擔(dān)者的單一會造成整體風(fēng)險過大的后果。

2.運營主體效率低下，項目領(lǐng)域缺乏競爭

公共文體設(shè)施項目由政府作為單一主體進行建設(shè)經(jīng)營，一方面使政府成立的事業(yè)單位在經(jīng)營管理項目的過程中效率低下，另一方面使項目運營中缺乏競爭。作為城市地標和城市名片的大型公共文體設(shè)施項目承擔(dān)著滿足人們精神文化需求和展示城市形象的功能。低效率不僅使這一功能無法實現(xiàn)，而且會造成公共資源的浪費。競爭的缺乏容易產(chǎn)生政府壟斷，給政府經(jīng)營公共文體設(shè)施項目中的尋租行為提供了機會。

3.運營管理模式不健全，行政干預(yù)過多

政府主導(dǎo)的公共文體設(shè)施項目由于主體單一，同時政府在市場準入、質(zhì)量監(jiān)督方面沒有建立有效的運營管理模式，使得公共文體設(shè)施項目的運營管理只能依照事業(yè)單位科層制進行。另外，政府建立專門事業(yè)單位對公共文體設(shè)施項目進行運營管理，但主管行政部門仍然具有對事業(yè)單位人財物的審核權(quán)和最終決定權(quán)，導(dǎo)致行政主管部門與事業(yè)單位之間權(quán)責(zé)不明，行政主管單位對事業(yè)單位進行過多的行政干預(yù)。

二、中國公共文體設(shè)施應(yīng)用PPP模式的路徑選擇

（一）公共文體設(shè)施項目建設(shè)運營模式

公共文體設(shè)施項目的建設(shè)運營模式選擇包括三種：政府主導(dǎo)模式、BT（build-transfer;建設(shè)-轉(zhuǎn)移）模式和PPP模式。三種模式各有特征，具體分析如表1所示。

1.政府主導(dǎo)模式是當前我國公共文體設(shè)施項目中應(yīng)用最廣泛的一種模式。政府主導(dǎo)模式下，項目資金全部來自政府財政支出或銀行的政策性貸款。其優(yōu)勢在于保障資金來源，資金投入風(fēng)險較小。但同時也有很大的弊端。政府必須承擔(dān)建設(shè)投資以及其后的運營投入，并且?guī)缀醭袚?dān)全部風(fēng)險。政府主導(dǎo)模式下，公共文體設(shè)施項目依靠事業(yè)單位運營管理，文化事業(yè)屬性使其不追求資金回報率，因此缺乏競爭，使經(jīng)營管理水平與文化服務(wù)水平難以提升。

2.BT模式是指由企業(yè)承擔(dān)公共文體設(shè)施項目的建設(shè)任務(wù)，在項目建成后由政府通過一次性支付或分期支付的方式從企業(yè)中購回項目，從而進行運營管理。這一模式中，政府將項目的融資建設(shè)交給企業(yè)，由企業(yè)承擔(dān)項目融資和建設(shè)風(fēng)險。企業(yè)由于以營利為目的，因此在項目融資建設(shè)過程中，能夠運用市場機制，這在一定程度上實現(xiàn)了項目的經(jīng)濟效益。BT模式緩解了政府的財政壓力，降低了政府承擔(dān)項目建設(shè)的風(fēng)險。

3.PPP模式簡言之就是將私營部門納入到提供公共產(chǎn)品及服務(wù)的領(lǐng)域中來，它強調(diào)公私部門之間的目標一致、利益分享和風(fēng)險分擔(dān)。相較于BT模式中企業(yè)和政府分別在建設(shè)和運營過程中承擔(dān)主導(dǎo)作用，PPP模式中，公私部門的合作貫穿于整個項目過程。政府參與其中，對項目過程進行監(jiān)管，主動承擔(dān)政策風(fēng)險;企業(yè)利用專業(yè)知識進行建設(shè)運營，保證利益回收，主動承擔(dān)運營風(fēng)險。這一方面保證了公共文體設(shè)施項目社會效益和經(jīng)濟效益的實現(xiàn)，另一方面是項目整體風(fēng)險降至最低。

