李五一　袁晶

[摘要]學(xué)校管理的法制化是依法治校的重要組成部分，是依法治國方略在教育領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。目前我國學(xué)校的依法管理仍存在不少問題，本文結(jié)合學(xué)校管理的實踐，探討貫徹落實十八屆四中全會精神，就依法治校過程中學(xué)校行政管理亟待解決的問題進行了思考。

[關(guān)鍵詞]依法治校；學(xué)校管理；法制化

黨的十八屆四中全會提出了全面推進依法治國的重大任務(wù)。我國現(xiàn)在已經(jīng)進入改革的深水區(qū)，經(jīng)濟增長已經(jīng)進入新常態(tài)，學(xué)校教育為國家經(jīng)濟社會發(fā)展進行人才儲備必需先行。學(xué)校教育是國家實現(xiàn)跨越式發(fā)展經(jīng)久不衰的力量源泉，在國家的經(jīng)濟社會發(fā)展中具有超前性和導(dǎo)向作用。在當下我國深入推進依法行政、加快建設(shè)法治政府的歷史進程中。要推進學(xué)校的依法治校，把學(xué)校管理的法制化作為學(xué)校管理工作的重中之重。

一、依法治校背景下學(xué)校管理法制化的重要性

2014年全國教育工作會議上，教育部黨組書記、部長袁貴仁同志指出加快推進國家教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化。教育行政部門和教育理論界以及教育實務(wù)界對國家教育治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進程進行了深入探討。不少學(xué)者一致認同：“教育治理體系的現(xiàn)代化，就是探討如何使教育行政管理從權(quán)力集中、一元主導(dǎo)向法治化合作、共治善治變遷，教育治理體系的現(xiàn)代化和完善化應(yīng)是一個以法治為基礎(chǔ)的規(guī)范民主協(xié)調(diào)和高效的整體性制度運行系統(tǒng)?！睂W(xué)校教育治理體系作為國家教育治理體系的重要組成部分，實現(xiàn)治理體系的現(xiàn)代化和不斷完善，不僅能夠引領(lǐng)教育領(lǐng)域綜合體制改革的實踐探索，也將助推教育法制化的進程，為我國全面實現(xiàn)依法治國做出應(yīng)有的貢獻。

而教育治理體系是規(guī)范社會、政府、學(xué)校、市場等多元治理主體的權(quán)力與行為。維護公共教育事務(wù)的秩序和提供優(yōu)質(zhì)教育公共服務(wù)的一系列制度和程序。健全完善的教育法律制度是推進和實現(xiàn)教育治理體系現(xiàn)代化的前提和基礎(chǔ)，因為其不僅可以為教育治理的實踐探索提供合法性基礎(chǔ)，也能夠為教育領(lǐng)域綜合改革與制度創(chuàng)新讓渡必需的空間，更可以為多元治理主體能動性的發(fā)揮提供制度保證。因此，擁有一個完善的教育治理體系，必須做好以下兩方面工作：一是適時地將成熟的教育治理政策與制度上升為教育法律或法規(guī)，二是構(gòu)建和完善各個治理主體的行為法制規(guī)范體系。而依法治校背景下學(xué)校管理法制化就是要求學(xué)校管理者具有法治思維，管理的過程中確保程序合法化、監(jiān)督機制完善化、政務(wù)公開化、責(zé)任追究終身化。國家教育治理體系現(xiàn)代化、完善化與依法治校下的學(xué)校管理法制化密不可分，健全的教育法律制度是完善國家教育治理體系必不可少的前提，只有真正地實行學(xué)校管理法制化，實現(xiàn)依法治教。現(xiàn)代化的國家教育治理體系才可以更加完善，教育才能更好地發(fā)揮作用，為全面推進依法治國，實現(xiàn)我國社會主義法制化做出應(yīng)有的貢獻。

二、我國依法治校過程中學(xué)校管理存在的主要問題

學(xué)校是先進文化的“集中點”，在實施依法治教、社會主義法制建設(shè)等戰(zhàn)略上也應(yīng)當是“排頭兵”。在學(xué)校實行依法管理，無疑是學(xué)校依法治校的一項根本措施和重要任務(wù)，勢在必行。然而在學(xué)校教育管理領(lǐng)域中依然存在“輕作為”、“不作為”、“亂作為”的現(xiàn)象。學(xué)校行政執(zhí)法與監(jiān)督不力的現(xiàn)象較為普遍，有法不依的問題比較突出。

