邱琳舒++佘立中

摘要：隨著我國城鎮(zhèn)化進程不斷加快，土地的使用和管理問題逐漸顯露，各地方政府均制定了一系列的政策措施用以規(guī)范用地秩序。為探究這些規(guī)范用地政策措施的執(zhí)行效果，以廣州某區(qū)為研究對象，通過調(diào)查問卷和實地走訪的形式進行了調(diào)研，問卷涉及規(guī)范土地規(guī)劃和管理工作、留用地劃撥政策、征地及補償政策、違法用地整治等。調(diào)研結(jié)果顯示這些措施的執(zhí)行效果雖然良好，但也存在諸如執(zhí)行力度不夠、基層民眾認知度不足等問題，應在政策執(zhí)行的過程中加大政策宣傳力度、建立聯(lián)動機制、確保政策措施按程序執(zhí)行。

關(guān)鍵詞：規(guī)范用地，政策措施，執(zhí)行效果，調(diào)研分析

中圖分類號：F293 文獻標識碼：B

文章編號：1001-9138-（2015）03-0029-33 收稿日期：2015-01-08

近年來，我國城鎮(zhèn)化勢頭迅猛，隨之而來的土地利用和管理問題也逐漸顯露，例如相關(guān)政府部門之間的溝通和協(xié)調(diào)不充分，導致建設項目審批程序不規(guī)范，項目質(zhì)量參差不齊，土地利用混亂；留用地政策落實速度較慢，留用地不能立即兌現(xiàn)，影響后續(xù)工作的順利開展；土地征收程序不規(guī)范，征地工作不透明，征地補償標準偏低；“未報即用”違法用地數(shù)量大、范圍廣、發(fā)展勢頭較快，“不批就占，少批多占，亂圈亂占，建新不拆舊”現(xiàn)象較多等。這些土地管理現(xiàn)狀損害了農(nóng)民的實際利益，阻礙了土地利用規(guī)劃的順利實施，妨礙了我國的土地管理工作，及時有效地制止和改進這些問題已成為當務之急。

為充分發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)作用，破解用地制約難題，合理配置土地資源，提高土地管理效益，我國各地均出臺了不少土地管理規(guī)章制度。如合肥包河區(qū)政府聯(lián)合區(qū)規(guī)劃分局、國土分局召開會議引導區(qū)域內(nèi)建設項目轉(zhuǎn)型升級工作順利展開；杭州、上海、重慶等市依次推行了征地留用制度，規(guī)定了留用地的劃撥方式及比例或面積等等?？v觀上述為解決規(guī)范用地問題采取的政策措施，主要可分為四大類，即規(guī)范土地規(guī)劃和管理工作，加強留用地的管理，規(guī)范土地征收和補償制度，從嚴整治違法用地建設等。

各地方政府均制定了不少規(guī)范用地的政策措施，為探究這些政策措施的執(zhí)行效果，本文以廣州市某區(qū)為研究對象，采取調(diào)查問卷及實地走訪的方式對規(guī)范用地政策措施的執(zhí)行效果進行了分析論證。廣州正處于快速城鎮(zhèn)化進程中，用地需求與日俱增，由此帶來的土地利用和管理問題較為嚴重，是我國土地問題較為突出的地區(qū)之一。本文對廣州某區(qū)各村村長和國土員進行了訪談，并在各村鎮(zhèn)實地走訪，同時發(fā)放了1600份調(diào)查問卷，回收了1321份，回收率為82.6%，其中有效問卷為1281份。本次調(diào)查問卷的對象均為該區(qū)域的常住居民，以25-65歲（84.7%）、普通村民（52.62%）為主，具有一定的代表性。

1 土地規(guī)劃及管理工作日趨規(guī)范

在土地利用規(guī)劃編制、建設項目審批等工作中，各政府部門之間的職責多有相似之處，而各部門之間的溝通和協(xié)調(diào)不夠充分，加上在利益的驅(qū)使下產(chǎn)生的違章建筑，土地規(guī)劃混亂、建設項目質(zhì)量良莠不齊的現(xiàn)象多有發(fā)生。雖然根據(jù)《地方各級人民政府機構(gòu)設置和編制管理條例》，地方各級人民政府行政機構(gòu)職責相同或者相近的，原則上由一個行政機構(gòu)承擔；行政機構(gòu)之間對職責劃分有異議的，應當主動協(xié)商解決。但在實際管理活動中，各級政府部門之間時常推脫責任，尤其是引發(fā)重大社會問題的項目更是如燙手山芋一般無人敢接手。