（二）公共文體設(shè)施項目PPP模式的優(yōu)勢與應(yīng)用策略

PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用顯示出了其相對于政府主導(dǎo)模式的優(yōu)勢。首先，PPP模式創(chuàng)造出政府與私營部門的伙伴關(guān)系，這種伙伴關(guān)系不同于一般性的政企合作，其存在是基于一個更重要的特征：項目目標一致性。也就是公共部門和私營部門在公私伙伴關(guān)系中秉持同一個目標，即以最少的資源，提供最多的公共產(chǎn)品及服務(wù)。在這一目標的引導(dǎo)下，公共部門能夠?qū)崿F(xiàn)其公共利益和福利的追求，同時私營部門能夠?qū)崿F(xiàn)其對于自身利益的追求。在公共文體設(shè)施項目中，PPP模式建立的伙伴關(guān)系能夠?qū)崿F(xiàn)社會效益和經(jīng)濟效益的統(tǒng)一。

其次，公共文體設(shè)施項目的PPP模式中，明確的職能分工和分類管理使公私部門在項目建設(shè)運營中實現(xiàn)了利益共享與風(fēng)險分擔(dān)。公共文體設(shè)施項目具有明顯的公益性和不同于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的非基礎(chǔ)性，這表明政府在其中必須扮演重要角色。但重要角色并不意味著生產(chǎn)者的角色。PPP模式下，政府在公共文體設(shè)施項目中的角色定位是安排者，生產(chǎn)者則是私營部門。這樣，政府和企業(yè)分別扮演自己最擅長的角色，并且在項目運營中實現(xiàn)各自的利益追求。更重要的，項目建設(shè)與運營過程中，必然存在各類風(fēng)險。PPP模式之所以能夠降低風(fēng)險，并不在于參與主體的增加使風(fēng)險均攤，而在于公私部門各自承擔(dān)最為擅長應(yīng)對的風(fēng)險，從而使風(fēng)險總量降到最低。在公共文體設(shè)施項目在后期運營中與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的運營存在較大差別的情況下，分類管理尤為重要。

再次，公共文體設(shè)施項目中的PPP模式擁有一個重要的“后發(fā)優(yōu)勢”——機制創(chuàng)新[6]。所謂機制創(chuàng)新是PPP模式在經(jīng)濟社會生活中能夠促進機制轉(zhuǎn)換，制度創(chuàng)新和資源配置效率的提升。在公共文體設(shè)施項目中，PPP模式能夠適應(yīng)項目本身兼具公益性與市場化的雙重特性，形成一種新型的優(yōu)于計劃與市場單獨作用的管理體制和運行機制。一方面，公共文體設(shè)施項目具有公共產(chǎn)品非競爭性與非排他性的固有特征，并且具有滿足人們精神文化需求和提升精神文化水平的公共價值，因此政府必須為此負責(zé)。PPP模式中，政府作為公共文體設(shè)施項目的“倡議者”“牽頭人”和“監(jiān)督員”，使項目能夠發(fā)揮公益作用，實現(xiàn)自身價值。另一方面，公共文體設(shè)施項目的后期運營管理，如果僅僅依靠政府或其專門成立的事業(yè)單位進行，那不可避免地存在管理方式和運營方式較為死板的特點。同時脫離市場導(dǎo)致項目投資無法通過市場機制得到回收，經(jīng)濟效益無法實現(xiàn)。而在PPP模式中，項目運營管理方式實現(xiàn)了由事業(yè)單位管理運營向合資企業(yè)管理運營的轉(zhuǎn)型，將符合市場化運作的管理方式用于公共項目的運營之中，實現(xiàn)了多元化管理和高效率運營。

PPP模式在許多公共項目尤其是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中已經(jīng)展現(xiàn)出其優(yōu)勢與價值。結(jié)合現(xiàn)有公共文體設(shè)施項目PPP模式的應(yīng)用思考，可以總結(jié)出以下幾點策略。