（一）部分學(xué)校管理者缺乏法治思維，依法治校的觀念意識淡薄

在實踐中，部分學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)往往習(xí)慣于過多地運用行政手段、行政指令辦事，沒有法治思維、缺乏法律意識，在實際工作中法律思維淡薄、不善于使用法律武器來解決問題。他們認為“依法管理”太過繁瑣，而直接發(fā)布命令效率會高很多，所以就導(dǎo)致了學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)對師生員工隨意亂下命令、濫用權(quán)力，甚至?xí)匝源?、以?quán)壓法。還有些學(xué)校管理者認為學(xué)校的有關(guān)規(guī)章制度是對本校師生員工單向的一種管理和約束，師生員工應(yīng)該遵守，卻忽視了有關(guān)法規(guī)對學(xué)校管理者權(quán)力約束和監(jiān)督。這些學(xué)校管理者缺乏法治思維，才讓他們養(yǎng)成了“只注重管理者被賦予的權(quán)力、卻忽視被管理者權(quán)利救濟”的“官本位”思想，從而使得有些學(xué)校管理者獨斷專行、自己創(chuàng)制規(guī)范制度。致使學(xué)校亂象叢生，如亂處罰、亂收費、違法剝奪學(xué)生的受教育權(quán)。

（_二）有的學(xué)校行政管理行為缺乏法定程序的有效制約

所謂行政管理的法定程序就是指有關(guān)單位部門在實施相關(guān)行政行為時所要遵循的方式、步驟和時限等。行政法理有一條很重要的原則就是“程序法與實體法并重”，相關(guān)部門在實施行政行為時不僅要內(nèi)容合法，還要程序合法。然而在我國長期的法制建設(shè)中卻養(yǎng)成了“重實體、輕程序”的錯誤理念。比如我國現(xiàn)階段實施的義務(wù)教育法中有關(guān)程序性的規(guī)范就很少，其呈現(xiàn)較多的仍是實體性和原則性的法律條文。實際可操作性和具體針對性不強，可訴性還是比較弱，在具體實施中難以達到預(yù)期的成效，這樣一來法律的權(quán)威性就會被削弱。學(xué)校的很多管理行為都存在著類似一些問題，如學(xué)校在進行某項表彰、處罰或重大決策時，往往就會出現(xiàn)程序不規(guī)范，缺乏統(tǒng)一的執(zhí)行標準和監(jiān)督制度的情況，或者是在做出有關(guān)行政決定后不履行告知程序，從而造成行政相對方權(quán)利救濟渠道不暢通，合法權(quán)益得不到及時保障。

（三）某些學(xué)校內(nèi)部的有關(guān)管理制度與當前教育的發(fā)展需求不匹配

在學(xué)校中，學(xué)校內(nèi)部的權(quán)利主要包括學(xué)校管理者的權(quán)利、教師的權(quán)利、學(xué)生的權(quán)利等。但是一些學(xué)校往往忽視甚至壓制師生的權(quán)利，如有的學(xué)校會對學(xué)生設(shè)立罰款的相關(guān)行政處罰規(guī)定。有的學(xué)校對考試作弊學(xué)生做出退學(xué)或開除學(xué)籍處理，有的學(xué)校將學(xué)生的考勤情況與教師的津貼福利掛鉤。隨著我國法制建設(shè)的深入推進，法制意識已深入人心，如果因為這些情況教師和學(xué)生提起訴訟。學(xué)校難免會承擔(dān)敗訴的風(fēng)險。相關(guān)的案例已經(jīng)發(fā)生。某校學(xué)生因不服學(xué)校的退學(xué)處理而引發(fā)的學(xué)校行政訴訟案。校方最終敗訴。其原因之一就是法院認定學(xué)校對考試作弊者的有關(guān)處理規(guī)定與上級行政機構(gòu)出臺的法律法規(guī)相違背，這充分說明了學(xué)校有些行政管理制度無法滿足新的教育改革發(fā)展的需求，不適應(yīng)新形勢下教育發(fā)展的問題。

（四）少數(shù)學(xué)校行政權(quán)力監(jiān)督機制不完善、行政管理者的素質(zhì)有待提高

學(xué)校是知識文化集中的地方，廣大師生的民主意識和權(quán)利意識會比較強，但是如果學(xué)校的行政管理并沒有因此而形成規(guī)范化、制度化的監(jiān)督機制，沒有發(fā)揮學(xué)校紀委、校務(wù)委員會、教職工代表大會、學(xué)校工會、團委、學(xué)生會等機構(gòu)的監(jiān)督作用，那么學(xué)校內(nèi)的行政違法行為就得不到有效的管控，行政侵權(quán)現(xiàn)象就無法扼制。在學(xué)校內(nèi)部的行政管理中，行政人員在思想素質(zhì)、專業(yè)知識水平、法制觀念等方面參差不齊，從而導(dǎo)致違法違規(guī)行為的發(fā)生，如有的學(xué)校管理者擅自闖進學(xué)生宿舍進行搜查、限制學(xué)生的個人自由、對學(xué)生進行體罰、對學(xué)生人格侮辱等。由于學(xué)校的一些管理人員對相關(guān)法律、法規(guī)知識不甚了解，法律意識淡薄，所以在處理一些突發(fā)性事件時，釀成惡性違法事件卻仍然不自知，違反了依法行政的要求。