經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，廣州某區(qū)為解決土地規(guī)劃及管理不規(guī)范、各部門之間溝通不充分的問題，特設立了規(guī)劃國土管理聯(lián)席會，就城鄉(xiāng)規(guī)劃管理和國土資源管理的重大問題定期進行審議，審議內(nèi)容包括土地利用計劃、重大建設項目規(guī)劃選址、土地征收補償方案等。與會成員包括與規(guī)劃和國土資源有關(guān)的政府各主要部門領(lǐng)導，及區(qū)交通局、區(qū)工商局、供水供電部門等與當次會議審議議題相關(guān)的單位。

在對廣州某區(qū)的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，該區(qū)域近50%的建設項目用地在規(guī)劃選址前都需要經(jīng)過聯(lián)席會議會審。但仍有39.5%的村民對聯(lián)席會議的開展情況并不知情，說明聯(lián)席會議制度在基層民眾中的認知程度稍有欠缺。

聯(lián)席會議的召開與村民的實際利益息息相關(guān)，完善的土地管理程序為村民辦理土地手續(xù)提供了便利，合理的土地利用規(guī)劃能提高村民的生產(chǎn)生活環(huán)境。聯(lián)席會議制度并不只是政府部門為規(guī)范土地管理而設立，更應作為基層民眾及時了解政策走向、申報項目進展、本村未來規(guī)劃等問題的重要途徑，因此應讓民眾參與進來，以旁聽或公告等形式對民眾公開，做到以人為本、執(zhí)政為民。

2 留用地雖按比例劃撥，但落地困難

留用地是指政府在對集體土地進行征收的過程中，在規(guī)定范圍內(nèi)劃定一定比例土地，留給被征地村集體從事生產(chǎn)經(jīng)營，以確保失地農(nóng)民的利益得到長遠保障。但在各地留用地劃撥實踐中，不按比例、不按程序劃撥等問題多有出現(xiàn)，這就要求各地方政府制定符合地方實際的留用地管理政策，切實維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。

通過調(diào)研了解到，在廣州某區(qū)的土地征收過程中，留用地是按照10%的比例予以劃撥的，但尚有35.8%的村民不清楚留用地的劃撥是否按照當?shù)氐南嚓P(guān)規(guī)定執(zhí)行。而在沒有劃出留用地的村莊里，92.3%的村民表示沒有相應的放棄程序，或放棄程序不公開以致村民并不清楚本村是否執(zhí)行過該程序。同時，村民們一致表示留用地的審批程序過長，落地困難，有些留用地從2008年到現(xiàn)在都沒審批完成，留用地劃撥手續(xù)也較為繁瑣，阻礙了留用地的正常使用（見圖1、圖2）。

作為貨幣補償?shù)囊环N重要補充形式，留用地的及時劃撥有利于保障被征地農(nóng)民的切實利益。村集體按照土地利用規(guī)劃對留用地進行開發(fā)利用，不僅能提高村集體的經(jīng)濟實力，也可從一定程度上解決農(nóng)民的就業(yè)問題。因此，相關(guān)部門應把留用地的審批工作作為優(yōu)先解決的問題之一，實行限時辦結(jié)，確保留用地及時落地。

3 土地征收有序進行，征地補償標準偏低

隨著大量的集體所有土地被征收，征地補償成了農(nóng)民們最為關(guān)注的問題之一。我國關(guān)于征地補償?shù)姆秶?、標準，征收的程序等，在《土地管理法》和《土地管理法實施條例》中均有具體的規(guī)定。但在實際的征地過程中，征地程序和過程缺乏透明度、征地補償標準較低等問題層出不窮，導致農(nóng)民對政府的不滿情緒日益積累，引發(fā)了一系列嚴重的社會問題。因此，規(guī)范土地征收程序、充分尊重農(nóng)民意見成為當務之急（見圖3、圖4）。

根據(jù)調(diào)研顯示，廣州某區(qū)內(nèi)67%的村莊在土地征收之前會召開村民大會，聽取被征地村民的意見。同時，征地補償資金也能按照相關(guān)政策的規(guī)定發(fā)放及分配，并沒有出現(xiàn)截留或亂用的現(xiàn)象，但大多數(shù)村民（75.64%）認為征地補償標準偏低。

作為全體村民關(guān)注的重點問題，征地及補償工作按規(guī)定程序公開有序地進行是保障村民利益的有效途徑，這就要求在實施土地征收時應充分聽取被征地村民的意見，按照規(guī)定執(zhí)行征地程序，確保征地過程公正、公開、公平。同時，政府相關(guān)部門應加強對征地補償款的管理和監(jiān)管，適當提高征地補償款。