第一，建立穩(wěn)定的伙伴關(guān)系，保證項目建設(shè)順利完成。PPP模式不僅是一種項目融資模式，更是一種管理模式，它包括融資、準入、監(jiān)管等多種機制。在公共文體設(shè)施項目中，公共部門與私營部門通過PPP模式建立起穩(wěn)定的伙伴關(guān)系，以此保證項目融資。同時，PPP模式中的準入機制限制了與公共部門進行合作的私營部門的資質(zhì)，通過這種準入機制保證項目建設(shè)的順利完成。而在項目建設(shè)過程中，PPP模式中的政府監(jiān)管機制又能起到監(jiān)督作用。因此，無論是在項目融資階段、建設(shè)階段，還是在項目運營階段，PPP模式都能夠通過公私部門之間穩(wěn)定的伙伴關(guān)系保證項目的順利建設(shè)運營。

第二，對項目進行市場化運作，并伴隨政府補貼等形式。公共文體設(shè)施項目比基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目更加具有市場化特征，因此在項目運營管理過程中，應(yīng)該利用私營部門管理模式，尊重市場規(guī)律，減少行政干預(yù)，進行市場化運作。與基礎(chǔ)設(shè)施投資回收相對穩(wěn)定不同，公共文體設(shè)施項目的投資回收更大程度上受到市場影響，并且其投資額相對較大，投資回收期相對較長。因此，在項目運營管理過程中，追求私人利益的私營部門在伙伴關(guān)系的框架之下能夠更有效率對項目進行管理，縮短投資回收期，提高投資回收率。但是，在進行市場化運作的過程中，由于公共文體設(shè)施項目的公益性特征，公共部門有必要進行一定程度的行政干預(yù)，采用政府補貼等形式維護社會公平，實現(xiàn)公共文體設(shè)施項目經(jīng)濟效益和社會效益的統(tǒng)一。

第三，維護社會資本的市場主體地位。種種跡象表明，新型城鎮(zhèn)化背景下的中國正進入一個以PPP為標志的新的政府與社會資本合作的時代。然而在這一背景下，雖然“社會資本”參與政府項目的熱情持續(xù)走高，但也存在這猶豫和觀望態(tài)度。社會資本的“PPP熱情”被三方面的擔(dān)憂所制約：首先，政府的優(yōu)勢地位使其在與社會資本簽訂合同后存在不履約的風(fēng)險，同時換屆風(fēng)險、兌現(xiàn)風(fēng)險、隨意性風(fēng)險都加大了PPP合約中社會資本的成本。其次，社會資本投入了股權(quán)卻缺乏與之相對應(yīng)的話語權(quán)，地方政府限制開放程度，使得社會資本無法真正參與項目決策與管理。再次，PPP項目存在建設(shè)期長、投資大、回收周期長、利潤低等固有特點。在這種情況下，社會資本擔(dān)憂政府缺乏“共贏”意識，隨意改變游戲規(guī)則，因此在參與PPP時難以發(fā)揮應(yīng)有效能。這三方面擔(dān)憂究其根本，是政府在PPP中能否維護社會資本的市場主體地位，以平等的姿態(tài)，依據(jù)合約法規(guī)同社會資本一起從事項目建設(shè)運營。為此，在公共文體設(shè)施應(yīng)用PPP模式的過程中，必須切實維護社會資本的市場主體地位，同時建立制約政府、企業(yè)等主體的監(jiān)管機制，保證PPP項目的良好運行。

三、結(jié)語

PPP模式在公共建設(shè)項目尤其是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中得到了廣泛應(yīng)用，并且效果顯著。公共文體設(shè)施項目相對于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有其特殊性，在公共文化設(shè)施項目中應(yīng)用PPP模式尚處于探索階段。將PPP模式應(yīng)用于公共文化設(shè)施項目具有一系列優(yōu)勢。因此，我國在進行公共文體設(shè)施項目的過程中，應(yīng)當積極引入PPP模式，在公私伙伴關(guān)系的框架下，既保證公共產(chǎn)品及服務(wù)的供給，又能更好實現(xiàn)公共部門和私營部門的各自目標。在具體運行PPP項目的過程中，政府和社會資本都要在共同目標的指導(dǎo)下，分擔(dān)成本、分享收益，保證公私伙伴關(guān)系的長久發(fā)展。

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