三、深入推進學(xué)校中的依法管理，加快依法治校的步伐

隨著我國社會主義法制建設(shè)和依法治國深入推進，全國各中小學(xué)也都將加快實施依法治校。依法管理是依法治校的關(guān)鍵一步，依法管理也是依法治校的重點和難點。因此，能否進一步加強學(xué)校的依法管理，將從總體上決定依法治校能否成功實施。

（一）培養(yǎng)法治思維，增強依法管理的能力

我們能否樹立牢固的依法治校的觀念，關(guān)鍵在于我們能不能養(yǎng)成法治思維。能不能提高我們依法辦事的能力，能否依法辦事、依法治校就要看教育行政管理人員能不能把法治思維、法治方式運用到處理具體行政事務(wù)的過程中。學(xué)校的管理人員要做到依法辦事、依法治校就要提高善于學(xué)習(xí)法規(guī)制度的能力、提高準確把握法規(guī)制度的能力、提高依據(jù)法規(guī)制度抓落實的能力、提高依據(jù)法規(guī)制度推進工作創(chuàng)新的能力。學(xué)校的行政管理者必須深刻地認識到依法管理是依法治校的重要組成部分。并且是黨的十八屆四中全會關(guān)于全面推進“依法治國”的一個重要組成方面。學(xué)校管理者必須把依法管理作為最高的學(xué)校管理理念貫徹落實到學(xué)校的各項管理工作中去，依法用好自身的行政權(quán)限，按照法定程序依法辦事，切實做到依法管理、依法決策，使依法行政管理常態(tài)化。學(xué)校的行政管理工作不僅需要淵博的專業(yè)知識、強烈的責(zé)任心、無私的奉獻精神等，而且必須樹立依法進行行政管理的觀念，教育行政工作者絕不可以逾越法律的紅線。學(xué)校的行政管理工作只有在行政行為、行政組織和行政監(jiān)督的法制化下。才能使學(xué)校的教育教學(xué)秩序、科研秩序法制化，從而實現(xiàn)依法管理、依法治校、依法治教，推進依法治國的進程。

（二）構(gòu)建行政行為責(zé)任制，加快推進依法治校的進程

在學(xué)校構(gòu)建行政行為責(zé)任制是加快依法治校的重要舉措，它是指各級各類學(xué)校必須對自己的行政行為承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。學(xué)校內(nèi)部也應(yīng)實行“重大決策終身責(zé)任追究制及責(zé)任倒查機制”，這項政策的實施將會從根本上促使學(xué)校管理者審慎決策、依法辦事。最近幾年。在學(xué)校內(nèi)部發(fā)生了不少行政違法行為，但是一些學(xué)校管理者、學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)總以“家丑不可外揚”為借口試圖掩蓋丑行，大事化小、小事化了。因此，要改善學(xué)校行政管理的混亂狀況，加快依法治校的進程就要實行部門、人員責(zé)任追究制度，明確每個部門、每個管理者的行政管理權(quán)限和責(zé)任，層層簽訂責(zé)任協(xié)議書，不定期地進行檢查考核，誰出了問題誰負法律責(zé)任，對違法違規(guī)行為嚴肅查處，決不姑息，真正實現(xiàn)依法管理、依法治校。

（三）規(guī)范行政管理程序，完善依法治校的各個環(huán)節(jié)

規(guī)范的學(xué)校行政管理程序是保障學(xué)校治校權(quán)正確、有效使用的重要手段。擁有規(guī)范完善的學(xué)校行政管理程序。學(xué)校的行政管理者就可以依法科學(xué)、高效地選擇實施有關(guān)行政管理行為的時間、步驟、方法和方式，就可以阻止有關(guān)部門、人員濫設(shè)程序障礙或拖延執(zhí)行來損害法律賦予師生員工的合法權(quán)益。學(xué)校應(yīng)該建立重大行政決策的法定程序，包括專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、公眾參與、集體討論等步驟，必須加強學(xué)校行政管理程序的建設(shè)。進一步修訂和完善與國家法律、法規(guī)相矛盾的制度。在教育行政管理工作中必須尊重師生的隱私權(quán)、知情權(quán)、生命健康權(quán)等合法權(quán)利，當學(xué)校對師生做出相關(guān)處罰時需要明確告知師生如對學(xué)校的處罰不服，可以采取相應(yīng)的法律救濟；同時學(xué)校也要建立完善的糾紛異議制度，如果異議無效還可申請行政復(fù)議等，避免教育行政管理中出現(xiàn)錯誤，盡可能地規(guī)避針對學(xué)校的行政訴訟案件。學(xué)校管理者在處理相關(guān)問題時一定要做到證據(jù)充分、程序合法。