4 違法用地得到嚴格整治

違法用地的產(chǎn)生是由多方面的原因共同造成的，例如合法用地供需不平衡，土地管理制度不夠完善，用地審批程序繁瑣，違法用地中存在較大的利益空間，用地主體的法律意識淡薄等。針對日益嚴峻的土地違法問題，我國在《土地管理法》和《土地管理法實施細則》中明確規(guī)定了處罰程序，各地方政府也出臺了相應的政策對其進行管控，但違法用地仍屢禁不止。

在走訪過程中筆者了解到，前些年廣州某區(qū)的違章建筑多數(shù)僅是處以罰款，但近年來建立了“拆控”的新管理模式，對違章建筑的打擊力度有所增加，半數(shù)村莊（49.5%）有因違法用地被拆除的建筑物，并且沒有新增的違法用地現(xiàn)象發(fā)生，說明違法用地得到了嚴格的管制。同時，村民們表示各村均有在山地、林地上建造房屋的情況，并且如果宅基地不夠用時，幾乎都會在耕地上建房，這些違章建筑被發(fā)現(xiàn)后基本會被拆除，但是建造的房屋是用于居住的，會視實際情況區(qū)別對待。

違法用地不僅對我國的耕地保護目標有所危害，更損害了農(nóng)民的應得權(quán)益，進一步影響了社會的和諧安定。因此，在土地管理過程中應嚴厲打擊違法用地現(xiàn)象，從違法用地的成因入手，從嚴整治。同時，還應加強違法用地的預防監(jiān)管工作，強化日常巡查，早發(fā)現(xiàn)、早制止，爭取早日杜絕違法用地的現(xiàn)象。

5 結(jié)論及建議

在長期的土地利用與管理過程中，其問題不斷顯露，各級政府采取的解決措施也并非完全解決了這些弊病。通過上述對廣州某區(qū)土地利用和管理政策措施執(zhí)行效果進行的調(diào)研分析，我們得出了以下結(jié)論，同時針對土地管理出現(xiàn)的諸多問題，提出了若干建議。

5.1 提高執(zhí)行力度，確保政策措施按程序進行

雖然規(guī)范用地的政策措施在廣州某區(qū)的執(zhí)行效果較為良好，但執(zhí)行的力度仍有待加強，部分留用地的選址和劃撥、征地及補償?shù)葲]有按照相關(guān)規(guī)定進行，這不僅降低了政府的政策在基層民眾中的權(quán)威性，也損害了農(nóng)民的實際利益。因此，確保政策措施按程序進行是解決土地利用和管理問題的根本所在。首先，應簡化各項工作的程序，縮短工作環(huán)節(jié)，如留用地的審批、劃撥程序，征地的程序等，實行限時辦結(jié)制。此外，要求各級政府部門按章辦事，互相監(jiān)督，同時開放工作進度查詢系統(tǒng)，使政策的執(zhí)行更加透明、公平。

5.2 加大基層宣傳力度，提高群眾法律意識

規(guī)范用地政策措施在民眾當中的認知程度較為不足，部分群眾對這些政策幾乎完全不了解，發(fā)揮不了群眾的監(jiān)督作用，阻礙了群眾對這些措施執(zhí)行效果的反饋。因此，在政策措施發(fā)布時，可將其可視化、圖表化，做出流程圖，寫明工作程序、相關(guān)部門、審批時限，張貼在村鎮(zhèn)公告欄，加強基層宣傳工作。同時，應定期對建設項目的規(guī)劃選址意見進行公布，并在基層開展土地管理知識專題講座，加大在群眾中的法制宣傳力度，提高群眾的法律意識。

5.3 建立部門、群眾聯(lián)動機制，抑制土地違法現(xiàn)象

雖然廣州某區(qū)的違法用地現(xiàn)象近年來得到了一定的緩解，但仍有不少土地違法的現(xiàn)象存在。違法用地現(xiàn)象并不是單靠一個部門或機構(gòu)就能完全解決的，必須與各有關(guān)部門相協(xié)調(diào)、相配合，土地管理部門應發(fā)揮牽頭作用，并聯(lián)合建設、法院、紀檢、公安以及稅務、銀行、電力、供水等機關(guān)部門，同時制定切實可行的舉報獎勵制度，提供電話、網(wǎng)絡等平臺，充分發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用，建立部門、群眾聯(lián)動機制，對違法用地早發(fā)現(xiàn)、早報告、早處理，遏制土地違法現(xiàn)象的蔓延。

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作者簡介：

邱琳舒，廣州大學工商管理學院研究生。

佘立中，廣州大學工商管理學院教授，碩士生導師。