（四）堅持校務(wù)公開常態(tài)化，健全民主管理和監(jiān)督機制

依法規(guī)范和制約行政權(quán)力是依法治校的核心工作，依法治校首先要樹立規(guī)范和制約行政權(quán)力的法治意識。而依法監(jiān)督行政權(quán)乃是制約行政權(quán)力的有效手段，權(quán)力如果得不到有效的監(jiān)督和制約，就會導(dǎo)致權(quán)力的濫用和腐敗。校務(wù)公開常態(tài)化是對學(xué)校依法治校的必然要求，只有學(xué)校做到了校務(wù)公開常態(tài)化，廣大的教職工和學(xué)生才能真正參與到學(xué)校的民主管理與監(jiān)督中去，師生員工的知情權(quán)才能得到合法有效的保障。校務(wù)公開常態(tài)化是堅持依法治校、走群眾路線，深入推進學(xué)?；鶎用裰髡沃贫冉ㄔO(shè)的具體表現(xiàn)，學(xué)校必須建立重大決策向教代會匯報制度，切實發(fā)揮教代會的各項職權(quán)，履行好教代會的行政監(jiān)督職能。校務(wù)公開常態(tài)化可以作為一種重要手段去監(jiān)督學(xué)校的行政權(quán)力，讓學(xué)校的日常管理在“陽光”下進行，使學(xué)校行政管理的具體內(nèi)容、方式和程序為廣大師生員工所了解，從而有效管控學(xué)校行政權(quán)力的濫用或暗箱操作。

（五）明確重點，加強法制宣傳教育

各級教育行政部門必須把對教育法律、法規(guī)的學(xué)習(xí)、宣傳和普及作為全面實施依法行政的重點工作，建立和完善相關(guān)配套的法制宣傳教育規(guī)章制度，按照普法教育計劃有步驟、有組織、有重點地開展工作。

1.完善對廣大師生員工的普法教育制度

各級教育行政管理部門要積極組織實施對廣大中小學(xué)教師的法制培訓(xùn)，除了國家、省級部門組織的培訓(xùn)外，各地市也要大力組織普法教育培訓(xùn)。各級教育行政管理部門要依據(jù)法定職能，進一步加強對教師的法制教育工作管理，要把學(xué)校是否重視、支持對教師的法制教育工作情況作為對學(xué)校進行綜合評價的重要指標。各級各類學(xué)校要深入推進“法律進學(xué)?！?、“法律進課堂”活動，把對學(xué)生的普法教育納入學(xué)校的教學(xué)計劃并積極實施。定期組織中小學(xué)學(xué)生開展法律知識網(wǎng)絡(luò)競賽活動，充分利用教育部全國青少年普法網(wǎng)的資源開展青少年學(xué)生的法制宣傳教育活動，真正提高廣大師生員工的法制意識，提高他們依法履行行政監(jiān)督的能力。

2.建立學(xué)校教育行政管理人員學(xué)法制度

學(xué)法、知法、讓法律深入人心，這是培養(yǎng)廣大學(xué)校管理者的法治思維，提高他們依法管理能力的前提和基礎(chǔ)。建立學(xué)校教育行政管理人員的法制教育制度，必須堅持學(xué)以致用、理論聯(lián)系實際的重要原則，學(xué)校的行政管理者必須把法律法規(guī)的學(xué)習(xí)滲透于工作、生活的各個角落。要建立健全法律理論學(xué)習(xí)、黨員干部的法制講座、相關(guān)法律知識測試等制度，切實運用好個人學(xué)習(xí)、專題研討、專家培訓(xùn)等不同方式進行法制教育。把法制教育與推動依法行政相結(jié)合，與依法治教相結(jié)合，與深入推進依法行政、加快法治政府建設(shè)相結(jié)合，切實加強法制教育的針對性和高效性，培養(yǎng)學(xué)校教育行政管理人員的法治思維，提高教育行政工作者依法管理的意識和依法辦事的能力。